公司监事会职权与行权方式

公司监事会职权与行权方式引言现代公司治理的核心逻辑是分权制衡，股东会作为权力机构行使最高决策权，董事会作为决策机构负责经营事项的决议，管理层作为执行机构负责日常运营落地，而监事会作为专门的常设监督机构，是防范内部人控制、平衡经营层权力、保护股东及利益相关者合法权益的核心防线。近年以来，随着市场经济的发展和公司治理实践的深化，监事会的监督价值受到越来越多的关注，但不少企业仍然存在监事会“形同虚设”、监督效能不足的问题，甚至部分企业的监事会仅作为合规摆设存在，从未实际开展监督工作。因此厘清监事会的法定职权边界、梳理当前行权的现实堵点、探索科学有效的行权方式，对于完善中国特色现代公司治理体系、推动企业长期健康发展具有重要的现实意义。一、监事会职权的法理基础与法定范畴（一）监事会职权的法理逻辑现代公司制度的核心特征是所有权与经营权的分离，当公司股权较为分散时，多数中小股东没有能力也没有动力直接参与公司经营管理，董事会和高级管理人员实际掌握着公司的控制权，很容易出现利用职务便利损害公司和股东利益的代理问题，监事会制度正是为了应对这一问题而产生的专门监督机制。从法理层面来看，监事会的职权来源于全体股东的授权，是公司分权制衡结构的核心组成部分，其存在的核心价值就是对董事会和管理层的权力行使进行约束，降低公司治理的代理成本（赵旭东，2022）。我国的公司治理结构借鉴了大陆法系的二元制模式，在股东会之下分别设立董事会和监事会，二者平行对股东会负责，同时也吸收了英美法系独立董事制度的部分优势，形成了具有本土特色的“监事会+独立董事”双重监督体系，其中监事会作为法定的常设监督机构，是公司内部监督体系的核心载体（中国法学会商法学研究会，2021）。（二）我国现行法律框架下监事会的法定职权根据我国现行公司法的相关规定，监事会的法定职权主要涵盖五个方面的内容。第一是财务监督权，这是监事会最核心的基础性职权，具体包括检查公司的财务会计资料，核对董事会拟提交给股东会的财务预算报告、决算报告、利润分配方案等财务文件，核实公司的资产、负债、损益情况是否真实合规，必要时可以以公司名义聘请第三方会计师事务所、律师事务所等专业机构协助开展专项财务核查，相关费用由公司承担。实践中，财务监督权的行使可以覆盖公司经营的全流程，比如对大额采购、对外投资、对外担保、关联交易等高频风险事项的财务凭证进行抽查，对公司的资金使用情况进行动态跟踪，及时发现虚报费用、挪用资金、利益输送等财务违规问题。第二是职务行为监督权，监事会有权监督董事、高级管理人员执行公司职务的行为，核查其是否存在违反法律法规、公司章程、股东会决议的情形，是否存在损害公司利益的行为，监事会可以列席所有的董事会会议、总经理办公会以及其他重要的经营决策会议，对会议讨论事项的合规性提出质询和意见，对于违反相关规定的决策事项，有权要求暂缓表决或者提出反对意见，相关意见应当如实记录在会议纪要中。第三是会议相关职权，监事会有权提议召开临时股东会会议，在董事会不履行法定的股东会召集和主持职责时，自行召集和主持股东会会议，同时监事会有权直接向股东会会议提出提案，包括对董事、高级管理人员的任免建议、对违规行为的处理建议、对公司治理体系完善的建议等内容。第四是救济启动权，当董事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，监事会有权代表公司向人民法院提起诉讼，要求相关责任人承担赔偿责任，这一职权是落实监督效果的重要保障，能够直接对违规的董事、高级管理人员形成威慑（最高人民法院民二庭，2020）。第五是章程赋予的其他职权，公司可以根据自身的治理需求，在公司章程中额外赋予监事会其他监督职权，比如对公司内控体系的有效性进行年度评估、对员工权益保障情况进行监督、对董事和高级管理人员的履职情况进行年度考核并提出薪酬调整建议等，这些自主约定的职权可以进一步拓展监事会的监督覆盖范围。（三）监事会职权的行使边界监事会的职权行使并不是没有边界的，必须严格在法律和章程规定的范围内开展，避免出现越位干预正常经营决策的问题。从职权属性来看，监事会的核心功能是监督，而不是直接参与经营决策，也不能代替董事会和管理层行使经营管理权，因此其监督应当以合规性监督为主，重点关注决策程序是否合法、是否违反章程和股东会决议、是否存在损害公司和股东利益的情形，而不能对管理层的正常商业判断进行过度干预，比如不能直接否定管理层基于合理商业判断做出的正常经营决策，也不能直接向公司的业务部门下达经营指令。有学者明确指出，监事会的监督应当遵循“不越位、不缺位、不错位”的原则，以合法性监督为核心，仅在涉及重大公共利益或者明显的不当关联交易等特殊情形下，才可以开展妥当性监督，避免僭越经营层的商业判断权限（叶林，2019）。此外，监事会行使职权时也应当遵守保密义务，对于履职过程中接触到的公司商业秘密，不得擅自对外泄露，也不能利用掌握的内部信息谋取个人利益。二、当前监事会行权的现实困境与成因尽管我国法律已经明确了监事会的核心职权范围，也对行权的基本要求做出了原则性规定，但从实践运行情况来看，不少公司的监事会仍然存在监督效能不足的问题，甚至部分公司的监事会完全沦为“摆设”，未能发挥预期的监督作用，背后有着多重现实成因。（一）独立性不足导致行权底气缺乏监事会能否有效行权的核心前提是具备充分的独立性，只有不受董事会和管理层的干预，才能够客观公正地开展监督工作，但实践中多数公司的监事会独立性都存在明显短板。从人员构成来看，很多公司的监事会成员以内源型监事为主，要么是公司的内部员工，比如工会主席、财务部门或者行政部门的普通员工，要么是大股东提名的关联人员，其薪酬待遇、职务任免都直接受制于董事会和管理层，很难站在客观中立的立场开展监督，甚至不少监事为了保住自身的职位和待遇，选择主动迎合管理层的要求，对违规行为视而不见。中国上市公司协会近年发布的上市公司治理调研报告显示，近4成的上市公司监事为内部兼职人员，超过2成的监事表示自身的履职活动受到过管理层的不当干预，近1成的监事甚至表示自己从未独立开展过任何监督活动（中国上市公司协会，2023）。此外，不少公司的监事存在多重兼职的问题，除了监事职务之外还承担着大量的行政工作，没有足够的时间和精力投入到监督工作中，也会导致监督职责的履行流于形式。（二）行权保障机制缺失导致行权能力不足除了独立性不足之外，行权保障机制的缺失也导致很多监事会没有能力开展有效的监督工作。首先是资源保障不足，很多公司没有为监事会配备专门的履职辅助人员，也没有独立的办公经费，监事会开展检查、聘请第三方机构等活动的费用都需要经过管理层的审批，很容易被以各种理由驳回，甚至不少公司的监事会要查阅公司的财务资料、业务资料，都需要经过财务总监或者总经理的签字同意，根本无法开展独立的监督工作。其次是专业能力不足，很多公司的监事选任没有设置专业门槛，不少监事没有财务、法律、公司治理等相关的专业背景，看不懂财务报表，也不熟悉相关的法律法规，无法识别经营过程中的合规风险，就算想要开展监督也不知道从何入手。比如部分中小型民营企业的监事由股东的亲属担任，本身没有任何公司治理相关的知识储备，只能在相关的文件上签字应付合规要求，根本无法发挥实际的监督作用。（三）权责不对等导致行权动力不足权责配置的失衡也是导致监事会行权动力不足的重要原因。一方面，当前多数公司都没有建立针对监事履职的激励机制，监事的薪酬通常是固定的，履职成效和薪酬待遇没有挂钩，干好干坏一个样，主动开展监督工作不仅需要投入大量的时间精力，还可能得罪管理层和其他同事，反而给自己带来麻烦，因此很多监事都选择“多一事不如少一事”，被动应付履职要求。另一方面，监事的责任约束却在不断强化，近年来随着公司治理监管的不断趋严，要是公司出现重大违规问题，监事如果不能证明自己已经履行了监督职责，就需要承担相应的连带责任，而现行制度下监事的履职免责机制并不完善，很多正常履职的监事也可能因为公司的违规行为被追责，进一步打击了监事主动行权的积极性。有学者的研究显示，我国超过一半的被动履职监事都是出于权责不对等的现实考量，宁愿选择“无为而治”也不愿意主动开展监督工作（朱锦清，2021）。三、优化监事会行权方式的实践路径针对上述监事会行权过程中存在的各类问题，需要从制度设计、流程优化、机制配套等多个维度入手，探索符合我国公司治理实际的科学行权方式，充分激活监事会的监督效能，切实发挥其在公司治理中的监督防线作用。（一）强化监事会独立性的制度设计提升监事会行权效能的首要前提是强化监事会的独立性，从人员选任、薪酬管理等层面建立隔离机制，避免监事会受到董事会和管理层的不当干预。首先要优化监事的选任机制，严格限制内部监事的占比，明确要求上市公司和规模以上的非上市公司中外部监事的占比不低于三分之二，外部监事不得与公司、公司的股东、董事、高级管理人员存在任何可能影响其独立判断的利益关联，外部监事的提名和选举由股东会直接负责，不得由董事会或者管理层主导提名，职工监事的选任必须由公司职工代表大会或者职工大会民主选举产生，不得由管理层直接指定。其次要优化监事的薪酬管理机制，监事的薪酬标准由股东会审议决定，和董事会、管理层的考核完全脱钩，监事的薪酬不得与公司的经营业绩直接挂钩，避免监事为了追求更高的薪酬而放松对管理层的监督。此外还要明确规定监事履职的保护机制，监事因为正常履行监督职责而被不当解聘或者降低待遇的，有权要求公司承担赔偿责任，保障监事不会因为正常行权而遭受利益损失。（二）构建标准化的行权流程体系要破解监事会行权随意性大、流于形式的问题，需要建立标准化、可落地的行权流程体系，明确不同场景下的行权程序和要求，让监事会的行权活动有章可循。首先要建立常规监督的固定流程，明确要求监事会每季度至少召开一次全体会议，审议本季度的监督工作情况，每季度开展一次财务抽核工作，抽核的范围覆盖不少于三分之一的当期大额收支项目，每半年开展一次董事、高级管理人员履职情况评估，每年开展一次公司内控体系有效性的专项检查，所有的监督活动都要形成书面的工作记录和报告，报告要提交给股东会，同时在公司内部向全体员工公示，涉及违规问题的要明确提出整改要求和整改时限，全程跟踪整改进度，整改不到位的要及时向股东会或者监管部门报告。其次要建立特殊事项的应急行权流程，明确当监事会收到违规举报线索、发现公司存在重大风险隐患或者董事、高级管理人员存在明显违规行为时，要在规定时限内启动专项核查程序，有权直接调取所有相关的财务、业务资料，询问相关的工作人员，收集相关证据，核查结束后要及时出具核查结论，对于确实存在违规行为的，要第一时间向相关责任人发送书面整改通知，要是责任人拒不整改的，监事会要及时提议召开临时股东会，必要时直接启动代表诉讼程序，切实把监督的效果落到实处。此外还要为监事会行权提供充足的工具支持，比如开通监事会对公司所有财务系统、业务系统的最高查询权限，建立直接面向全体员工和合作伙伴的独立举报通道，举报线索直接由监事会负责受理，不需要经过其他行政层级上报，避免线索被隐瞒或者篡改。（三）完善行权保障与激励约束机制充足的行权保障和科学的激励约束机制是提升监事会行权动力和能力的重要支撑。首先要落实监事会的履职资源保障，公司要为监事会配备专门的履职辅助人员，包括具备财务、法律专业背景的工作人员，协助监事开展日常的监督工作，每年的监事会监督经费要单独纳入公司的年度预算，由监事会自主支配，不需要经过管理层的审批，保障监事会可以根据工作需要自主聘请第三方专业机构协助开展核查工作。国务院国资委发布的国有企业监事会工作指引中就明确提出，国有企业应当为监事会配备独立的履职资源，保障其不受干预地开展监督工作，相关经验也可以向其他类型的企业推广（国务院国资委，2022）。其次要建立监事的能力提升机制，每年要组织监事参加不少于40学时的专业培训，培训内容涵盖公司法、证券法、财务会计、公司治理等相关的专业知识，鼓励监事考取注册会计师、律师等相关的职业资格证书，提升监事的专业能力和履职水平。最后要建立科学的激励约束机制，由股东会负责对监事的履职情况进行年度考核，考核的核心标准是监督工作的实际成效，比如是否及时发现了重大风险隐患、是否有效制止了违规行为、是否为公司避免了损失等，考核结果直接和监事的薪酬待遇挂钩，考核优秀的给予额外的奖励，对于履职不到位、没有发现本该发现的重大风险的监事，要扣减薪酬甚至予以罢免，同时还要建立完善的监事履职免责机制，明确只要监事按照法律、章程和规定的流程履行了监督职责，就算最终没有完全避免损失，也不需要承担相关责任，消除监事行权的后顾之忧。（四）探索多元化的行权创新模式除了常规的行权方式之外，还可以结合公司治理的实践需求，探索多元化的行权创新模式，进一步提升监督效能。比如可以建立监事会与独立董事的联动工作机制，因为独立董事也承担着部分监督职责，两者可以共享监督信息，联合开展专项检查，避免重复工作，提升监督的效率，同时也可以形成监督合力，解决单一监督主体力量不足的问题。还可以探索建立监事跨企业交流机制，同行业或者同区域的企业监事可以定期开展交流活动，互相学习履职经验，借鉴优秀的监督方法，提升自身的履职能力。此外还可以提升监督的透明度，定期邀请中小股东代表、员工代表参与监事会的监督活动，听取他们的意见建议，主动接受利益相关方的监督，也能够进一步拓展监