国家教育创新体系的生态化建设-基于项目制的分析与完善

/国家教育创新体系的生态化建设——基于项目制的分析与完善【摘要】教育创新是新时代国家创新体系的基础性组成部分，对于实施创新驱动发展战略和培养强国建设需要的高素质人才具有战略意义。项目制作为当前推动教育创新的基本途径和逻辑，在资源配置、目标设定和集中攻关上发挥着重要作用。但现实中如过于倚重项目制单一路径的教育创新组织逻辑将具有削弱我国教育创新体系生态系统基础的风险，使其面临种类多样性缺失、结构简单化、功能不完善等问题。为构建良好教育创新生态系统，国家需要在改进项目制的同时，大力发展非项目制教育创新路径，并通过对项目制组织逻辑与非项目制组织逻辑的有机整合，积极发挥创新制度与创新文化的协同作用，确保国家教育创新生态获得持续动力，最终实现推进全面教育创新的战略目标。【关键词】教育创新；国家创新体系；项目制；科研项目

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》提出“构建支持全面创新体制机制”，并特别强调“健全新型举国体制，提升国家创新体系整体效能”。教育作为全面建成社会主义现代化强国的基础性和战略性支撑，其创新与发展能够为国家创新提供新优势和新动能。基于这一背景，如何在国家创新体系整体框架下推进国家教育创新体系的建设与完善，成为一个值得深入思考的议题。当前，项目制是推动教育创新的主体框架，反思项目制组织逻辑在我国教育创新体系中的应用并探索其完善路径，对于构建更加科学和可持续发展的国家教育创新体系具有重要的理论意义与实践价值。 一、教育创新的系统内涵与国家教育创新体系的基本定位 国家教育创新体系，顾名思义，是一个在国家层面或范围内以推动教育创新为核心使命和宗旨的社会系统。它涵盖了所有系统共有的三个基本构成要素：要素、关联以及功能或目标，可以视为由一系列相互关联的要素有序构建的整体，旨在实现教育创新的目标。①在一个系统中，功能或目标往往是最不明显的部分，但它们却是系统行为的决定性因素。②对于国家教育创新体系而言，其核心功能和目标是促进和实现教育创新。因此，构建高效的国家教育创新体系的首要任务是明确“教育创新”的核心功能与目标。 从中文词义来看，“创”字有“开始(做)”/“初次做”的含义；③“新”字则代表着“新生”“新颖”，表示“刚出现”“性质上改变得更好”。④“创新”即是“首次做出某个新事物或者做到某个新状态”，强调从无到有、从旧到新的突破。“创新”在英文中对应的词汇是"innovation"，意指“引入新事物、新观点或新方法”⑤。在日常生活中，二者都经常被用来衡量个人或组织对社会的贡献，通常被认为能够改善现状，产生积极正面的效应。因此“创新”的内涵实际包含了两个部分：一是创造新颖事物，二是实现实际价值。罗伯塔·乃斯(RobertaNess)将“创新”定义为“有使用价值的创造”，进一步强调了创新的实用性。⑥可以说“创新”既注重“首次做”的行动勇气和智慧，又注重“具有实用价值”的效果追求，“教育创新”可以理解为“首次做出和做到具有重大实用价值的教育事物和教育状态”。⑦ 当下被宣称为“教育创新”的事物或现象有很多，但真正符合“创新”内涵的却不多。一方面，并非所有自我标榜为教育创新的行为都能够触及教育的核心领域，为教育本身带来积极改变。对“教育的”创新和“非教育的”创新进行区分可以更加准确理解和评估教育创新的实际价值与意义。⑧教育的核心领域包括教育目的、教育内容、教育方法、教育评价、教育制度、教育伦理、教师与学生等基本元素。“教育的”创新应当深入教育的核心，直接作用于教学的有效性、学生的全面发展或教育公平等能够对教育系统产生深远影响的领域。明辨“教育的”与“非教育的”创新，能够促进教育创新聚焦教育本质，引领教育改革朝着深刻而有意义的方向前行。另一方面，并非所有自诩为教育创新的实践都能达到高水平的创新层次。创新内部有高低之分，克莱顿·克里斯坦森(ClaytonM.Christensen)将创新分为维持性创新(SustainingInnovation)和颠覆性/破坏性创新(DisruptiveInnovation)。前者指的是那些改进现有产品性能的创新，通常被现有公司所采纳以维持市场领导地位；后者通常由新进入者所引入，通过创造全新的市场和价值网络，最终颠覆或重塑整个行业。⑨在教育理论与实践的研究领域，维持性创新可以理解为通过优化和升级现有教育体系的实践和方法，提升教育质量和效率；而颠覆性创新则致力于引入根本性的变革，通过全新的教育模式和理念，应对长远的教育挑战。就所具备的颠覆性力量而言，颠覆性创新是比维持性创新层次更高的创新，也是更不容易实现的创新。 总体而言，对“教育创新”内涵的进一步澄清，可以深化对国家教育创新体系的教育创新行动目标、行动主体和行动环境三个方面的认识。 第一，教育创新的目标决定了国家教育创新体系的整体功能定位与发展路径。对“什么样的教育创新是当前教育发展最缺失的”这一问题的思考，有助于明确当前国家教育创新体系追求的是何种类型和层次的教育创新。当前，我国已基本进入创新型国家的行列，在许多领域都已经走入“从0到1”的科研无人区。⑩我国教育领域虽然积累了大量教育改革与发展经验，但仍然存在深层次、高难度的“无人区”亟待开拓。“从1到100”的维持性创新能够促进效率提升和局部改善，但也可能会在快速变化的社会需求面前显得被动和滞后，无法突破既有框架的局限。相比较之下，“从0到1”的颠覆性创新则旨在对教育理念、技术、制度乃至文化层面进行深刻变革，是推动我国教育进入新的发展阶段不可缺少的动力。 第二，教育创新的行动主体直接关系到国家教育创新体系功能和目标的实现。经济学家埃德蒙·费尔普斯(EdmundPhelps)提出了“大众创新”(GrassrootsInnovation)的概念，指出一个经济体实现繁荣的关键在于是否能够推动和实现大众参与的创新。(11)一个国家的高自主创新水平源自人民的活力，即广大群众的创新愿望和能力。(12)这一观点在作为国民事业的教育领域也适用。国家教育创新体系涵盖了政府各级各类教育科研机构、高等院校、基础教育学校、企业以及其他社会组织等多元主体。教育创新不应局限于少数精英，而是要让更广泛的人群积极参与其中。教育创新实现繁荣的核心在于为不同背景、能力和角色的群体创造参与机会，使其充分发挥创新潜力。这也意味着，国家教育创新体系可能需要突破传统的高度竞争和精英导向模式，转向更加多元化、开放和协作的方向，以容纳更多的教育创新行动主体。 第三，教育创新的环境影响着创新行动主体的创新意愿、动力和勇气。创新作为“有使用价值的创造”，其核心蕴含着一对本质性的冲突：一方面，创新的过程并非坦途，结果也是难以预料；另一方面，能够被称为创新的结果必然是有用的、有价值的工作或事务。(13)创新的过程充满了风险和不确定性，但人们在采取行动前却难以放下对可预测结果的追求。格特·比斯塔(GertBiesta)将教育理解为“将一种新的、之前从未存在过的事物带到世界的”创造性活动，(14)相较于工业化生产那种线性、可控的逻辑，教育的价值恰在于其内在的生成性和对不确定性的敞开。创新亦是如此，允许不确定性和意外生成、不再局限于可预测的结果或机械的产出指令的开放性正是创新的源泉。一个具备支持性和包容性的创新环境，更可能激发创新主体对未知领域的探索意愿和面对不确定结果的勇气。 总的来说，国家教育创新体系的运作受到教育创新目标、创新主体行动与创新环境这三个方面的综合影响：它所追求的教育创新目标既包括“从1到100”的持续性改进，也包括“从0到1”的颠覆性突破；既要求具备高水平创新能力与素养的少数群体承担关键创新任务，又必须为更多元、更广泛的其他主体保留充足的实践探索空间；还需要平衡创新氛围对结果可预期性的追求与结果不确定性的包容。在目标明确、主体协作与环境支持三者相辅相成的基础上，国家教育创新体系才能进一步激发教育创新的内生动力，为教育的深刻变革与长远发展提供源源不断的活力。 二、国家教育创新体系中的项目制逻辑内涵与现实挑战 随着国家治理体系和治理能力现代化深入推进，“项目”和“项目制”成为推动社会重点领域发展的重要工具。“项目”一般可以理解成“为实现既定目标而进行的独特且临时性的工作”，它通常具备明确的预期成果、时间限制和资源约束。(15)但在国家治理的语境中，“项目”特指中央对地方或地方对基层的财政转移支付的一种运作和管理方式。(16)政府在财政体制的常规分配渠道之外，通过“项目”以专项化资金的方式进行资源配置。这一语境下的“项目”具有“项目制”的意义，即尽管项目在执行过程中体现出为实现预期目标而进行临时组织的特点，但项目的系统化运作过程使其超越了自身所具备的事务性特质，演变为国家社会体制联动运行的一种机制。(17)随着在各个领域中的广泛应用，项目制不仅在国家资源分配机制中占据突出地位，还成为政府自上而下进行工作部署和任务实施的一个重要形式。(18)在高等教育或教育创新领域，项目制也得到了广泛应用，以科研项目、人才项目等为代表的项目制已经成为国家庞大项目体系的一部分。(19) 从项目制的基本内涵来看，它在目标设置、过程管理、结果检验和资源整合等方面具有显著优势，因此能够成为国家教育创新活动的一种合理组织逻辑。首先，项目申报需要提交明确的行动目标和实施方案，这使得教育创新活动能够根据预期计划围绕既定方向展开。其次，项目的执行过程涉及严格的过程管理与阶段性监督，确保教育创新活动按照设定的时间节点和质量要求稳步推进。再次，项目结束时，通过成果的检验和评估，可以衡量教育创新目标的实现程度以及创新的实际成效，并为后续的创新活动提供有益的经验和数据支持。最后，项目能够通过“集中力量办大事”的方式，搭建跨学科、跨部门的协同平台，吸纳高校、科研机构、地方政府、基础教育学校与社会组织等多方力量共同参与，为应对教育创新中的复杂问题和挑战提供坚实的保障。基于这些基本优势，项目制作为一种治理方式，不仅能更综合地整合社会各领域和各层级关系，还能有效激发体制的积极运转。(20) 以上优势共同促使项目制成为国家教育创新活动的重要组织形式，各种以创新为目的的教育项目将国家教育创新体系中的各要素——包括多层次、多领域的教育主体和相关资源——通过任务驱动和目标导向的方式重新进行组织和分配。然而，随着项目制逻辑在科学研究和创新领域的不断加强，科研项目评审活动中专家诚信不足(21)、科研过度竞争(22)、科研项目经费使用效率不高(23)，以及科研项目绩效表现不佳(24)等风险或问题日益凸显。 在众多关于项目制的批判与反思中，一种较为深入的观点是，项目制面临的具体问题或许并非源于项目设计和实施过程的不足，而是其“社会工程”属性所导致的内在困境。经济学家迪尔德丽·麦克洛斯基(DeirdreN.McCloskey)对社会工程学(SocialEngineering)持批判态度，认为其试图进行预测和控制的做法往往超出了其实际能力范围。(25)“超越务实精神进行预测和控制的错误在于，人类在某种程度上是不可预测的。”(26)麦克洛斯基的核心观点在于：社会远比想象中的要复杂和多样，从而难以“被设计”。项目制作为一种典型的经过精心设计且带有特定目的的社会工程，基本不可能回避麦克洛斯基所指出的难题，即社会和人性本身的复杂性与不可预测性。 除自身目的难以实现外，对社会进行深度工程化规划的追求往往还会以损失个人自由与尊严为代价。“一个自由的社会有时候是明显非理性的，而理性的社会有时是明显不自由的……如果你尝试实现理性社会，即效用最大化的社会，结果就是不自由。”(27)这种内在矛盾在日常生活中屡见不鲜。社会工程逻辑容易对自由持排斥态度，(28)当社会工作者越深入地设计社会，就越容易倾向于通过命令和规则约束个体选择。需要注意的是，这里对“自由”的强调不是为了实现“对需求或欲望没有任何限制”，(29)而是为了避免个体失去自主性，即人们在受外界强制的情况下，无法根据自己的价值观、需求和目标作出选择。在我国传统的教育创新体系中，项目制组织逻辑的“被设计”特征也现实存在。仅从教育研究创新项目来看，国家社会科学基金项目、教育部人文社会科学研究项目、全国教育科学规划教育部项目以及各省、自治区、直辖市的社会科学项目等，一般都有着较为统一且规范化的操作流程，这主要包括整体规划、申报指南、申报、审核、评定、执行、结题与验收等一整套环节。这样做确实能够在一定程度上确保项目管理的规范性与资源分配的合理性，但从社会工程的视角看，这种推动社会领域发展的努力方式也难免会面临“人性复杂、环境多变”的挑战。 在实际运行中，教育创新体系也不能完全保障实现促进高质量教育创新的初衷，而表现出需要进一步完善的需求。有研究发现，项目制对高质量研究成果存在负向挤出效应，即理性选择策略让科研人员优先关注短平快的科研产出数量，而更长周期的高质量研究则成为次要选择。(30)在中期考核或验收环节，不少项目出现了实际研究目标偏移、研究重心变动、所提供的成果材料部分与考核内容无关以及成果冲抵等“打折通过”的现象。(31)科研项目的论文成果不乏“一文多注”和“不实标注”的情况。(32)面对科研项目制在产出上的可量化指标，科研人员为避免“未取得预期成果”被追责，宁要“平庸的完美”，也不要“有缺陷的突破”。(33)这些科研项目成果完成质量不高和创新程度不足的现象，揭示了项目制的绩效评价背离了创新质量和贡献导向的现实需要。(34)更有学者指出，项目治理目标的确定性与学术治理目标的不确定性之间存在张力，在学术评价中侧重目标导向和结果导向确实可能在短期内提高效益，但这种方式其实是与学术评价的长周期特性和学术质量生命线相违背的。(35) 与项目制的“设计感”相伴而生的，还有教育创新体系中很多行动主体所面临的“不自由”问题。首先是，科研人员在很大程度上并不具备“是否做”项目的自由。纵向科研项目级别常常与科研人才的职称评审、绩效考核等现实利益挂钩，科研项目的级别被称为科研人才的“生命线”。(36)能否成功申请到项目关乎学术地位和话语权，是全体科研人员和各类科研机构关注的焦点。(37)教育科研资助体系的固有缺陷，以及评价体系过度关注项目数量、级别和经费等因素，给教育科研工作带来了严重的负面影响。(38)科研人员若是不申请项目、拒绝参与项目或无法成功申请到项目，很可能意味着难以获得晋升资格和学术资源，甚至被排除在核心创新圈之外。 此外，科研人员在这种逻辑体系中也较难具备“做什么”和“怎么做”项目的适度自主。有研究提出，一般只有项目发包部门认可的选题才能获得立项支持，科研管理部门因此而控制了科研方向和研究行为，压缩了科研人员按兴趣自由研究的空间。(39)项目申请人通常需要在既定的项目清单范围内进行选题和申报，顺应当前的热点问题、研究范式和价值取向，在立项评审中努力争取更多专家的共识与认可，进而在有限的资源竞争中取得优势。项目在一定程度上取代了申请人的研究兴趣和已有研究基础，成为影响他们选择自身研究方向和研究问题的主要因素。(40)这种现实状态削弱了教育创新本应具备的自主性，也影响着具有颠覆性和突破意义的创新成果的诞生。 从麦克洛斯基对社会工程的分析角度来看，我国国家教育创新体系中项目制逻辑面临的挑战主要是：一方面，项目制凭借自身优势，承载了落实创新驱动发展战略与资源配置效用最大化的厚重期望；另一方面，项目制又受制于自身的一些缺陷，可能因过度集中性和过高设计性而削弱了教育创新所需的自主、多元与包容氛围。可以说，项目制自身难以完全调和的内部矛盾，以及当前教育创新体系在不少方面对项目制这一路径的倚重，制约了其促进教育创新这一功能和目标的实现。 三、国家教育创新体系生态化建构的基本战略 基于对国家教育创新体系发展目标的重新定位，以及对当前教育创新的主要组织逻辑——项目制存在风险的分析，国家教育创新体系的建构策略可以得到进一步探索。 1.国家教育创新生态建设的内涵与思路 对于包含众多要素和内部关系复杂的国家教育创新体系而言，从生态系统观的角度重新审视其发展状况是提升该系统的整体效能、使其实现长期繁荣与持续演化的一个可借鉴思路。在自然条件下，生态系统总是朝着种类多样化、结构复杂化和功能完善化的方向发展，直到达到成熟的最稳定状态。(41)物种的多样性和维持复杂系统的功能过程的多样性等，能够确保所有关键的功能正常运作，维持生态系统的冗余性和韧性。(42)生态系统这一发展规律为实现教育创新体系的持续演化和功能完善带来了重要启示：教育创新体系同样需要丰富多样的创新要素，以应对快速变化的环境和不确定性挑战，实现自身的可持续发展。 为实现教育创新功能的完善，理想的教育创新生态应以种类多样化和结构复杂化为核心特征。种类多样化主要体现在创新主体的多元参与，结构复杂化则表现为多样化创新路径和复杂协同网络的形成。杰里米·鲍伯戈(JeremyJ.Baumberg)把科学整体比喻为一个由多种要素、多个层次、不同参与者共同构建而成的复杂生态系统，(43)其各个部分通过同时协调众多行动主体之间的关系而达到类似自然界的生态平衡。(44)多元主体通过多样化路径相互联结，能够共同组成一个有机且层次丰富的教育创新生态网络结构。这样的教育创新生态系统既能满足不同主体与目标的多样化需求，又能避免单一标准或固定模式对创新动力形成束缚，进而在应对复杂挑战时展现出更强的柔性与韧性。 总而言之，在一个兼具种类多样化与结构复杂化的理想教育创新生态中，各类创新主体都能有机会在不同路径上参与共同演化，从而不断催生出新的可能性与突破。然而，现实中的教育创新体系却面临着种类多样性和结构复杂性不足的双重危机。重建教育创新的生态是提升教育创新体系整体效能，实现其核心功能的关键所在。 “创新文化”与“创新制度”的建立可以分别从环境氛围和结构设计两个维度支持教育创新体系的种类多样化与结构复杂化发展。杰·饶(JayRao)和弗兰·川(FranChuán)在《TheDisciplineandCultureofInnovation》一书中提出了“创新文化”和“创新制度”并重的倡导，强调“营造一种能够使人们自然而然地发挥创造性和捕捉重大机遇的氛围”是创新不变的基本原则。(45)教育创新生态的构建，既离不开创新的文化——开放、多元、包容失败、自由探索，也同样需要创新的制度——合理的流程与规则、必要的资源配置与阶段评估，来确保创新在一定程度上有序推进。(46)在教育创新生态的建设过程中，自由性和规范性呈现一种对立互补关系，前者孕育出多种多样的可能性，后者则有序地将这些可能性转化为现实。换言之，一个兼具创新文化与创新制度的教育创新生态环境，能够为国家教育创新体系走向种类多样化、结构复杂化和功能完善化奠定基础。当下，以项目制为主要创新路径的教育创新体系忽视了非项目制的作用，偏重强调创新的规范性，而在创新文化的营造方面显得有所不足。为构建面向未来、具备可持续发展潜力的教育创新生态环境，有必要重新审视以项目制为代表的创新制度与以非项目制为特征的创新文化之间的对立互补关系，并推动形成一个兼容项目制与非项目制组织逻辑的教育创新体系。因此，良好教育创新生态的建设可沿两个基本思路展开：其一，通过优化项目制创新路径，完善创新制度，有序推进维持性教育创新；其二，通过拓宽非项目制创新路径，培育创新文化，促进孕育颠覆性教育创新。 2.项目制教育创新路径的优化战略 从本质上看，项目制不仅是一种统筹国家从中央到地方各层级关系以及社会各领域资源的治理模式，更是一种深刻影响决策与行动逻辑的思维方式，它塑造了国家、社会团体乃至个体在战略规划和策略实施中的行为模式。(47)麦克洛斯基对“社会工程”的分析为改进项目制教育创新途径提供了一个重要的认知基础：那些只强调自上而下、希望通过精密设计来左右全局的努力，常常会面对社会与人性复杂性的挑战。项目制的目标是在规划设计与自主探索之间取得平衡，并最终实现促进教育创新。若想从项目制中释放更多创新活力，提升实现教育创新目标的可能性，就需要在具体实践中调整对项目制目标和规划的认知与态度，具体策略有三个方面。 第一，改变把“承担项目”的数量和等级作为科研人员重要绩效的惯常做法，以教育创新成果来直接衡量研究人员的创新贡献。有研究发现，科研项目“竞争性过度”问题难以通过单纯增加研究经费来缓解，因为这一问题的根源在于高层级竞争类项目对科研人员成长环节的影响力权重过大，(48)无论创新主体是否需要项目资源支持都被迫参与到项目竞争之中。这种评价体系展现出将“立项成功”简单等同于“实现创新”的评价倾向，既忽视了创新成果质量，同时也削弱了研究人员在立项之后的创新动力，更使得许多未获得项目名义但具有实际突破意义的优秀创新成果的价值被低估或埋没。因此，应弱化项目数量和等级的权重，建立以高质量创新成果为导向的评价体系，引导项目制教育创新向注重实际价值、成果转化和长期影响的可持续发展方向转变。这样的改革不仅能够激励科研人员专注于追求突破性和实用性成果，还能减少资源浪费，为教育创新营造更健康和高效的生态环境。 第二，明确教育创新项目制逻辑的有限适用性，主要发挥项目制对于可预期创新的促进作用。尽管在探索发现、创造力、发明等目标或追寻像“真正的幸福”这类远大目标时，目标本身往往容易成为绊脚石，(49)但并非所有教育创新活动都旨在实现颠覆性创新等宏大目标。在教育领域中，许多任务本身具有较强的预见性和明确性，这些任务的创新方向较为清晰，可以通过明确的目标、时间节点和成果评估来推动其有序开展。对于此类维持性教育创新任务，项目制在目标设置、过程管理和结果检验等方面仍然具有优势。因此，应当区分那些需要明确目标导向和严密计划的任务与那些依赖开放性探索和意外发现的任务，将项目制的教育创新组织逻辑限定在合适的范围之内。 第三，打破项目制在教育创新方式与目标上的硬化倾向，在遵循线性思维的“既定目标”追求之外，倡导保留发散性思维的“新奇性”探索。为了应对远大目标的“欺骗性”，肯尼斯·斯坦利(KennethO.Stanley)和乔尔·雷曼(JoelLehman)提出了“新奇性搜索”的理念，倡导：“与其寻求某个最终的目标，不如转而寻求新奇的事物，因为后者的回报将是一连串的、无穷无尽的踏脚石，即一项新奇事物的产生，将带来更多的新奇事物。这样一来，未来就不再是某个特定的终点，而是一条没有尽头、未被定义、潜力无限的道路。”(50)“新奇性”鼓励人们在更广阔的维度上对新颖或异质思路进行持续性尝试，并接纳偶然性带来的多元启发。这一理念缓解了项目制目标导向过度而带来的僵化倾向，在宏观治理与微观实践之间维持必要的张力。考虑到颠覆性教育创新的复杂性与非线性特征，教育创新项目应从“实现具体目标”的探索模式转向“发现新奇性”的探索模式，通过设