构建开放互鉴的国际合作体系

/构建开放互鉴的国际合作体系【摘要】国际合作体系是指由理念、内容、政策、制度、体制、机制、模式等相互联系、相互作用的要素构成，以教育强国和具有全球影响力的重要教育中心建设为特定功能的有机整体。开放互鉴的国际合作体系是全方位、多层次、宽领域的全面开放的国际合作体系，平等互鉴的国际合作体系，“引进来”与“走出去”相结合的国际合作体系。教育强国等国家战略的实施，给国际合作体系提出了现实要求。现行国际合作体系尚存在一些问题，如未形成平等看待世界各国的教育国际合作心态，未形成“引进来”与“走出去”相结合的新格局，缺乏健全的教育国际合作制度，缺少完善的教育国际合作体制机制等。开放互鉴的国际合作体系的构建，应该以大国心态为基础确立开放包容、互惠共享的教育国际合作理念，以在地国际化为突破丰富教育国际合作的内涵和外延，以体系化为核心完善教育国际合作政策，以制度型开放为支点推动教育国际合作制度建设，以权力下放为抓手完善教育国际合作体制，以构建教育合作机制框架为依托增进教育国际合作的活力，以模式创新为支撑提升我国教育的影响力。【关键词】教育强国；开放互鉴；国际合作体系；教育影响力

全球化时代，国际化已经成为世界教育发展不可逆转的趋势，构建国际合作体系成为我国融通国内国际教育资源，全面建设高质量教育体系，提升我国教育国际竞争力、影响力和话语权的关键举措。中共中央、国务院印发的《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》(以下简称《教育强国纲要》)明确提出，全面构建开放互鉴的国际合作体系，完善教育对外开放战略策略，建设教育强国和具有全球影响力的重要教育中心。改革开放以来，我国在推进教育国际合作过程中不断调整理念和政策，拓宽合作领域，探索合作制度、体制、机制和模式，取得了一定进展。教育强国和具有全球影响力的重要教育中心建设对教育国际合作提出了更高要求，要全面构建开放互鉴的国际合作体系。那么，开放互鉴的国际合作体系的核心内涵和本质特征是什么?在教育强国建设过程中，我国开放互鉴的国际合作体系建设取得的进展和存在的问题有哪些?应如何全面构建开放互鉴的国际合作体系?这些问题都亟待从理论层面予以回答。需要特别说明的是，《教育强国纲要》中提到的“开放互鉴的国际合作体系”在教育强国语境下指的就是教育国际合作体系，因此，本文所谈的“国际合作体系”皆指“教育国际合作体系”。 一、开放互鉴的国际合作体系的核心内涵和本质特征 构建开放互鉴的国际合作体系，首先需要明确国际合作体系的核心内涵，分析教育强国建设语境下国际合作体系的本质特征。 (一)国际合作体系的核心内涵 在“国际合作体系”概念中，最重要的一个子概念就是“体系”。它是指若干有关事物互相联系、互相制约而构成的一个整体，如理论体系、语法体系、工业体系。[1]同时，体系的建立是有目的的，要实现一定的功能。换句话说，体系就是指由若干相互联系的要素构成的具有特定功能的有机整体。按照这个逻辑，要界定开放互鉴的国际合作体系，首先需要回答三个问题：这个体系由哪些要素构成?各构成要素之间存在什么联系?该体系要达成什么样的特定功能? 教育国际合作作为国家教育发展战略，通常包括内容、政策、制度、体制、机制等核心要素，再加上其背后的理念和具体实施过程中产生的模式，共同构成了国际合作体系。因此，国际合作体系一般包括理念、内容、政策、制度、体制、机制、模式等七个关键要素。其中，理念是指人们对于教育国际合作的根本看法、理想追求和哲学信仰，是人们在思维、行动和价值观念上的指导原则。内容是指教育国际合作所包含的实质性事务，如留学生教育、合作办学、教育援助、全球教育治理等。政策是指政府为解决教育合作问题或达到特定教育合作目标而制定的一系列方针、措施和规定，是引导和规范教育国际合作的重要手段。制度是指国家维护教育国际合作秩序和规范教育国际合作行为而制定的一套规则和程序，是教育国际合作健康发展和规范运行的基础，也是教育国际合作活动中人们共同遵守的行为规范和组织方式。体制是指教育国际合作各主体(如中央政府、地方政府、教育机构)在领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。机制是指教育国际合作各主体之间相互作用的过程和方式，如质量保障机制、运作机制、协商机制、风险规避机制等。模式是指在一定理念指导下建构起来的、较为稳定的教育国际合作活动结构框架和活动程序，是教育国际合作实践活动中具有可操作性的实施方案和路径。 国际合作体系的七大关键要素之间是相互联系、相互作用的有机整体。其中，理念是教育国际合作中认识事物的基础和起点、决策的依据、行动的指南、发展的引擎，没有理念的引领，教育国际合作就会失去方向和动力。内容是教育国际合作的具体任务，也是推动事业发展的依托，没有内容的依托，教育国际合作就会失去目标和抓手。政策在教育国际合作中发挥着引导、规范、调节和保障的作用，没有政策的引导，教育国际合作就会失去推动发展的“工具箱”。制度在教育国际合作中发挥着制定规则和标准、规范行为、维护秩序、促进发展和保护权益的作用，没有制度的保障，教育国际合作就会失去运转的基本条件。体制在教育国际合作中发挥着组织保障、行为规范、资源配置、利益协调的作用，没有体制的支撑，教育国际合作就会失去赖以运转的组织基础。机制在教育国际合作中发挥着保障系统正常运转、维持特定目标方向的作用，没有机制的牵引，教育国际合作的体制就会失去有效运转的前提。模式在教育国际合作中发挥着明确解决问题思路和实践路径的作用，没有模式的示范，其他六个要素就会失去落地的根基和活力。从七大要素的结构看，理念是先导，内容、政策和制度是核心，体制、机制和模式是保障。 体系是为实现特定功能而存在的。开放互鉴的国际合作体系的功能，指向助力教育强国建设和具有全球影响力的重要教育中心建设，具体体现在三方面：一是通过全球教育资源共享、经验互鉴和能力共建，形成我国教育全球性发展机制；二是通过理念创新、制度创新、体制机制创新和模式创新，提升我国教育全球性发展能力；三是通过制度型开放与深度合作交流，提升我国教育国际影响力。 基于以上分析，我们尝试给国际合作体系下一个定义：国际合作体系是指由理念、内容、政策、制度、体制、机制和模式等相互联系、相互作用的要素构成，以建设教育强国和具有全球影响力的重要教育中心为特定功能的有机整体。这同时也构成了本研究的分析框架，对开放互鉴的国际合作体系的历史演进和现实要求的分析，以及开放互鉴的国际合作体系构建路径的设计，都是依据该分析框架展开的。 (二)开放互鉴的国际合作体系的本质特征 新时代的国际合作体系是基于教育强国和世界重要教育中心建设的战略任务提出来的，它既不同于我国改革开放初期以“引进来”为主的国际合作体系，也不同于美国以维护其世界霸权为宗旨的国际合作体系，具有鲜明的时代特征和中国特色。 第一，全方位、多层次、宽领域的全面开放的国际合作体系。习近平总书记2018年在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中要求，“统筹国内国际两个大局，坚持对外开放的基本国策，实行积极主动的开放政策，形成全方位、多层次、宽领域的全面开放新格局”[2]。在教育国际合作方面，全方位意味着教育国际合作区域的全面性，亦即我国坚持与所有国家建立平等合作关系，我国所有区域都要开展教育国际合作。多层次意味着教育国际合作方式的差异性，亦即我国根据合作对象和自身的资源禀赋、合作需求、功能定位等条件，与不同国家开展个性化的教育合作；我国不同区域、不同机构与不同合作对象开展个性化的教育合作。宽领域意味着教育国际合作内容的宽广性，亦即我国在教育的所有阶段、所有领域、所有维度都要开展教育国际合作。这种全方位、多层次、宽领域的全面开放的国际合作体系意味着要把开放贯穿到理念、内容、政策、制度、体制、机制、模式等每一个要素中。 第二，平等互鉴的国际合作体系。我国的国际合作体系是建立在人类命运共同体理念基础之上的。人类命运共同体理念强调在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展。这与美国以“美国优先”的原则在全球谋取利益，并利用自己在教育资源方面的优势巩固其全球霸权地位的教育国际合作有着本质的不同。为了践行构建人类命运共同体理念，我国还先后提出四大全球倡议，倡导国际社会携手建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。在教育国际合作方面，构建平等互鉴的国际合作体系，就是强调基于平等互惠、合作共赢、开放包容、互学互鉴的原则，通过与世界各国的教育合作，推动我国教育和世界教育的共同发展，构建教育共同体。 第三，“引进来”与“走出去”相结合的国际合作体系。习近平总书记指出：“要根据国际形势发展变化，完善教育对外开放战略策略，统筹做好‘引进来’和‘走出去’两篇大文章，有效利用世界一流教育资源和创新要素，使我国成为具有强大影响力的世界重要教育中心。”[3]这就为构建开放互鉴的国际合作体系指明了方向。一方面，我国要继续学习国际上的先进教育理念、教育制度、教育模式，充分利用和引进国外优质教育资源，打造高质量教育体系，提升教育对社会经济发展的人才支撑力、科技支撑力和知识支撑力，提高教育的国际竞争力。另一方面，提升我国教育的国际传播力，推动教育“走出去”，与世界分享教育改革的成就和理论贡献，深度参与全球教育治理，推动与世界教育的共同发展，扩大教育的影响力和话语权。 二、开放互鉴的国际合作体系的历史演进与现实要求 中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，我国不断建立和完善国际合作体系，为构建开放互鉴的国际合作体系奠定了坚实基础。科技强国建设、未来产业创新发展、教育强国建设等国家战略为构建开放互鉴的国际合作体系提出了现实要求。 (一)开放互鉴的国际合作体系的历史演进 我国国际合作体系的发展，是镶嵌在近代以来形成的世界教育体系和格局，以及中华人民共和国成立以来特别是改革开放以来我国社会经济发展的主旋律之中的。近代以来我国在科技、军事、经济等方面的全面落后，中华人民共和国成立后确立的社会主义制度，以及改革开放以来确立的对外开放政策，决定了几十年我们国际合作体系的发展是以平等互鉴为底色，以学习和追赶发达国家、实现教育的现代化为主要目的，以利用和引进国外优质教育资源为基本发展路径的。 在理念方面，从中华人民共和国成立迄今，我国始终坚持平等互利的国际合作基本原则，并把教育国际合作作为实现国家战略和教育现代化的重要手段，但在具体发展路径上经历了从“引进来”到“走出去”的价值演进过程。在中华人民共和国成立之初，我国以向苏联学习的“引进来”为主。《人民教育》于1952年第11期发表的社论《进一步学习苏联的先进教育经验——迎接中苏友好月》提出，在教育制度、课程教材、教学方法等方面“必须彻底地系统地学习苏联的先进教育经验”，“要以如饥似渴的心情，来大量吸收苏联教育经验的补品”。[4]改革开放之后，邓小平提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，确立了教育国际合作的指导方针。“面向世界”在当时主要是学习借鉴国外先进的科学技术和经验。“任何一个民族、一个国家，都需要学习别的民族、别的国家的长处，学习人家的先进科学技术。我们不仅因为今天科学技术落后，需要努力向外国学习，即使我们的科学技术赶上了世界先进水平，也还要学习人家的长处。”[5]与中华人民共和国成立之初的全面学习苏联不同，这个时期我国转向向所有发达国家学习，并强调根据自身发展需要开展教育国际合作。2002年召开的党的十六大把“走出去”战略作为教育国际合作的重大举措，我国教育在“引进来”的同时开始“走出去”。特别是党的十八大以后，习近平总书记十分重视提升教育的国际传播能力，积极参与全球教育治理，我国教育“走出去”的价值取向得到进一步彰显。 在内容方面，我国从中华人民共和国成立之初就把外派留学生和接收来华留学生、聘请外国专家、争取国外教育援助和对外教育援助作为教育国际合作的重点。改革开放后，我国教育国际合作也是从外派留学生、引进外国专家和外籍教师开始的，这两项工作在1978年成为教育国际合作工作的重点。在20世纪80年代中期，我国开始加强来华留学教育和中文国际教育。1986年，南京大学—约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心成立，开启了中外合作办学的先河。80年代初，我国开始接受国际组织和发达国家的教育援助，同时也为发展中国家提供力所能及的援助；2000年以后，我国接受的国际教育援助逐步减少，对外教育援助不断增加，逐渐从教育受援国转变为教育援助国。2004年，全球第一所孔子学院在韩国首尔成立，标志着我国境外办学的开端。2011年，老挝苏州大学成立，这是我国第一所在境外办的大学。2016年，第一家鲁班工坊在泰国揭牌，标志着我国职业教育开始“走出去”。2020年，第一所中国海外国际学校迪拜中国学校正式开学，这是我国海外国际学校的开端。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，把“积极参与全球教育治理”纳入国际合作体系，并通过“一带一路”倡议、金砖合作机制等打造全球教育治理新格局。至此，我国国际合作体系在内容方面已经涵盖教育国际合作的主要方面。 在政策方面，中华人民共和国成立以来，我国一直通过宪法、教育法律、教育行政法规、教育部门规章等推进教育国际合作。在宪法的指导下，我国颁布了《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《中华人民共和国学前教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国教师法》等教育法律，以及《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《中外合作办学条例》)、《学校招收和培养国际学生管理办法》等教育行政法规和教育部门规章，以指导和规范包括教育国际合作在内的教育事业发展。在法律法规框架下，我国通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《中国教育现代化2035》《教育强国纲要》等中长期教育改革与发展规划、五年教育发展规划等，统筹当前与长远、全局与部分、中央与地方、重点与一般的关系，科学谋划教育发展。同时，我国还颁布了《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》《教育部等八部门关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》等教育国际合作整体性政策文件，指导教育国际合作的健康发展。从整体上看，我国已经初步形成了比较完整的教育国际合作政策体系。 在制度方面，中华人民共和国成立后，我国一直根据时代发展的需要和教育发展任务的变化推动教育国际合作的制度建设，建立了学位学历互认制度、中外合作办学制度、外国文教专家和外籍教师制度、出国留学和来华留学奖学金制度、留学人才回国服务制度等，努力实现与国际教育规则的对接。在学位学历互认制度方面，我国签署了《承认高等教育相关资历全球公约》，与59个国家和地区签署了学历学位互认协议，由教育部留学服务中心负责受理国外学历学位证书认证事宜。[6]在中外合作办学制度方面，教育部文件明确规定：引进的外方课程和专业核心课程应当占中外合作办学项目全部课程和核心课程的三分之一以上，外国教育机构教师担负的专业核心课程的门数和教学时数应当占中外合作办学项目全部课程和全部教学时数的三分之一以上。[7]在外国文教专家和外籍教师制度方面，《高等学校聘请外国文教专家和外籍教师的规定》明确了高等学校聘请外国文教专家和外籍教师的专业类别、条件，聘请院校的条件，审批原则以及管理等方面的内容。为了支持出国留学和来华留学，我国建立了包括中国政府奖学金、省级政府奖学金、市级政府奖学金、学校奖学金、企业奖学金、专项奖学金、优秀自费留学生奖学金等在内的奖学金体系。在留学人才回国服务制度方面，我国制定了国家公派出国留学人员回国后应在国内服务至少两年的制度，[8]并要求推动留学回国人才高质量充分就业、支持留学人才回国创业、鼓励留学人才以多种形式为国服务。[9] 在体制方面，中华人民共和国成立后，我国教育国际合作体制与整个教育行政体制的演进过程是一致的，也经历了从集中统一管理到权力下放、分级管理，到统一领导、分级管理，再到中央统一领导下的分级管理的发展过程。根据2021年修订的《教育法》第十四条：“国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则，领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。”[10]中央政府负责制定教育工作的方针、政策、发展战略、发展规划，地方政府贯彻执行国家有关教育工作的方针、政策、发展战略、发展规划，制定本行政区域内教育工作的规章制度和发展规划等。各级各类学校是教育国际合作的具体实施者，它们根据各自的发展定位、资源禀赋等制定自己的国际化战略，开展教育国际合作工作。 在机制方面，中华人民共和国成立后，我国不断搭建教育国际合作平台，从最初的与少数国家的双边合作，逐渐形成了纵横交错的机制体系。从纵向上看，现有的教育国际合作机制包括双边合作机制、多边合作机制和三方合作机制。我国积极推进双边合作，截至2024年9月，已同183个建交国普遍开展了教育合作与交流。[11]作为负责任大国，我国一直通过联合国、联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行、亚太经济合作组织、金砖合作机制、“一带一路”国际合作机制等多边机制参与全球和区域教育治理，发挥国际影响力。同时，我国还与联合国教科文组织、联合国儿童基金会等国际组织开展三方合作，通过提供资金、技术援助和分享经验等方式援助非洲国家，开辟了南南教育合作的新路径。从横向看，我国通过“一带一路”倡议、中国—东盟教育部长对话会、中俄教育战略对话会议、中国东盟教育交流周、中国中亚论坛、中非合作论坛等建立了国际教育政策沟通与协商机制，通过中外合作办学质量评估、《来华留学生高等教育质量规范(试行)》等制度和政策规范建立了教育国际合作质量保障机制，通过学历学位互认体系、学分转换与互认体系、跨境办学等建立了教育国际合作运作机制。 在模式方面，我国长期以来一直在计划经济体制下采用相对单一的教育国际合作模式。在实行市场经济体制后，特别是新时代以来，我国在国家统一政策指导下，结合教育国际合作的实际情况，探索出各具特色的实践模式。例如，在“职教出海”方面，我国探索出鲁班工坊、丝路学院、郑和学院、班·墨学院、海丝学院、现代工匠学院、秦岭工坊、毕昇工坊、熊猫工坊、中文+职业技能、职业技术学院等不同的品牌，在不同的品牌下又形成了不同的办学模式。比如，鲁班工坊以真实工程项目为载体，通过政府、行业、企业、学校、研究机构“五方携手”和产业、行业、企业、职业、专业“五业联动”，形成了工程实践创新项目(EPIP)①教学模式。[12]从合作创建主体看，鲁班工坊又形成了校际合作创建模式、校企合作创建模式、依托政府间战略合作创建模式、依托院校与教育管理部门合作创建模式、“政校企”协同共建模式等发展模式。[13] (二)教育强国建设等国家战略对国际合作体系提出现实要求 “建设教育强国，是全面建成社会主义现代化强国的战略先导，是实现高水平科技自立自强的重要支撑，是促进全体人民共同富裕的有效途径，是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础工程。”[14]教育的战略属性要求其必须全面服务于社会主义现代化强国建设，同时也要求我们要从战略全局谋划和发展教育。这对我国现有的国际合作体系提出了现实要求。 党的二十大确立了到2035年实现高水平科技自立自强、建成科技强国的战略目标。科技强国建设要求面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，健全新型举国体制，强化国家战略科技力量，优化配置创新资源，以国家战略需求为导向，在人工智能、量子信息、集成电路等领域集聚力量进行原创性、引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战，形成强大的基础研究和原始创新能力、关键核心技术攻关能力、高水平科技人才培养和集聚能力、科技治理体系和治理能力，全面提升国际影响力和引领力，成为世界重要科学中心和创新高地。[15]教育特别是高等教育是科技创新的支撑力量，更是高水平科技人才培养和集聚的支撑力量，我国的科技强国建设战略必然对教育国际合作提出更高的要求。 科技发展必然引发产业变革。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要求，聚焦新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等战略性新兴产业，构筑产业体系新支柱；在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，谋划布局一批未来产业。[16]党的二十大报告要求，推动战略性新兴产业融合集群发展，构建新一代信息技术、人工智能、生物技术、新能源、新材料、高端装备、绿色环保等一批新的增长引擎。[17]《工业和信息化部等七部门关于推动未来产业创新发展的实施意见》在上述文件的基础上制定了我国未来产业创新发展战略，要求把握全球科技创新和产业发展趋势，重点推进未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康六大方向产业发展。[18]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称“十五五”规划)进一步要求着力打造新兴支柱产业，加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业集群发展；前瞻布局未来产业，推动量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信等成为新的经济增长点。[19]未来产业创新发展战略要求教育在人才培养、科技创新、社会服务等方面提供支撑。从教育国际合作的角度看，留学生教育、中外合作办学、境外办学、外国文教专家和外籍教师的引进等需要服务产业创新发展战略，为其提供知识、智力、人才支撑。 《教育强国纲要》擘画了我国教育未来发展的蓝图，要求深化改革创新、协同融合，“加快建设具有强大思政引领力、人才竞争力、科技支撑力、民生保障力、社会协同力、国际影响力的中国特色社会主义教育强国，为建设社会主义现代化强国、全面推进中华民族伟大复兴提供有力支撑”[20]。教育国际合作既是教育强国建设的重要组成部分，又是教育强国建设的重要支撑。教育强国建设强调的是建设高质量教育体系，为科技进步和社会经济发展提供有力支撑，与科技强国建设战略、新兴产业和未来产业创新发展战略、人才强国建设协同融合。这就要求教育国际合作突破传统的定位和做法，从更高的站位构建国际合作体系。 (三)现行国际合作体系存在的现实问题 全面建成社会主义现代化强国的宏观战略以及与教育国际合作密切相关的科技强国战略、未来产业创新发展战略、教育强国战略，对教育国际合作提出了现实要求，这就要求我们重新审视现有的国际合作体系。中华人民共和国成立以来，特别是改革开放以来，我国不断完善国际合作体系，使教育国际合作始终走在教育改革的前沿，保障并推动了教育改革的发展。但从教育强国战略的要求看，从为科技强国战略、未来产业创新发展战略提供支撑的要求看，现有的国际合作体系仍然存在许多问题亟待解决。 一是尚未形成平等看待世界各国的教育国际合作心态。虽然我国一直致力于构建平等互鉴的国际合作体系，但三种极端化心态仍然影响着教育国际合作：第一，对发达国家的“仰视”心态。由于我国近代以来积弱积贫，长期处于落后和学习、追赶发达国家的状态，致使我国的教育事业哪怕已经取得了天翻地覆的进步，人们仍然不能自信地看待，也看不到发达国家教育中存在的问题，把发达国家的制度、模式奉为圭臬。第二，对发展中国家的“俯视”心态。与对发达国家的“仰视”心态相对应的是，改革开放后，随着我国取得长足发展，人们形成了对发展中国家的“俯视”心态，总觉得自己可以做它们的老师，它们应该学习我们的先进经验。第三，狭隘民族主义心态。或基于无知，或基于偏狭，有些人过分强调本民族的优越性，忽视或贬低其他民族的价值和贡献，误导社会舆论和认知。 二是尚未形成“引进来”与“走出去”相结合的新格局。虽然近年来我国开始强调“引进来”与“走出去”相结合，但是，我们的教育国际合作相对更重视以学习借鉴为目的的“引进来”，对以对外传播为目的的“走出去”重视不够。同时，与此相联系，按照国际化的方向，教育国际化可以分为国外国际化和在地国际化两种类型。[21]国外国际化是以师生、机构的跨境流动为主要特征的国际化，而在地国际化则是以将国际要素融入本土教育资源为主要特征的国际化。从国际上看，在地国际化因为成本低、覆盖面广、效益高而成为教育国际化的发展趋势。我国教育国际合作主要强调的是国外国际化，对在地国际化的关注不够。 三是尚未形成健全的教育国际合作制度。几十年来，我国一直在探索如何实现国内教育制度与国际教育规则的对接，但总的来讲步子迈得并不大，制度方面的主要问题包括三个方面：第一，制度缺失。例如，我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中提出支持中外大学间的学分互认和学位互授联授，但是十几年过去了迄今仍没有官方的学分互认制度，双学位、多学位和联合学位制度也没有真正建立起来。第二，国内教育制度与国际教育规则对接困难。有时候过于强调“中国特色”更像一把双刃剑，使一些不合理的制度固化，而且听起来不容置疑，实际上则妨碍了与国际社会的合作与交流。第三，制度过于刚性。例如，我国一方面要求高等学校和职业院校“走出去”，另一方面又严格限制财政性经费跨境使用，这在一定程度上束缚了境外办学的发展。过于刚性的制度和大一统文化的影响，使得我国的教育国际合作在实践模式上趋同现象严重，有鲜活特色的模式不多。 四是尚未形成完善的教育国际合作体制机制。在国务院和地方各级人民政府之间的关系上，中央政府的权力集中较多，地方政府的自主权不够。在政府与学校等各实施主体的关系上，政府的权力比较集中，学校等各实施主体的自主权有限。我国虽初步建立了教育国际合作的质量保障机制和运作机制，但“运动式”或者“跟风式”的境外办学、中外合作办学、来华留学等活动使教育国际合作的质量和效益都无法保障，许多合作还停留在签署一纸协议和挂牌上。同时，大家一般都喜欢谈教育国际合作的益处，很少讨论风险，教育国际合作的风险规避机制缺失。 三、开放互鉴的国际合作体系的构建路径 一系列的强国战略要求重塑我国国际合作体系，构建开放互鉴的国际合作体系，为教育强国、科技强国建设和产业转型升级提供支撑。 (一)以大国心态为基础，确立开放包容、互惠共享的教育国际合作理念 随着综合国力的提升，我国已成为名副其实的大国，因此必须以大国心态参与国际事务，也即在国际交往中保持理性、自信、开放、包容、担当的国民心理状态，坚守原则、不卑不亢、平等地处理国际事务。[22]只有这样，我们在教育国际合作中才能避免对发达国家的“仰视”心态、对发展中国家的“俯视”心态以及狭隘民族主义心态，以“平视”的心态与世界各国交往。 2002年特别是党的十八大以来，我国开始强调“引进来”和“走出去”的双向战略，这也是教育强国建设在教育国际合作方面应该坚持的方向。该双向战略要求我们既重视派遣我国学生到国外留学，又重视吸引国际学生来华留学；既重视引进优质教育资源开展中外合作办学，又重视推动我国教育走出去境外办学；既重视学习借鉴国外的先进教育理念、制度、模式和方法，又重视向国外传播我国的理论创新、实践创新成果；既重视积极对接国际教育规则，又重视积极参与全球教育治理。 我国与国际社会的教育合作基于人类命运共同体理念的开放包容、互惠共享、互学互鉴基本原则，平等地开展教育国际合作。这要求我们既要客观地认识发达国家的教育经验、存在的问题与面临的挑战，又要客观地认识我国教育发展的成就、经验与问题，还要认识到发展中国家的教育中值得借鉴之处，提高国际教育合作的针对性。无论是与发达国家还是发展中国家的教育合作，我们都应该秉持开放包容、互惠共享、互学互鉴的原则，以及中华优秀传统文化中“己所不欲，勿施于人”“己欲立而立人，己欲达而达人”的理念，平等地与它们分享我国的教育经验，为它们提供更多的路径选择。 (二)以在地国际化为突破，丰富教育国际合作的内涵和外延 面对教育强国建设提出的更大范围、更宽领域、更深层次的教育国际合作新格局要求，特别是在地缘政治紧张、全球经济下行的形势下，在继续推进教育国外国际化的同时，我国更需要推进教育在地国际化。 首先，确立国际化的人才培养目标。教育在本质上是培养人才的事业。在全球化时代，全球素养越来越重要。我国培养的人才应该具备有关世界和其他文化的知识；具备在不同文化背景下进行有效沟通和为增进集体福祉及可持续发展而积极、负责任地采取行动的能力；具备全球意识，对其他文化秉持开放、包容的态度；具备尊重文化多样性、他人的尊严和基本权利、人类基本权利的价值观。[23] 其次，学习和借鉴国外的先进教育理念和教育经验。近年来，国际社会倡导以学生为中心的教育理念，倡导跨学科教育、项目式学习、服务性学习、合作学习等教学模式与方法，创新数字技术和人工智能技术在教与学、评价和管理中的应用，强调教育与创新、教育与产业、职教与普教的协调发展，这些做法都值得我国认真研究和借鉴。 再次，加强国际化课程的开发。国际化课程主要包括四个方面：一是关于全球性或区域性议题的课程，如关于气候变化、环境污染、生态破坏、森林衰退、土壤退化、水资源短缺和水污染、国际秩序不平等、全球政治不确定性、国际恐怖主义、核武器扩散和核安全、能源安全、网络安全、粮食安全、毒品泛滥、移民(难民)潮、全球公共卫生、贫困、人口老龄化等问题的课程。二是关于不同国家和区域的历史、地理、政治、经济、文化的课程。三是外语课程，既包括通用语言也包括非通用语言。四是非正式课程，如国际会议、国际议题学术讲座、国际研学、国际暑期学校、国际实习和社会实践、国际性节日活动、与留学生的交流、与外籍专家和教师的交流等。 最后，打造国际化育人环境。可以采取的策略包括提升教师的全球素养，加强外语授课或双语授课；完善国际学生与中国学生趋同化培养，强化国际学生与中国学生的交流；充分利用中外合作办学项目的资源，为所有学生提供与外籍专家和教师交流的机会；利用现代信息技术开展远程教育、远程会议活动，推动虚拟在地国际化；加强网站、图书馆等关键门户的双语甚至多语建设，提升工作人员跨文化能力。[24] (三)以体系化为核心，完善教育国际合作政策 我国教育国际合作政策存在的核心问题是体系化不足问题。在《教育法》这一教育基本法指导之下，我国应该制定专门的国际教育或国际教育合作与交流方面的法律，并在其指导下以条例的形式制定更加专门化的教育行政法规，除了已有《中外合作办学条例》之外，还应该制定关于境外办学、来华留学、出国留学、外籍专家和教师学历学位互认、国际科研合作、国际中文教育、国际教育援助等方面的条例，在此基础上，再以管理办法或者实施意见的形式将各种条例具体化为教育部门规章，解决政策缺位或者政策滞后以及政策稳定性不够的问题。 在实现体系化的同时，我国应该与时俱进，不断完善教育国际合作政策。例如，《教育强国纲要》要求提升全球人才培养和集聚能力，这就要求我国制定全球招生、全球培养、全球就业、全球集聚的具体政策。我国的科技强国和教育强国战略都要求扩大国际学术交流和教育科研合作，这就要求我们要制定支持大学发起和参与国际大科学计划、建设大科学装置、主持重大国际科研项目、建设国际合作联合实验室、开展国际产学研合作、参与开放科学国际合作的具体政策。 (四)以制度型开放为支点，推动教育国际合作制度建设 改革开放以来，我国主要采用以政策驱动为主要特征的要素型开放来开展国际合作，要想推动高水平国际合作，必须在制度型开放方面取得突破。因此，“十五五”规划要求在要素型开放的基础上稳步扩大制度型开放。教育的制度型开放可以从三方面展开。 一是对接国际教育规则。国际教育规则是国际社会形成的相对稳定的行为准则、规范、模式、标准，既包括在国际组织的推动下形成的各种具有全球影响力的教育发展规划、发展倡议、国际教育标准分类、教育统计指标体系、国际教育成就评估、学位学历互认公约等，[25]也包括由一些国家提出或建立的具有全球影响力的教育标准、教育认证体系、学分制度、学位制度等。我们应该在制度上与国际教育规则对接，实现我国教育制度与国际教育规则的相通。[26] 二是推动教育制度创新。在还没有国际教育规则的领域，我国应该通过总结我们的成功经验，汲取不同国家的教育实践做法和