环境影响评价公众参与

环境影响评价公众参与一、环境影响评价公众参与的核心内涵与制度演进（一）核心内涵与基本定位环境影响评价公众参与，是指建设单位、环评技术单位在编制环境影响评价文件，以及生态环境主管部门在开展环评审批的过程中，依法公开项目相关环境信息，充分征求项目所在地可能受影响的公众、相关社会组织的意见建议，吸纳合理诉求、回应公众关切的全部过程，是公众参与环境公共事务治理的法定渠道。从本质上看，环评公众参与不是环评流程中的“可选附加环节”，而是保障环评公正性、科学性的核心要件，其核心目标是在项目建设的前端，就平衡好项目开发的经济效益、生态效益与公众的环境权益，从源头防范环境矛盾与风险。“环境影响评价公众参与的核心是保障受影响群体的知情权、参与权、表达权与监督权，是构建共建共治共享环境治理体系的重要基础性制度（生态环境部环境工程评估中心，2021）。”从参与范围来看，环评公众参与并不局限于环评文件编制阶段，而是贯穿项目环评审批、建设施工、竣工验收、运营监管的全生命周期，公众不仅可以在前期提出诉求，也可以在项目落地后对环保措施的落实情况开展持续监督。（二）我国环评公众参与的制度演进我国的环评公众参与制度，经历了从倡导性要求到法定化约束的逐步完善过程。在环评制度刚刚建立的阶段，公众参与更多是行业内倡导的工作方法，没有明确的法定约束，实施弹性较大。随着生态文明建设的持续推进，相关法律文件逐步对环评公众参与作出明确要求，后续专门出台的环境影响评价公众参与相关管理办法，更是对信息公开的范围、征求意见的方式、意见反馈的要求、责任追究的情形作出了系统性规定，环评公众参与正式成为环评文件审批的前置性要件，未按法定要求开展公众参与的环评文件会被直接不予受理。“随着我国环境治理体系的不断完善，环评公众参与已经从可选择的工作环节转变为具有强制约束力的法定程序，其制度地位得到了充分的法律保障（王树义，2020）。”近年来，针对部分项目环评公众参与形式化的问题，相关主管部门还出台了多个细化的操作指引，针对化工、垃圾处理、矿产开发等环境影响较大、邻避风险较高的项目，提出了更严格的公众参与要求，进一步完善了制度的可操作性。明确环评公众参与的基本内涵与制度发展脉络，是准确把握其价值定位、剖析现存问题的基础，接下来将从多个维度梳理环评公众参与的核心价值。二、环境影响评价公众参与的多元价值维度（一）保障公众合法环境权益的法定路径良好的生态环境是最普惠的民生福祉，任何建设项目的开发都不能以牺牲公众的合法环境权益为代价。对于化工、垃圾焚烧、矿产开采等可能产生污染物排放、生态破坏的项目，周边居民是环境影响的直接承受者，依法享有知晓项目环境影响、表达自身诉求的权利。实践中大量邻避冲突的发生，核心诱因就是项目前期漠视公众的环境知情权，公众的合理诉求没有得到及时回应，最终矛盾激化影响项目落地，甚至引发社会不稳定事件。“邻避冲突的核心诱因之一就是公众环境知情权被漠视，合理诉求无法在项目前期得到回应，而完善的环评公众参与是从源头化解邻避矛盾的核心手段（张康之，2019）。”比如某地区的垃圾焚烧发电项目，建设单位前期就组织工作人员逐户走访周边居民，用通俗易懂的语言讲解项目的环保标准、污染物控制措施，吸纳公众提出的“在项目周边设置独立第三方监测点、实时公开监测数据”的要求，最终项目顺利落地，没有引发公众的反对，运营后也得到了周边居民的认可。（二）提升环境影响评价科学性的重要支撑环境影响评价的编制过程，需要大量基于项目所在地实际情况的基础信息，才能保证评价结论的准确性。环评技术单位的工作人员通常不是项目在地的居民，对当地的特殊水文条件、气象规律、长期存在的隐性环境问题、居民的生产生活习惯等信息掌握不够全面，很容易出现评价结论与实际情况不符的问题。而本地公众作为当地环境的长期使用者，掌握着大量专业监测无法覆盖的在地性环境信息，这些信息可以有效补充环评报告的基础数据缺口，降低评价结论的偏差。“基层公众作为本地环境的长期使用者，其掌握的在地性环境信息是专业监测数据的重要补充，能够有效降低环评报告的信息偏差（李爱年，2022）。”比如某山区的水利项目，环评单位最初的设计方案没有考虑到当地每年汛期的小型泄洪通道走向，在征求公众意见时，当地的村民提出了相关问题，建设单位联合环评单位重新开展了水文勘察，调整了项目的设计方案，避免了项目建成后可能引发的洪涝风险。（三）强化环境治理社会监督的关键环节我国生态环境监管的覆盖面广、监管对象数量多，仅依靠行政部门的监管力量很难实现全时段、全区域的覆盖，而公众作为环境质量的直接感受者，是项目环保措施落实情况最直接的监督主体。通过环评公众参与，公众可以在项目前期就了解项目应当落实的环保要求，在项目建设和运营过程中，一旦发现企业存在未落实环保措施、偷排漏排等问题，可以第一时间向监管部门反馈，弥补行政监管力量的不足。“环评公众参与将项目的全生命周期置于公众监督之下，弥补了行政监管力量不足的短板，构建了政府、企业、公众三方共治的环境治理格局（中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部，2023）。”比如某化工项目落地后，周边居民根据前期环评公示中公开的污染物排放标准，发现企业偶尔会出现异常异味，及时向生态环境部门反馈，监管部门第一时间到场核查，发现是企业的废气处理设施临时故障，及时督促企业整改，避免了污染问题的扩大。尽管环评公众参与的制度价值已经得到学界与实务界的普遍认可，但在具体落地过程中，受多重因素制约，仍存在不少突出问题，制约了其制度效能的充分发挥。三、当前环境影响评价公众参与存在的突出问题（一）公众参与的形式化问题较为普遍目前不少建设单位开展环评公众参与的核心目标是“走完流程、通过审批”，而不是真正听取公众的意见，形式化问题十分突出。部分建设单位故意选择公众关注度低的渠道公开信息，比如仅在很少有人访问的行业网站发布公示，或者将公示张贴在项目工地围挡内侧、偏僻的乡镇公告栏等位置，周边居民很难看到；还有的故意将意见征集时间安排在春节、农忙等公众注意力不在此类事务的时间段，压缩公众反馈意见的窗口；部分公示内容满是专业术语，不公开项目的具体污染物排放情况、可能对周边居民产生的实际影响，公众即使看到公示也无法判断项目是否会影响自身权益。“据相关调研显示，超过三成的受访公众表示从未见过所在区域的建设项目环评公示，接近两成的公众表示遇到过公示信息模糊、难以获取核心内容的情况（中国法学会环境资源法学研究会，2022）。”更有甚者，部分建设单位还存在伪造公众签字、虚构公众意见的情况，完全把公众参与变成了走形式的工具。（二）不同群体的参与机会存在明显失衡环评公众参与中还存在较为明显的参与机会不平等问题，不同群体的话语权差异较大。很多建设单位现在更倾向于采用网络公示、线上问卷的方式征集意见，但农村地区的老年群体、文化程度较低的群体、不会使用智能手机的群体，根本无法获取相关信息，也无法参与意见反馈；部分项目虽然也开展线下征求意见，但优先选择和项目没有直接利益关系的村干部、本地企业代表参与，真正受项目影响最大的养殖户、种植户、居住在项目周边的普通居民反而没有被纳入征求意见范围。“环评公众参与中存在明显的‘数字鸿沟’和‘话语权差异’，受项目影响最大的基层弱势群体往往是参与程度最低的群体（周珂，2021）。”在意见处理环节，建设单位也往往更重视企业、机构提出的意见，对普通公众提出的诉求往往以“不符合技术要求”“没有科学依据”为理由直接忽略，进一步打击了公众的参与积极性。（三）意见反馈与诉求回应机制存在明显缺位目前大部分地区的环评公众参与都没有形成完整的闭环，公众提出的意见有没有被收到、有没有被采纳、不采纳的理由是什么，大部分公众都无从知晓。不少建设单位虽然公开了意见征集的邮箱、电话，但不会主动公开收到的全部意见，也不会逐条反馈意见的处理情况，很多公众提出意见后就没有了下文，也不知道自己的诉求有没有被考虑。部分地区的审批部门在审核环评文件时，也只会核实建设单位有没有开展公众参与的程序，很少核实公众意见的真实性，也不会审查公众诉求的回应情况，这就进一步助长了形式化的风气。“意见反馈闭环的缺失是导致公众参与积极性不足的核心原因，超过六成的受访公众表示如果提的意见得不到反馈，下次就不会再参与类似的环境征求意见活动（中国社会科学院社会学研究所，2023）。”长此以往，公众会逐渐认为环评公众参与就是“走形式”，即使看到相关公示也不会主动参与，制度的作用就会完全落空。针对当前环评公众参与存在的各类问题，需要从制度设计、实施流程、保障机制等多个层面入手，系统性优化其运行路径，切实提升公众参与的实效性。四、环境影响评价公众参与的优化实施路径（一）完善公众参与的制度规范与执行标准要进一步细化不同类型项目的公众参与操作标准，避免“一刀切”的要求导致形式主义。对于化工、垃圾处理、矿产开发等环境影响大、邻避风险高的项目，要明确要求必须采用入户走访、召开座谈会、听证会等线下方式开展公众参与，不能仅以线上公示作为完成公众参与的依据；要明确信息公开的内容要求，强制要求建设单位用通俗易懂的语言、图文并茂的形式公开项目的核心信息，包括可能产生的污染物类型、对周边居民的实际影响、采取的环保措施、达到的环保标准等，让普通公众能够轻松看懂。同时要完善责任追究机制，对伪造公众意见、未按要求开展公众参与、隐瞒公众真实诉求的建设单位和环评单位，要依法作出处罚，明确未按要求开展公众参与的环评文件一律不予审批，从制度层面挤压形式主义的生存空间。“精细化的制度设计是保障公众参与落到实处的前提，要针对不同项目的风险等级制定差异化的参与流程，避免‘一刀切’的要求导致形式主义（王曦，2022）。”（二）提升公众参与的覆盖面与代表性要针对不同群体的特点，采用差异化的意见征集方式，保障受影响群体的参与权。对于农村地区、老年群体占比较高的区域，要采用村广播、入户宣讲、张贴通俗版公示海报等方式公开信息，不能仅依赖线上渠道；对于受项目影响的重点群体，比如周边的养殖户、种植户、住宅距离项目最近的居民，要逐一入户沟通，面对面讲解项目情况、听取诉求，不能用随机发放问卷的方式替代。可以邀请本地的环保志愿者、基层网格员作为公众参与的协助者，帮助文化程度不高、表达能力有限的公众梳理诉求、提交意见；要明确参与公众的筛选标准，保证不同利益群体的代表都能被纳入征求意见范围，防止出现“被代表”的情况。“公众参与的有效性首先取决于参与群体的代表性，只有让真正受影响的群体充分表达诉求，才能实现环评公众参与的制度初衷（吕忠梅，2021）。”（三）构建全流程的意见反馈与回应闭环要建立完善的意见收集、处理、反馈全流程机制，形成完整的工作闭环。明确要求建设单位必须公开全部收到的公众意见，逐条说明意见采纳或者不采纳的理由，对于不采纳的意见，要单独向提出意见的公众作出解释说明，不能笼统地以“不予采纳”一笔带过。生态环境主管部门在审批环评文件时，要将公众意见的处理情况作为核心审查内容，对于公众反映集中的问题，要组织建设单位、环评单位、公众代表召开听证会，当面沟通相关问题；要将公众提出的环保诉求纳入项目竣工验收和后续监管的内容，督促建设单位落实相关承诺，确保公众提出的合理诉求真正落地。目前部分地区已经试点建立了环评公众意见跟踪机制，项目运营一段时间后还要回访提出意见的公众，确认相关问题已经得到解决，有效提升了公众的参与积极性。（四）依托数字化手段降低参与门槛提升效率可以搭建统一的环评公众参与数字化平台，将辖区内所有正在公示的项目信息都集中在平台上，用短视频、图文解读、方言音频等多种形式展示项目的核心环境信息，降低公众的理解门槛。公众可以通过平台直接提交意见，随时查看自己的意见处理进度，平台也会自动向公众推送意见处理的相关通知。还可以通过大数据手段识别项目周边的受影响群体，通过短信、本地生活平台弹窗等方式精准推送项目公示信息，避免公众错过相关内容。数字化平台还可以实现公众参与全流程的可追溯，所有的意见提交、处理、反馈情况都有记录，监管部门可以随时核查，有效防范形式主义和造假问题。“数字化赋能能够有效打破环评公众参与的信息壁垒和时空限制，既降低了公众的参与成本，也提升了参与过程的透明度和可追溯性（生态环境部信息中心，202