国土空间规划编制实施管理细则

国土空间规划编制实施管理细则第一章总则为深入贯彻落实生态文明思想，加快推进国土空间治理体系和治理能力现代化，建立全域全要素、全程全周期的国土空间规划编制与实施管理体系，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》及国家关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，结合实际情况，制定本细则。本细则旨在规范国土空间规划的编制、审批、实施、修改及监督管理工作，实现“多规合一”，强化规划权威，提升空间治理效能。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。编制实施国土空间规划，应当坚持新发展理念，坚持以人民为中心，坚持一切从实际出发，遵循生态优先、绿色发展的原则，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，严守国土空间安全底线，优化国土空间结构布局，促进国土空间节约集约利用。规划编制实施管理遵循“党委领导、政府主导、部门协同、公众参与、科学决策”的工作机制。各级自然资源主管部门会同相关部门负责本行政区域内的国土空间规划编制与实施管理工作。建立国土空间规划编制实施管理责任清单制度，明确各部门在规划编制、审查、审批、实施、监测、评估及执法环节的具体职责，确保横向到边、纵向到底的责任落实体系。第二章规划体系与编制要求国土空间规划分为国家、省、市、县、乡镇五级，以及总体规划、详细规划和相关专项规划三类。总体规划是国土空间发展的战略性、纲领性、综合性规划，是对一定区域国土空间保护、开发、利用、修复作出的总体安排。详细规划是依据总体规划，对具体地块用途、开发强度等及其他管控要求作出的实施性安排。相关专项规划是在特定区域（流域）或领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排。编制国土空间规划应当坚持以“双评价”（资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价）为基础，全面评估现行土地利用总体规划、城乡规划等实施情况，识别国土空间开发保护的主要问题和风险。编制过程中，应当强化底线约束，优先划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。生态保护红线内，禁止不符合主体功能定位的各类开发活动；永久基本农田重点用于粮食和农产品生产，严禁擅自转换用途；城镇开发边界内应当集约高效发展，边界外严格控制新增建设用地。总体规划编制应当包括以下主要内容：明确规划范围、期限及指导思想；确定国土空间开发保护战略目标；构建国土空间开发保护总体格局；划定“三区三线”及各类控制线；统筹配置基础设施和公共服务设施；提出国土空间生态修复与国土综合整治目标与任务；制定规划实施保障措施。详细规划编制应当落实总体规划的管控要求，明确地块的用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、基础设施和公共服务设施配套标准等强制性内容，作为开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据。专项规划编制应当遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划的强制性内容。交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施规划，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，在编制过程中应当加强与国土空间规划的衔接，确保空间布局协调。专项规划在报批前，应当经同级自然资源主管部门进行合规性审查，符合国土空间总体规划“一张图”核查要求的，方可按程序报批。第三章规划编制审批流程国土空间规划的编制审批应当遵循“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的程序。各级人民政府应当组织编制本级国土空间总体规划，并承担编制主体责任。规划编制单位应当具备相应的城乡规划或土地规划编制资质，组建专业技术团队，深入开展调查研究，广泛征求各方意见。总体规划编制工作分为前期研究、方案编制、论证比选、成果报批四个阶段。前期研究阶段主要开展基础数据收集、“双评价”、现行规划实施评估及重大专题研究；方案编制阶段主要形成规划初步方案，绘制规划图件；论证比选阶段应当组织专家进行论证，征求相关部门及社会公众意见，并根据反馈意见进行修改完善，形成规划草案；成果报批阶段应当将规划草案提请本级人民代表大会常务委员会审议，审议通过后报上级人民政府审批。规划审批机关应当建立国土空间规划审查联席会议制度，对规划成果进行审查。审查重点包括：规划是否符合国家方针政策和上级国土空间规划要求；是否严格落实“三区三线”管控要求；国土空间开发保护目标是否科学可行；空间布局结构是否合理；公共服务设施、基础设施配置是否完善；规划制定程序是否合法等。对于审查不合格的规划，应当退回编制单位修改完善，直至符合要求后方可批准实施。详细规划由市、县自然资源主管部门组织编制，报同级人民政府审批。城镇开发边界内的详细规划，依据总体规划编制，覆盖全部规划建设用地范围；城镇开发边界外的村庄规划，作为详细规划的延伸，由乡镇人民政府组织编制，报县级人民政府审批。详细规划成果应当达到法定图则深度，数据标准应当符合国土空间规划“一张图”建设要求。第四章实施管理与用途管制建立以国土空间规划为依据的国土空间用途管制制度。所有开发建设活动必须符合国土空间规划，严禁违反规划进行建设。自然资源主管部门依据详细规划核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证。未取得规划许可的建设项目，不得办理用地审批、施工许可等相关手续，不得开工建设。建设用地规划许可证是建设单位在向土地主管部门申请征用、划拨或出让土地前，经自然资源主管部门确认建设项目位置、面积、范围符合国土空间规划的法定凭证。核发建设用地规划许可证应当严格审查选址意见书、用地范围及规划条件。规划条件应当明确地块的用地性质、容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率、基础设施和公共服务设施配建要求等强制性指标，任何单位和个人不得擅自变更规划条件。建设工程规划许可证是确认有关建设工程符合国土空间规划的法定凭证。建设单位或个人在申请建设工程规划许可证时，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。自然资源主管部门应当依据详细规划和规划条件，对建设工程设计方案进行审查，审查内容包括建筑布局、体量、风格、色彩、退界、间距、日照、交通组织、绿地配置等。审查通过后，方可核发建设工程规划许可证，并进行现场公示。乡村建设规划许可管理应当坚持节约集约用地、因地制宜的原则。在村庄规划范围内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，应当依法申请乡村建设规划许可证。自然资源主管部门在核发许可证前，应当核实地块是否符合村庄规划，是否占用农用地，并审查建筑设计方案是否符合乡村风貌管控要求。加强对农村村民建房的引导和管理，鼓励建设具有地方特色的宜居农房。建立规划实施动态监测机制。利用国土空间基础信息平台，整合各类空间关联数据，建立全国统一的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。通过卫星遥感、无人机巡查、实地踏勘等方式，对规划实施情况进行常态化监测。重点监测建设用地边界管控、生态保护红线保护、耕地保护等情况，及时发现和制止违法建设行为。第五章规划修改与调整国土空间规划一经批准，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改。确需修改的，必须坚持“先规划、后建设”和“无规划、不建设”的原则，严格按照法定程序进行。规划修改分为修编、调整和优化三种类型。修编是指对规划的期限、指导思想、战略目标、空间格局等进行重大变更；调整是指对规划的功能分区、用途结构等进行局部变更；优化是指在不改变规划强制性内容的前提下，对地块边界、指标进行微调。有下列情形之一的，经原批准机关批准，可以对国土空间总体规划进行修编：上位规划发生重大变更；行政区划调整确需修改规划的；国家、省、市重大战略实施或重大工程建设确需修改规划的；经评估确需修改规划的。规划修编应当对原规划的实施情况进行评估，充分论证修编的必要性和可行性，并严格按照规划编制审批程序进行。详细规划的修改应当符合总体规划强制性要求。因公共利益需要、城乡基础设施或公共服务设施建设需要，或者因上位规划调整等原因，确需修改详细规划的，应当组织编制机关对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后方可编制修改方案。修改方案应当报原审批机关批准。修改详细规划涉及城市总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。建立规划条件变更管理制度。规划条件是土地使用权出让合同的组成部分，原则上不得变更。确需变更规划条件的，必须符合详细规划，且不得降低公共服务设施配建标准、不得减少绿地率、不得降低基础设施配套标准。变更规划条件应当进行专题论证，向社会公示，听取利害关系人意见，并报同级人民政府批准。涉及补缴地价款的，应当按规定补缴。第六章监测评估与执法监督建立国土空间规划体检评估制度。各级自然资源主管部门应当每年组织对国土空间规划的实施情况进行监测，每五年进行一次全面评估。评估内容包括规划主要指标落实情况、“三区三线”管控情况、重大项目建设情况、生态修复实施情况以及社会公众满意度等。评估结果应当作为规划修编、调整和考核政府工作的重要依据。评估报告应当向社会公开，接受公众监督。强化国土空间规划执法监督。自然资源综合行政执法部门应当加强对国土空间规划实施的监督检查，依法查处违法建设行为。建立网格化巡查机制，对重点区域、重点路段实行常态化巡查。利用卫星遥感技术，定期提取疑似违法图斑，下发各地核查整改。对发现的违法建设行为，应当及时制止，责令限期整改；逾期不整改的，依法予以拆除或没收，并处以罚款。建立联合惩戒机制。将违反国土空间规划的行为纳入社会信用体系。对未经批准或违反规划进行建设的单位和个人，除依法予以处罚外，还应当将其违法信息记入信用档案，在土地出让、工程招标、信贷融资等方面予以限制。对违反规划审批的建设项目，相关部门不得办理施工许可、房产登记等手续。对违规审批的部门和责任人，依法依规追究责任。畅通社会监督渠道。各级自然资源主管部门应当公布举报电话、电子邮箱等，鼓励单位和个人举报违反国土空间规划的行为。对实名举报的，应当及时反馈处理结果。发挥新闻媒体舆论监督作用，对典型违法案例进行曝光。建立规划听证制度，在规划编制、修改、重大项目选址等环节，应当组织听证，充分听取公众意见。第七章信息平台与数据管理建设统一的国土空间基础信息平台。整合土地、地质、矿产、林业、水、湿地等自然资源数据，以及人口、经济、社会等人文数据，形成覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数据体系。平台应当具备数据管理、数据分析、模拟推演、监测评估、审批监管等功能，为规划编制、审批、实施、监督提供技术支撑。严格实行国土空间规划“一张图”管理。所有国土空间规划成果，包括总体规划、详细规划、专项规划，必须纳入国土空间基础信息平台，形成全域全要素的“一张图”。各类空间管控边界、建设用地范围、基础设施布局等必须与“一张图”数据一致。未纳入“一张图”的规划成果，不得作为规划管理的依据。加强数据安全管理。国土空间数据属于涉密敏感数据，应当严格按照国家保密法律法规进行管理。建立数据保密审查制度，规范数据采集、存储、传输、使用和发布行为。对涉及国家秘密的数据，必须在内网环境下处理；对可公开的数据，应当经过脱密处理后对外发布。加强网络安全防护，防止数据泄露、丢失或被非法篡改。推进数据共享与应用。建立政府部门间数据共享机制，打破信息孤岛，实现国土空间数据在发改、住建、交通、环保等部门间的共享共用。利用大数据、人工智能等新技术，挖掘国土空间数据价值，提升空间治理的科学化、智能化水平。面向社会公众提供规划查询、地图浏览等便民服务，增强规划透明度。第八章法律责任对依法应当编制国土空间规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。对未取得建设用地规划许可证或者违反建设用地规划许可证的规定占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。对未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府自然资源主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。自然资源主管部门及其他相关部门的工作人员在国土空间规划编制、实施、监督工作中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第九章附则本细则中涉及的专业术语，其定义如下：（一）国土空间：是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海及领空等。（二）生态保护红线：是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。（三）永久基本农田：是指为了保障国家粮食安全，按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，确定的不得占用的耕地。（四）城镇开发边界：是指为了防止城市无序蔓延和无序扩张，划定的一道可以进行城镇开发建设的边界线。（五）“双评价”：是指资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价。本细则涉及的各类表格规范、数据标准及图则制图规范，由省级自然资源主管部门另行制定。本细则自发布之日起施行。原土地利用总体规划、城乡规划等管理有关规定与本细则不一致的，以本细则为准。附表：国土空间规划编制审批流程节点管控表序号阶段关键节点核心工作内容责任主体审查要点输出成果1前期研究基础数据采集收集地形、地质、土壤、水文、气象、经济社会等数据规划编制单位数据真实性、时效性、合法性基础数据库2前期研究“双评价”资源环境承载能力评价、国土空间开发适宜性评价规划编制单位评价方法科学性，参数选取合理性评价报告及图件3前期研究风险评估识别国土空间开发保护面临的生态、地质灾害等风险规划编制单位风险识别全面性，应对措施可行性风险评估报告4方案编制规划大纲明确战略目标、空间格局、“三区三线”初步方案规划编制单位、自然资源主管部门承接上位规划，结合地方实际规划大纲文本5方案编制规划草案编制总体规划文本、说明、图件、数据库规划编制单位内容完整性，逻辑严密性规划草案成果6论证比选部门协调征求发改、住建、交通、环保等部门意见自然资源主管部门部门意见采纳及协调情况部门意见汇总及处理说明7论证比选专家论证组织专家对规划方案进行技术论证自然资源主管部门规划科学性、技术合规性专家评审意见8论证比选公众公示通过网络、现场展示等方式公示规划草案自然资源主管部门公示时间、范围符合规定，意见反馈机制完善公众参与报告9成果报批规划审议提请本级人民代表大会常务委员会审议人民政府、人大常委会程序合法性，内容合规性审议意见书10成果报批上报审批报请上级人民政府审批人民政府成果规范性，数据标准符合性批复文件附表：详细规划强制性指标管控一览表指标类别指标名称指标定义单位管控要求备注土地使用用地性质地块的主要用途-不得擅自改变依据规划用地分类标准土地使用用地面积地块界线围合的水平投影面积平方米不得小于下限值以实测为准建筑