地方教育立法的司法适用考察-基于全国397部地方性教育法规的实证分析

/地方教育立法的司法适用考察——基于全国397部地方性教育法规的实证分析【摘要】司法适用性是考察教育立法运行的一个重要视角，对地方教育立法司法适用情况进行考察有助于更好地观测地方教育立法的实际运行状况。文章通过对397部地方性教育法规进行考察，发现其存在总体被引频次不高、地域差异显著、被引条款相对集中和主体适用偏好不同四个特点，国家教育管理体制、教育诉讼的受案条件与范围、地方教育立法的法律位阶、立法质量和法规基数等因素影响了前述特点的形成。文章建议从立法环节提升地方教育立法质量、通过先行立法为立法不足的领域提供依据和推动地方性教育法规的传播与更新三条路径，增强地方教育立法的司法适用性。【关键词】地方性教育法规；司法适用；地方立法 在推进社会主义法治建设的过程中，我国统一又多层次的立法体制发挥了积极且深远的作用，中央立法与地方立法协调配合，为社会稳定良性发展筑稳了法制基石。作为与国家法治相匹配的治理方式，地方法治是实现地方治理的内在需求[1]，地方立法不仅是中央立法的重要补充，还是地方法治的治理依据之一。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“依法赋予设区的市地方立法权”，后来经2015年《立法法》的修正与调整，地方立法主体数量得到了有效扩张，这种变化也被认为是对依法治国和国家治理认识不断深化的结果[2]。在立法政策和立法规范变迁的同时，地方立法所蕴含的价值和可发挥的功能也得到广泛认可，学界普遍认为地方立法可以充分发挥地方自主性，从保护地方特色、解决地方问题与指引地方未来发展等方面为地方法治提供制度保障，并在国家治理体系建设和法治中国建设过程中发挥其独特作用。地方教育立法也是如此，不仅在义务教育诸领域有力保障了中央立法在地方的落实，而且在家庭教育促进、校园安全、终身教育、促进学生体质健康等领域开展创制性试验立法，成为我国教育法律体系不可或缺的重要组成部分。 经过改革开放40多年来的发展，我国地方教育立法得到长足发展，仅地方性教育法规的数量就已经接近400部。在立法数量增长的背后，地方教育立法的实际运行状况如何，却未有相关研究予以讨论①。有学者指出，“在知识类型上，法律的规范研究与法律的经验研究已经构成法律研究的两大范式”[3]。前者秉持规范分析立场，“是在尊重现有法律体系和法律秩序的前提下对法律文本进行解释和适用”[4]；后者研究法律的实然性，将视角放在“行动中的法律”，而其中一种类型便是着力研究“法律的运行过程”[5]。法律的司法适用不仅是司法机关以国家的名义行使司法权的主要方式，也是公民维护自身合法权益的重要途径，还是法律作为社会治理工具的价值彰显方式。伴随着公民权利意识的提高，教育类诉讼不断增加并呈常态化趋势[6]，司法适用无论在理论还是实践上，都逐渐构成了考察地方教育立法运行现状的一个重要视角。基于此，本文依托我国现有的法律法规和司法案例数据库，以地方性教育法规为对象，对其在司法活动中的运行现状进行考察，分析归纳其在司法适用中呈现的基本特征，解释回应这些特征产生的背景和原因，并以提高地方性教育法规司法适用性为主要目标提出相关建议。 一、研究对象与选取方法 地方教育立法是指地方有权立法主体针对本区域涉教育事项进行立法的统称，包括制定地方性法规、地方政府规章、自治条例和单行条例等立法活动。根据我国有关法律及司法解释的规定，地方性法规在司法中的效力为“可以、应当依据或引用”，规章则被表述为“参照适用”，二者在司法活动中所具备的效力不一，地方性教育法规相较于规章的司法适用更具优先性。为使分析考察的对象更为聚焦，研究重点更加突出，本文将分析对象限定为地方性教育法规(含自治条例与单行条例)。 我国享有地方性教育法规制定权的主体随《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等法律的制定与修改，大致经历了两个阶段的变迁：第一阶段是1979年到2015年之间，省级人大及其常委会、省级人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常委会、经济特区所在地的市人大及其常委会渐次享有制定地方性教育法规的权力；第二阶段是2015年之后，除了前述享有地方立法权的主体，《立法法》普遍赋予设区的市在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规，范围限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。在这一限定下，设区的市的人大及其常委会围绕学校建设用地、校园规划等也制定了一些地方性法规，享有地方性法规制定权的主体就此完成更大范围上的扩容。 研究涉及的地方性教育法规及案例获得均以“北大法宝”数据库为依托，个别在“中国裁判文书网”的数据库中复核。笔者首先以“教育”“学校”“教师”“学生”等为法规标题关键词，在地方法规库中依省进行检索，检索结果为397部(含失效的57部②)。其次在排除2021年新出台的4部基础上③，以检索出的393部地方性法规逐部回归到检索框中以“～0”④的方式在“全文”中进行重复项的检索，共统计到408起案例⑤，最后根据法规类型的被引频次、被引情况地域分布差异、被引条款分布情况以及不同主体的适用方式进行数据处理，为本文描摹基本特点奠定基础。 二、地方性教育法规司法适用的基本特点 从总体上看，地方性教育法规在民事、行政以及刑事三类诉讼中被援引适用的分布情况为：民事诉讼最多，约有240件左右，占比60%；行政诉讼次之，约有150余件左右，占比37.5%；其余10余件则为刑事案件，占比2.5%。其中，民事诉讼以学生伤害事故类诉讼为主，还包括解除教师聘用合同、民办教育机构利润分摊与转让、房屋租赁与联合办学等合同效力认定与合同解除纠纷，以及办学机构与物业之间因优惠费用而引起的诉讼；行政诉讼以判断行政行为的合法性纠纷为主，具体包括义务教育阶段中的“就近入学”纠纷、学前教育机构的布点以及教师的处理处分纠纷等；在刑事案件中地方性教育法规主要作为证据提及用以证明费用来源⑥或者犯罪情节严重程度⑦等。经分析发现，我国地方性教育法规的司法适用情况整体呈现如下四个特点。 (一)被引频次总体不高 地方性教育法规是否会在司法审判过程中被当事主体援引，反映了法规本身是否具有较强的司法适用性现状。根据笔者统计(见图1)，其大致呈现如下样态，在393部地方性教育法规中，有285部未在司法活动中被援引适用，被援引3次(不含3次)以下的有65部，仅有43部被援引3次及以上。地方教育立法被引频次总体不高，与已有中央教育立法研究中“当前仅38.80%的教育法律条款被司法援引适用”的结论相似[7]。 图1地方性教育法规被引频次图 从内容分布来看，350部未被或较少被司法适用的地方性教育法规分布在教育督导、终身教育、老年教育、高等教育、职业教育、成人教育以及民族地区教育立法领域，被援引次数较多的地方性教育法规分布在学校人身伤害、民办教育、义务教育、学前教育以及地方教师立法领域。以上内容分布与中央教育立法的司法适用情况也保持了一定的同步性。笔者通过北大法宝数据库在“法院认为”栏将各部中央教育立法名称输入检索后发现，在中央层面，《民办教育促进法》《学生伤害事故处理办法》《义务教育法》《教师法》被广泛适用，《职业教育法》《高等教育法》稍逊一筹，《教育督导条例》则几近于无。 在地方性教育法规内部，也有司法适用差异。设区的市的人大制定的地方性教育法规相比省级人大制定的法规在被引次数上更低，大量零次被引的地方性教育法规也都集中于设区的市的人大制定的法规。但其中与教育用地和教育设施审批、兴建和维修等事项有关的地方性法规在司法活动中比较活跃，《石家庄市教育设施规划建设管理条例》《济南市城市中小学校校舍场地管理办法》和《洛阳市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》等在诸多沉默的市级地方性法规中均得到2次以上的引用。 (二)地域分布差异明显 地方性教育法规不仅在被引频次上有差异，而且在司法适用中的地域分布上也有差异。从图2可以看出，共有28个省级行政区在司法活动中对地方性教育法规展开适用，以重庆援引地方性教育法规的三起案件数量为分界点，低于(含等于)3次援引的省级行政区有13个，分别是西藏、海南、青海、甘肃、黑龙江、宁夏、新疆、吉林、内蒙古、陕西、广西、天津和重庆，其中西部地区8个、东北地区2个，且西藏、青海和海南三地在判决书中援引地方性教育法规的次数为0；高于3次援引的省级行政区有湖北、山西、四川、辽宁、安徽、河北、河南、湖南、云南、福建、贵州、山东、浙江、江西、北京、广东、上海和江苏18个，其中西部地区3个、东北地区1个、中部六省全部在列，其余8个省级行政区均为东南沿海地区。援引地方性教育法规超过30次的省级行政区有江西、北京、广东、上海和江苏。 图2不同省域地方性教育法规被引次数分布 以上数据一定程度上揭示了在经济活跃、人口基数大、教育发展程度高的地区，教育类纠纷较为普遍，各类诉讼主体援引地方性教育法规的意愿更为积极，这一结果与中央教育立法的司法适用分布保持了一定的一致性。根据有关的研究，截至2018年，全国在教育诉讼中援引中央教育立法超过30起案件的地区有广东、重庆、北京、江苏、浙江、山东、安徽和河南[8]，这些省份在地方性教育法规的司法适用中也表现较为突出。其中，央地表现差异明显的重庆主要是由于其缺乏地方民办教育法规，因此援引中央层面《民办教育促进法》的案例数量较多[9]，而地方性教育法规援引频次比较高的上海(32起)、江西(23起)、贵州(17起)、云南(13起)主要集中于人身伤害类的地方立法，此方面的司法审理依据一般包括《侵权责任法》和《学生伤害事故处理办法》，中央教育立法的统计口径与此存在出入，因而其差异具有一定的特殊性。 (三)引用条款相对集中 在40余部被援引次数多的地方性教育法规中，包括10部学前教育条例或实施办法，基本聚集在学前教育事业的主管机关条款以及配套幼儿园产权移交的规定，比如《江苏省学前教育条例》中规定学前教育行政主管部门的第八条⑧；9部学校人身伤害事故预防和处理条例(或者校园安全条例)，其中归责原则条款及学校与学生责任承担与否的条款被援引次数最多，这些归责条款详细列举了较上位法更为细致的担责情形，故而备受法官与当事人青睐；7部义务教育条例或实施办法，基本聚集在行政主管部门、就近入学与学区划分等规定；7部《教师法》的地方实施办法，集中在薪酬发放的比例与条件、辞退解聘条件及政府拖欠教师工资应当承担的法律责任等内容；6部民办教育促进条例或实施办法，聚集在民办学校的设立、审批和转让条件等条款。 这一特点在前述援引地方性教育法规案件数量居前五的省份表现得尤为明显。如江苏省适用较多的地方性教育法规为《江苏省学前教育条例》和《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》，前者被23起案例适用，后者被20起案例适用，前者被密集适用的条款为“幼儿园设立应具备的条件”“条例的适用范围”“主管学前教育工作的行政部门”以及“违法办园的法律责任”，后者被密集适用的为第二十二条即学校免责条款⑨；北京市有11起案例涉及《北京市实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》，条款分布在民办学校的认定、设立、主管部门及法律责任，《北京市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》涉及的案例有8起，明确涉及的条款为“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”，《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》被7起案例适用，涉及学校与学生承担责任的认定，《北京市学前教育条例》被7起案例适用，明确提及的条款为第二十条⑩；广东省适用最多的法规为《广东省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》，约有12起案例涉及，条款集中在民办学校的审批权限规定和民办学校转让的规定；《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》约被23起案例适用，条款分布在“条例的适用范围”和“学校、学生或者其监护人依法应当承担责任的情形”；《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》被32起案例引用，条款聚焦于第十九条“发生学生伤害事故，可以要求赔偿费用的类型”和第二十条“残疾赔偿费用范围”。 图3司法适用性较强的几种法律条文类型 (四)诉讼主体援引偏好不同 “法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[10]，是现实案例赋予了法律规范以生命，因而对每一法律条文的司法适用情况进行分析，均不能够脱离适用该条文的案件本身，尤其是不能不考虑各类诉讼主体对其援引的具体情境。 1.两造积极主动援引 这一类型在全部案例中约占54%。两造主动援引在司法实践中分为无回应和有回应两种类型：无回应是指当事人仅仅用其作为诉称或辩称的内容，审判方既未回应也未采纳；有回应是指审判方或者采纳或者虽未采纳但对其进行了解释。在教育诉讼中，审判方并非每次都会对当事人的援引做出回应，是否回应受到具体案情以及法律相关性的影响，尤其是在学生伤害事故案件中，虽然当事人会提出所在地方制定的有关法规，但法院一般还是径直根据《侵权责任法》及《学生伤害事故处理办法》作出裁决。两造主动援引的条款可以分为如下几类：其一，校园伤害案例中确定责任的条款，我国目前有19部有关校园人身伤害和学校安全的地方性法规，14部被当事人引用，引用率达到73%，其中几乎每部法规规定的归责条款均被适用；其二，当事人确定适格被告或被告辩称自身并非适格当事人所依据的职权确定条款；其三，涉及利益分配和其他收费性质的条款(比如水电费用优惠)、影响合同成立或效力的条款等，比如民办教育机构合理回报的分配比例条款(11)。从这些条款性质可知，权益内容规定具体且显著的条款更受当事人青睐，而从两造的援引偏好来说，其选择援引的主要原因在于对条文的拣选进行了利益考量，这些条文通常对权利、义务和责任进行了十分明确的规定，两造可通过选择适用证明或者强化其主张，从而实现胜诉目的。 行政机关援引地方性教育法规，多为证明自己所实施的行政行为具有合法性，主要分布在行政处罚、行政许可和行政复议三个领域。譬如“盐湖区人社局提供山西省实施《中华人民共和国民办教育促进法》办法……证明被告的审批权限和撤销资格及撤销原告办学许可的依据”(12)“按《深圳经济特区成人教育管理条例》第二十六条规定，对新基业中心罚款3000元，罚款全额上缴市财政”(13)以及“石家庄市人民政府经过复议审查，认为正定县人民政府没有复建幼儿园的法定职责，驳回原告的行政复议申请”(14)。“一个合法的行政行为，应当是一个合格的行政机关在法定权限范围内，根据法定的条件和相应的事实，遵循正当的程序，作出的内容得当的处理。”[11]地方性教育法规或者单独适用，或者与其他法律规范结合适用，可以在法律层面为教育行政行为的合法性提供一定程度的保证。 2.审判方援引作为说理或裁判依据 这一类型案例在全部案例中所占比例约为46%，具体而言，大致有如下适用情形。第一，直接依据、根据、鉴于等实质适用。主要表现为确定有权机关及其义务的“形式”条款，通过明确行政机关具有的某项职权，从而认定其为适格当事人，法院对于此类条款呈现积极适用的态度。第二，与中央立法附随适用。具体表现在一些重复上位法规定的地方性教育法规中，法院会在列举国家上位法之后附随列举地方性法规以强化说理(15)。不过这种适用方式却反映了地方性教育法规的“无力”处境，因为即使法院不对其进行适用，也不会对裁判结果造成本质改变。第三，参照、结合地方性教育法规进行补充适用。譬如有法院认为：“人民法院审理人事争议案件，应当以国家有关人事法律、行政法规和国家有关人事政策为依据，国家法律、行政法规没有规定或者规定不明确的，可以参照部门规章、地方性法规、政府规章及人事管理规范性文件处理。”(16)据此，在没有上位法的情形下会参照适用地方性教育法规。 三、影响地方性教育法规司法适用样态的可能因素 经比较可见，地方性教育法规的司法适用特点不仅在很多方面与中央教育立法保持同步，而且与教育之外其他领域地方立法的司法适用情况也具有一定相似性。横向考察其他领域的地方性法规，也可发现地方性法规被援引的频次较低的特点，如一项对18个较大城市的地方性法规判决书引用现状的研究认为“总体上看地方性法规被引用频次非常低”[12]，另一项对地方环保规范性文件的司法适用情况的研究也发现“被援引的地方环保规范性法律文件数量少且集中”[13]。上述考察都说明，地方性法规的司法适用不仅具有整体上适用性不高的特点，而且法规内部同样有“冷热”之分。因此，除了一般的共性因素，如受制于诉讼程序的复杂性和传统儒家“无讼”思想的影响，当事人会产生“厌讼”“避讼”“贱讼”和“耻讼”的意识[14]而不愿选择诉讼；深入教育领域具体分析，影响地方性教育法规司法适用的可能因素主要有以下方面。 (一)体制因素：国家教育管理体制 我国中央和地方在社会事务管理方面呈纵向分权之关系，各个地方是享有宪法等法律所规定职权的主体。教育虽然在我国制度框架中既属于中央事权又属于地方事权，但二者并不是割裂的。有学者指出我国央地之间的纵向分权标准乃是“事务的重要性程度”[15]，但“中央与普通地方之间的职责范围高度重叠，普通地方的国家机关享有多少权力取决于法律、行政法规以及其他方式作出的授权”[16]。具体到教育事务即教育管理事务的权限分配，应由教育法律根据其重要性程度进行判断。我国《教育法》第十四条(17)规定了国务院和地方各级人民政府分级管理教育的基本要求，即中等及中等以下教育由地方人民政府管理，高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。在地方管理的宪法意义上，其同时受到《宪法》第一百一十条(18)规定的地方政府对地方人大和上一级国家行政机关双重负责的宪法约束。基于前述制度设计，管理基础教育主要成为地方政府事权。而立法权在配置过程中受到辅助原则的影响，强调“事务应当优先由能够圆满完成目标的最低层级的单位来处理”。[17]因此，地方人大依法根据本行政区域的实际情况对基础教育展开立法就成为落实地方法律义务的必要之举，相关内容也自然成为义务教育、学前教育纠纷的主要援引对象。而由于地方在高等教育管理中的职权有限，目前仅有山西、内蒙古、湖南、上海和广东等五个省级行政区制定了《高等教育法》的实施办法或管理条例，且少对高等教育相关主体的权利义务和责任做出实质性设定，故均未在司法活动中被适用。在350部引用较少的立法中，还有终身教育、继续教育、老年教育等立法存在类似情况，既是由于地方政府在其中的职权尚未明定，也是由于其在整个教育管理中的重要性有待进一步提升。可见，国家教育管理体制的影响是地方性教育法规在被引频次上出现分布差异的一个客观影响因素。 (二)司法因素：诉讼的受案条件与范围 司法是权利救济机制中的最后一个环节，在某种程度上这便意味着必定不是所有的纠纷最终都会走向诉讼。在诉权理论中，诉权包括起诉要件和裁判要件[18]，前者偏重程序强调是否可以进入诉讼，后者则指请求司法组织作出裁判给予救济的实体权利。因而，影响地方性教育法规在司法活动中被适用的关键因素为其是否可以作为起诉的依据，包括当事人适格、权利义务关系能够在法律上被确定等，这种考量主要受制于实定法的确定性。 其一，客观上存在一部分教育纠纷无法进入诉讼环节。纠纷具有可诉性是当事人可以通过诉讼维护、实现自身合法权利的前提条件，但有一些教育纠纷无法依据现有制度提起诉讼。教育纠纷的主要表现形式是教育民事纠纷与教育行政纠纷。《民事诉讼法》第三条规定了民事诉讼的基本条件是平等主体之间产生的人身关系和财产关系纠纷，而非平等主体之间的纠纷不属其受理的范围。《行政诉讼法》第二章规定了行政诉讼的受案范围，行政机关的内部行为、过程性行为、行政调解行为等都在排斥之列。教育领域存在政府、学校、教师、学生和社会等主体之间的多重法律关系，其性质不尽相同并且有些定性存疑，导致相应纠纷无法进入司法程序。如在一起民办高校与学生之间的学籍注册争议中(19)，行政审判庭认为“民办非企业单位既非行政机关，也非事业单位，故而其作为诉讼被告主体不适格”，而民事审判庭认为“学籍管理行为是一项特殊的行政管理行为，故而也不属于民事案件受理范围”。又如各地“教育督导条例”所调整的政府与公立学校的关系，以及政府与教育部门之间的内部行政关系，这两类法律关系既不属于民事诉讼涵盖的平等主体之间的人身财产关系，也基本不属于行政诉讼的受理范围，因而相应的纠纷也不会进入诉讼环节。再如有关教师的职称评定(20)和处分争议、不影响学生身份的处理处分争议也都存在难以进入司法程序的问题。因而，教育纠纷的可诉性有限，进一步限制了相关地方性法规的司法适用可能性。 其二，实定法的一些规定无法作为诉讼依据。地方性教育法规中的法律规范在立法实践中大致分为两类[19]，一是带有强制或管理性质的法律规范，此类规范具有调整和约束所涉主体行为的强制性，具体包括“义务性规范(命令式规范和禁止式规范)和权义合成规范中的组织规范(它确定国家机构的权力划分，指示国家机关执行某一方面的国家职能，或有关国家机构的组织、调整、改革等)”[20]；二是带有指引、促进及提倡性质的法律规范，由此类规范调整的事项在立法者看来尚不适宜强制力介入，而应以渐进的、软性的规定指导和鼓励所涉主体的行为，为当事人留有一定的自我选择余地。从法律类型来说，终身教育、继续教育、职业教育、家庭教育等地方性法规中的法律规范多属于带有任意、指引及提倡性质的法律规范，在这些类型的地方性法规中常存在“本市‘鼓励’‘应当加大对职业教育的资金支持力度’……”等原则性、提倡性的表述，但是在后续的法律责任部分并未列明各主体如若未能履行确定职责或义务应承担何种后果。也就是说，立法者仅视其为一种倡导性义务，而非强制性责任，故而这部分条款不具备实际的司法适用性，更多的是作为行政机关、企业等开展其自身工作的某种依据，与相对人不存在直接的权利义务相关性，导致在具体的司法实践中这些条款无法作为诉讼依据被援引适用，使得地方性教育法规中的相当一部分法律规范无法在司法环节中被激活。 (三)立法因素：法律位阶、立法质量与法规基数 通过分析现有司法活动中被适用的地方性教育法规的条文可知，以下几种条文类型更受司法审判青睐，包括教育机构设立的地方性条件、各类教育主体的权利、义务及责任条款以及法律责任条款。不过虽有适用先例，但仍有法院为规避法律位阶风险而不对地方性教育法规进行司法适用。“法律位阶是指在统一的法律体系内，确定不同类别规范性法律文件之间的效力等级与适用顺序的制度”[21]。“当上位法已经基本上可以解决问题时，适用者即会形成显著的‘路径依赖’，而没有动力学习新的规范”[22]。特别是如果中央层面的教育法律可以涵括地方性教育法规所调整的事项，法院及当事人为规避法律适用错误的风险以及降低自身学习的成本会优先选择适用上位法(21)。 立法质量不高是造成地方性教育法规司法适用困境的另一重要因素。立法质量不高的主要表现就是地方教育立法的内容与上位法或已有的部门规章无实质差异，造成规则重复以致应有的实施性规则缺失。一些地方性教育法规重复照搬上位法或教育部规章的条文，一些则将上位法中的若干条文进行简单整合，因而在司法适用过程中被闲置，成为“僵尸条款”。此类条款有些即使在司法活动中被附随适用，也难以掩盖其“无力”的处境，因为即使法院不对其进行适用，也不会对裁判结果造成本质改变。除此以外，地方性教育法规的框架和条文设置存在追求“大而全”的特点，大量法规都按照总则分则的方式对内容进行系统的列举式规定，条文数量基本都在30条以上，而这与基于问题的现实需要并不总是一致，也与地方立法重在执行的理念有所背离，还增加了司法适用的难度。 从另一个角度看，目前庞大的地方法律文件数量给进行法律适用的司法人员和当事人增加了寻找、理解以及掌握方面的压力(22)，即使是一线法官在找法过程中也会面临现实难题。如有法官认为：“我们感到知悉地方立法信息的渠道不够多，有的信息更新不够及时，反映地方立法信息的资讯欠缺持续性。”[23]“法官在针对某一事实检索依据时，遗漏包括地方性法规在内的重要法律规范的现象并不少见。”[24]在司法实践中，教育类诉讼所占全部诉讼类型比例极小，教育法律在众多法律部门中本身也并非司法活动中适用很活跃的部门法，故而在我国“案多人少”的司法现状下，司法人员的精力分配也会根据日常受理案件的类型而各有其侧重，所以地方性教育法规虽然在地方性法规总体数量中所占的比例微乎其微，从理论上看似乎很容易被发现或者被掌握，但事实上却是，司法人员面对的“法”不仅包括本级行政区域内全部的地方性法规(如仅北京市目前就有570余部地方性法规)，还包括其他法律、行政法规以及本级政府制定的规章和其他规范性文件，这种现实在客观上限制了地方性教育法规在司法活动中的适用，同时也是不同地区之间同类型地方性教育法规“受欢迎程度”不尽相同的原因之一。 四、逐步增强地方性教育法规的司法适用性 虽然国家教育权力的央地分配特点、教育法在一些领域所具有的鼓励促进功能，以及现有的诉讼体制都在一定程度上客观制约了地方教育立法的司法适用，且不能因此简单去改变国家教育管理体制或司法体制、抑或否认地方教育立法在某些领域的促进功能，但从地方性教育法规自身及其适用特点来看，仍应通过提高地方教育立法质量、发挥地方教育立法的先行先试作用和积极推动地方教育立法的传播与更新，逐步增强地方教育立法的司法适用性。 (一)提升地方教育立法质量 从实际情况来说，影响地方性教育法规司法适用的一个重要因素是立法质量不高。这个不高是指在地方性教育法规中存在较多的“僵尸条款”或者“重复性或抄袭条款”，突出地方特色的应用性、实施性规范和强制性规范的比例不高，为各类主体进行权利(力)主张或确认的依据不足。因此如何在地方教育立法过程中尽力避免制定不具适用性的条款，应成为提高地方教育立法质量的关键。 首先，地方教育立法应避免简单重复上位法的规定。地方性教育法规能否被适用的核心标准在于其可执行性，重复上位法的表述无助于增强可执行性反而浪费了宝贵的立法资源。《立法法》第七十三条规定了地方立法应发挥的执行性功能，即为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定，也就是使上位法在本行政区域内可以被有效执行。本文认为，提高地方教育立法可执行性的重点是语词的释明。根据哈特(H.L.A.Hart)的观点，以判决先例或立法来传达行为标准，其仍有着所谓的“开放性结构”(opentexture)，其边界地带的不确定性则是我们必须付出的代价[25]，而地方教育立法可以借助更为具体的规定，对上位法语词予以释明，消除立法表述上可能存在的不确定性，尊重并体现基于地方实际而产生的中央立法所不具备的多样性与本土性，减少可能为之付出的代价，增强地方教育立法在具体实施语境下的针对性和可操作性，促进上位法在本行政区域的具体落实，从而起到进一步补充说明或阐释上位法的作用。 其次，强化地方教育立法各部分内容与法律责任的衔接。“法律责任是有责主体因法律义务违反之事实而应当承受的由专门国家机关依法确认并强制其承受的合理的负担”[26]，是地方性教育法规中被引用频率较高的条款。在法律责任的逻辑顺序中，法律义务在先，法律责任在后。而很多地方性教育法规通常规定“不得”“应当”“禁止”等法律义务行为模式，却未规定相应的法律责任，部分原因就在于其不承认“该行为事实能够引起制裁之规范效果”[27]。受制于地方利益、政府利益、部门利益和官员利益的现实角逐，诸多地方性教育法规只规定了对各级各类政府、社会组织及学校相应的法律义务，而未能进一步设置制裁规范，使得此类规定在性质上更加贴合指引、促进及提倡的性质而在司法适用过程中存在被虚置的可能。因而，“地方立法机关要正确处理好权、责、利、效的关系，防止部门和地方利益法律化”[28]，并应尽可能调和立法过程中的利益博弈，缩小不同利益主体之间的利益差距，“使有义务规定而没有法律责任规定的条款有相应的法律责任条款”[29]，从而使软规范成为可被真正实施的硬规范。 再次，应通过及时整合上位教育法律与政策，增强地方教育立法的时效性。相对中央立法的资源紧张和进度缓慢，地方立法可以及时将最新政策整合进入教育法规之中，使得立法内容更具时效性，一定程度上可以弥补中央立法的滞后性。如司法适用较为集中的各省“校园人身伤害类立法”，多是将分散在《民法典》《学生伤害事故处理办法》以及校车、食品药品安全、校园欺凌、性骚扰等领域的法律和政策予以整合、统筹并进行了优化规定，分门别类地将其规定为学校应当承担责任的具体情形，为不同主体的援引提供了相较于中央“空投立法”更为清晰的依据。又如司法实践中“退休年龄认定”“社保缴纳年限认定”“养老金发放依据”等事项，由于政策变动多经常造成历史遗留问题并引起诉讼，导致法院审理难度很大，通过地方教育立法及时将有关政策内容予以吸收，可以使当事人的权利义务更加明晰稳定，也能够增强此类地方立法的司法适用性。 (二)通过先行立法为立法不足的领域提供依据 从地方性教育法规司法适用的现状来说，“先行立法”已经显露出其具备的独特优势，在408起援引地方性教育法规的案例中，约有50起案件援引了各地学前教育条例，占到全部案例的12.25%。“先行先试”立法模式蕴含着弥补空白的功能，学前教育领域的地方立法已经在司法适用中展现了其弥补空白的重要功能。然而伴随着受教育权的边界从传统学校教育向早期教育和终身学习延伸[30]的世界性趋势，国内和跨国在线教育、游学(研学)教育、社会教育和劳动教育等新型教育方式及类型不断涌现，也带来了在线教育的师资质量监管标准难以把握、教育主体多元化以致界定困难等问题，由此也对立法的“跟进”提出了新要求。在中央立法暂时缺位的情况下，地方性教育法规便可在法律授权范围内聚焦全国或本行政区域教育立法不足的领域开展地方立法，先行对其予以“补白”。 地方教育立法先行先试进行“补白”时，应遵循两条基本原则。其一，其基本理念为运用地方性教育法规化解教育纠纷，故而应根据既有的司法适用性强的条文类型进行立法，明确本部立法的整体价值倾向，“需要什么就立什么”，从保障、促进人民权利发展的角度，以明确、可执行的方式为地方教育发展建章立制，而不是贪大求全。其二，充分展开立法前调研与协商，“公共服务的供给需要直接与居民的需求对接，而层级越低的政府对居民的需求也就越清楚，由他们承担这类事务有利于彰显地方特色”[31]。因而地方教育立法应当深入本地居民开展立法调研，并对争议较大的问题展开协商。质言之，地方教育立法能够成为行动中的法的关键在于对本地地方性教育