建设教育强国应更加突出多样化发展

/建设教育强国应更加突出多样化发展【摘要】相比其他教育强国，我国教育的多样性相对不足。在整体上处于追赶的历史阶段，多样性不足不是一个突出的问题，甚至有效率优势。但在建设教育强国的新征程上，多样化发展就成了不可或缺。这是培养拔尖创新人才的客观需要，是办好人民满意教育的客观需要，也是改革创新发展道路的客观需要。从偏好整齐划一到突出多样化发展，这是中国教育发展的重大理念和路径创新。它会面临重重困难，需要克服偏好整齐划一的制度要素过于充裕、评价制度过于清晰且单一、系统性“排异”压力过大等制约多样化发展的深层次原因。推进多样化发展，需要从“条、块、面”三方面入手，引入体制性的改革力量，从根本上打破所有学校都处于同一个生态系统、接受单一竞争规则约束的局面。【关键词】教育强国；多样化；制度理论；评价改革

不同的历史发展阶段有不同的战略任务，就应该有不同的发展理念、实施路径。我国教育发展正在从“穷国办大教育”向“大国办强教育”转变。[1]党的二十大再次强调，要加快建设教育强国。把教育“办强”和“办大”是不一样的。在“穷国办大教育”的历史阶段，追赶发达国家教育水平是战略任务，采取高度集中的发展策略具有效率优势。但在建设教育强国的新阶段，必须把推进多样化发展摆在突出位置，增强教育系统的多样性、丰富性，进发教育的创新创造活力。 一、多样化发展是建设教育强国的必由之路 教育强国是一个具有明确外部指向性的概念，任何真正的教育强国都是在与其他国家比较竞争中形成的。与其他教育强国相比，我国教育的突出特征是多样性不足。以统一性要求相对比较高的学制为例，在美国，有6-3-4学制，也有4-4-4学制、5-3-4学制、6-3-3制，在很多小规模学区，也有8-4学制、6-6学制；在英国，仅中学阶段，公立学校类型就有5类以上，私立学校也有5类以上；在德国，有五年制的主体中学、六年制的实科中学、八年制(九年制)的文理中学，或者九年制的综合中学；在俄罗斯，高中学校类型也至少有16种。[2]而在我国，学制和学校类型是高度一致的(除了上海等地区之外，义务教育阶段基本上都是“6-3制”)。学制等宏观制度在我国是高度统一的，这还比较好理解。但是，本应丰富多彩的微观层面的学校办学行为，在我国却也呈现高度的同质性。一项关于重点中学与普通中学的学校办学行为的研究发现，虽然重点学校和普通中学几乎在所有背景上(如规模、教师质量、学生群体来源)都存在明显的差异，但这两类学校的办学行为却几乎没有差异。[3]再一个例子就是“研究性学习”课程的实施行为。“研究性学习”课程是一门强调开放性和校本化实施的课程，国家政策也鼓励各所高中根据自己的独特情况开展个性化教学。但事实上，虽然不同高中在规模、区域、生源、师资、传统等方面有很大的不同，但它们的实施行为却具有很高的相似性，基本上都是按照同一个模式在操作。[4] 我国教育同质性很强、多样性不足，这是一个现象。但它是不是一个需要解决的问题呢?什么现象可以看作“问题”，而什么现象可以看作正常，这是政策研究的第一步，也是最重要的一步。[5]之所以某种现象会被看作“问题”，那背后必然有一个理论，这个理论解释了应然的状态是什么样。如果多样性不是教育强国建设的必备条件或优势因素，那么，多样性不足只是我国建设教育强国的一个特征，而不是一个需要解决的问题。所以，这里需要一个关于教育多样化发展和教育强国建设之间关系的理论。近些年，有关教育多样化发展的呼吁和研究很多，但对这个问题展开系统论证的还不多。本文试图在已有的讨论基础上，再往前推一步。 教育多样化发展是一个大家经常使用的概念，它的大致指向是清楚的，它追求教育的个性化、差异化、丰富性，它的对立面是同质化、整齐划一、千校一面。但要对它做一个精确的定义，却也不容易。简单地说，教育多样化大致包括三个层面。首先是教育系统的多样化发展，核心是各级各类教育系统，特别是职业教育、特殊教育、继续教育，都能有充分的、差异化的发展，而不是“一枝独秀”。其次是学校类型的多样化发展，核心是同一个系统内(比如普通高校、普通高中)要有不同定位、功能、结构、规模、层次、风格的学校，形成生态群落，而不是“千校一面”。最后是办学行为的多样化发展，核心是每一所学校都能根据学生需求、教师特征、学校文化等，形成个性化的教育教学行为，而不是“整齐划一”。这三个层面是相互关联、彼此强化的。 在我国教育总体上还处于模仿追赶的历史阶段，多样性不足不是一个很明显的问题，甚至相反，它有其特有的优势或者必然性。但在建设教育强国的新阶段，之前那种高度统一、整齐划一的发展模式，其收益越来越小，弊端日益增大。加快教育强国建设，必须把推动教育多样化发展摆在更突出的位置，这是培养拔尖创新人才的客观需要，是办好人民满意教育的客观需要，也是改革创新发展道路的客观需要。 (一)是培养拔尖创新人才的客观需要 立德树人是教育的根本任务。一个国家教育制度的“认受性”(legitimacy)，最根本的是看它能否高效率地培养出国家发展所需要的各类人才。在不同的历史阶段，国家对人才需求是不一样的，对教育的要求也是不一样的。中华人民共和国成立后很长一段时间，国家发展的总体思路就是追赶，尽快实现工业化、现代化。在这个过程中，国家最需要的是一大批具备早期工业化生产所需技能、有较高纪律性、服从性、通用性的人才。在这样的背景下，采用规模化、整齐划一的人才培养方式，有其历史必然性，也符合效率原则。但现在，我国进入了创新驱动高质量发展的历史新阶段，发展的目标、内容、动力都发生了质的转变，对人才的需求也发生了变化。党的二十大，第一次在党的最高报告上鲜明提出，“着力造就拔尖创新人才”，其重要性、紧迫性跃然纸上。怎么更有效率地培养出一大批能够支撑高质量发展的拔尖创新性人才，成为教育战线的优先任务。 在农业社会、工业社会，教育对一个国家竞争力影响最大的是平均受教育水平，因为这背后体现的是平均社会劳动生产率。但在知识经济时代，拔尖创新人才成为了影响各国经济竞争力的“关键少数”。这是国际竞争规则改变带来的结果。打个简单的比方，在以前，大家比拼的制鞋，哪个国家平均劳动效率高，哪个国家就能胜出；而现在，大家比拼的是做数学题，最终获胜的不是看哪个国家平均数学能力强，而是看数学能力最强的那个人在哪个国家。这就是知识经济社会下新的游戏规则。这样的规则就决定了拔尖创新人才具有“非对称”的战略意义。拔尖人才在历史各个时期都重要，但从未像今天这样如此地重要。 而培养拔尖创新人才，恰恰是我国传统教育体系的短板。经过多年的探索，我国在一般性人才培养上形成了体制性优势，特别是在抬升底部人才质量上，更是有一套“绝活”。但在各类创新性人才培养上，无论是理念、制度、技术还是社会环境，都还有明显的短板。这主要是因为创新人才培养和一般性人才培养是两套不同的逻辑。一般性人才是大部分的、容易识别的、是常态的、是有相对稳定的培养模式的，是可以大规模推广量产的。而创新性人才是少部分的、很难识别的，是偏态的、是不存在稳定培养模式的，必须是个性化培养的。 经济学对产业集聚是专业化集聚还是多样化集聚更有利于知识传播和技术创新进行了大量的研究。[6]虽有不同的争论，但一个基本的结论是，城市规模越大，产业结构的高度专业化对城市经济增长越不利，而产业结构的多样化对城市经济增长越有利。[7]一个中小城市专门做汽车可以，但一个国家专门做汽车，那就是灾难。人才培养其实也是如此，一个班级、一个学校甚至一个小的地区，或许可以集中专业化水平，统一培养某一类人才。但如果在全省、全国都这样做，那将会是一个灾难。哪怕是最好的方法，如果大家都经历同一种规训，思维模式就必然高度一致，这无论对拔尖创新人才的成长还是国家整体创新活力都是一件很不利的事情。 大规模的个性化就是多样化。我国幅员辽阔，人口基数大，各地文教传统也各有千秋，这是我们推动教育多样化发展的有利条件。要让大批拔尖创新人才脱颖而出，我们需要鼓励支持不同学校开展个性化教学，让校内教学更多样，鼓励支持不同地区和学校探索不同的教育发展模式，让不同类型的人才有更多的多样化选择。总而言之，坚定不移地推动教育多样化发展，是拔尖创新人才培养的需要。 (二)是办好人民满意教育的客观需要 坚持以人民为中心的价值取向和发展立场，这是我国教育事业改革发展的出发点和落脚点。[8]建设教育强国，最终是为了“办好人民满意的教育”。党的二十大报告再次强调“要办好人民满意的教育”。但无论是理论还是常识都告诉我们，教育要让所有人都满意是不可能的，我们能做的只能是让大部分人满意。在人民群众内部分化不明显的时代，寻找老百姓教育需求的“最大公约数”是相对容易的。但改革开放之后，我国从相对单一的农业社会快速地向工业社会转变，经济结构和社会结构都发生了翻天覆地的变化。跟经济发展带来更加细致的专业分工一样，社会进步也带来日益明显的群体区分。一方面，一些新兴阶层不断出现；另一方面，原来的工人阶级和农民阶级的内部同质性越来越弱，异质性越来越强。[9]对教育来说，其中最直接的影响就是，人民群众对教育的认识和诉求日益多样化。 在这种情况下，用老办法提炼出“最大公约数”，试图用一套教育模式来满足绝大部分民众的需求，已经不现实了。近些年，国家积极响应人民群众的呼声，持续不断地推动教育改革持续不断(如大学“扩招”、中小学生“减负”)，但老百姓满意度依然没有明显上升，直接的原因可能就在这里。一方面，因为社会分层分化，老百姓的需求多种多样、不尽一致，甚至彼此之间就是相互冲突的，在满足了一部分群众需求的同时挫伤了另外一部分群众的积极性；另一方面，即使实现了“帕累托改进”，某项政策在没有损害其他群体利益的情况下，满足了某一类群众的需求，但这类群众的占比也达不到绝大多数，起不到让绝大部分群众都满意的效果。那怎么办呢?可能唯一的办法就是推进多样化发展，增加教育服务的多样性、丰富性，尽可能让不同社会群体都能享受到自己认为相对适合的教育环境。比如，有些家长信奉“严师出高徒”，希望老师严管，而有些家长对任何可能的教师责骂都非常敏感在意。在这种情况下，无论国家对这个问题怎么规定，都是很难真正提升人民群众的满意度的。最好的办法就是扩大学校办学自主权，增加多样性，让家长可以根据自己需求选择到不同类型的好学校。 只有推进多样化，才能满足人民群众日益多样化的需求，这不仅仅是就国内群众而言的，背后还有长远的国际谋划。建设教育强国，建设世界人才中心和创新高地，一个基本的指标就是国际吸引力和开放度。世界各地人才源源不断地来中国定居创业，教育系统中有相当一部分比例的学生是国际学生，这是教育强国建设必然会出现的景象。一个比较好的参照对象就是日本。据有关调查显示，在东京，有3.44％的居民是外国人，在爱知县也有超过3％的人口是外国人。2021年，东京大学一共有28631名学生在读，其中留学生4205名，占比14.7％。因此，在建设教育强国的一开始，我们就要有这样的制度设计和长远规划，即我国的教育系统需要去满足来自世界各国和地区的多样化教育需求。这一方面是“有容乃大”，只有足够的多样性，我们才称得上教育强国；另一方面，增加多样性本身就是教育强国建设的一个抓手，吸引更多的国际优秀人才。 (三)是改革创新发展道路的客观需要 改革创新是党和国家教育事业发展的根本动力所在。但在不同的历史时期，改革创新的环境是不一样的。在中华人民共和国成立之初的一段时间，我们是全面学习苏联。在改革开放后，基本上参照了英美等发达国家的教育现代化模式。有学习标杆，这是一个历史时期发展的重要特征。在有学习标杆的情况下，高度统一、整齐划一，非常有利于学习经验的扩散，是有效率优势的。如果某一个学校在某一方面做出了创新，经验的传播和借鉴就会变得很容易。美国重要智库负责人塔克(Tucker，M.S.)在《超越上海：美国应该如何建设世界顶尖的教育系统》一书中就把这种模式看作是上海教育之所以成功的一个重要经验。他认为，在一个高度类似的教育体系中，最重要的就是要有一个比较能干的政策中心(capablepolicycenter)，只要方向把握住了，整个系统的学习能力和做出反应的能力都是很强的。[10] 但这样的历史阶段基本上已经过去了。经过几十年的追赶，我们的教育确实走到了一个很难再通过先设定学习标杆然后“跟着走就行了”的历史阶段，而是到了一个需要自己寻找发展方向、自己制定主要发展指标、自己探索发展路径的新阶段。这是主客观因素共同作用的结果。从客观上，中国教育改革取得了历史性的成就，其他国家可以学的、该学的，我们都认真去学了、试了，剩下的大部分都是因为国情或发展阶段原因很难学的。从主观上，决策者越来越清晰地认识到，教育作为一个国家文化和意识形态的重要基础，作为党之大计、国之大计的基础性工程，它应该植根于本国的政治制度和文化传统，走自己独特的发展道路。 跟随式发展是建不成真正的教育强国的，它需要走中国式的教育现代化道路。党的二十大特别重视和强调这个问题，鲜明地提出，从现在起，中国共产党的中心任务就是“团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式教育现代化是一条既有世界各国教育现代化的共同特征，更有基于自身国情的中国特色，它是一条前人没走过的但符合未来时代发展趋势的道路。但机遇与挑战总是并存的，“领跑”和“跟跑”所面临的压力是不一样的。“跟跑”的方向是清晰的，主要的压力是效率；“领跑”最重要的不是速度，而是方向正确。方向正确就像“哥伦布的蛋”，知道之后大家都会觉得很简单，但在此之前，就是“怎么都想不到”。确立发展方向，是一个对创新要求非常高的事情，也是一个需要巨大智力成本投入的问题。这跟新技术和新药研发一样，当大家看到某个研发方向可行的时候，“领跑者”其实已经在其他很多不可行的方向上投入了巨大的成本了。所以，“跟跑”最好的人，不一定就是能够“领跑”的人。经济学中关于“后发”到底是优势还是劣势的争论，其焦点问题也就在这里。有学者提出，要高度警惕“后发劣势”，其基本理由就是，“后发者”会因为追赶效率很高从而形成“路径依赖”，使他们永远都无法习得“先发者”那种创造新的发展方向的能力。[11] 这对我国教育改革是一个很重要的提醒。在过去追赶的过程中所形成的一套有效经验，会不会在新阶段反过来成为制约自主制度创新的“路径依赖”呢?从目前的人类经验来看，解决“领跑”过程中的不确定性，以及避免一旦方向选择错误而造成全盘皆输的风险，最好的办法就是增加多样性。一方面，这可以避免“把所有鸡蛋都放在一个篮子里”；另一方面，可以更加从容地对各种发展路径进行比较，做出最好的选择。博克(Bok，D.)清晰地解释美国为什么要如此重视高等教育多样性的时候说：“每一类型的院校都有可能犯错误，高等教育系统单一化会导致停滞不前的保守或僵化状态，如果出现重大决策失误或环境突变，很有可能带来灾难性的后果。多样化的高等教育系统则有利于分散高等教育风险。”[12]在二十世纪八九十年代日本如日中天的时候，托夫勒(Toffler，A.)在《权利的转移》一书中就认为，美国终究会取得最后的胜利，其中一个重要的理由就是美国教育比日本更加多样，“对实验和创新持更开放的态度”。[13]由此可见，教育系统是否具有多样性，不仅是抵御重大风险能力的指标，也是国家生机活力的指标。 在一个“不确定性”前所未有、各种压力矛盾前所未有的时代，要非常清醒地认识到，找到一条前人没走过的而且是符合历史发展趋势的方向并不容易。如果方向一旦出错，那么极强的效率优势反而就是最大的危险。所以，最好的办法就是在维护国家统一的教育制度框架前提下，积极推进多样化发展，保护、支持各地各校进行探索试点。这样做可能会牺牲某种效率，但它能够走得更加安全，作为一个整体能更加有效地应对变幻莫测的外在环境。而且，多样性增加之后，各种理念、路径、模式可以相互比较、竞争、借鉴、融合，有利于走出一条适合我国国情、引领时代教育发展方向的路子。而这才是教育强国的最主要标志。 二、制约教育多样化发展的主要原因及其影响机制 多年来，有关教育多样化的呼吁并不少。国内的专家学者对高等教育和高中教育阶段的多样化进行过呼吁，[14]政策层面也做出了回应。比如，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出的普通高中发展三大任务，其中之一就是推动普通高中多样化发展；在高等教育领域，也持续不断地在推动分类评价。也有学者比较乐观地认为，随着政府职能转变和市场机制的发展，会促使中小学类型的多样化，走出公办学校“千校一面”的单一状态。[15]但从近些年实践效果来看，可能过于乐观了。推进多样化发展的局面并未真正打开，解决“千校一面”高度同质化的问题还没有取得实质性突破。近些年这个问题甚至更加严重了。所以，一个问题就自然而然地提出来了，那就是，在我国推动教育多样化发展，为什么会如此困难? 对这个问题，一个常见的解释就是，这是由我国“大一统”的文化制度传统所决定的。“大一统”是贯穿中国历代政治格局和思想文化的主线之一，是中华文明绵延五千多年至今未曾中断的重要原因，更是维系中华民族共同体意识的重要纽带。[16]“大一统”文化制度传统肯定会影响教育多样化发展，但就因此说“大一统”造成了教育高度同质化，未免过于简单和片面了。首先，“大一统”并非就没有多样性。从历史上看，唐、元、清等几个在“大一统”登峰造极的王朝，在社会生活的方方面面也都不乏多样性，哪怕在最为敏感的“政制”问题上也是如此。[17]其次，“大一统”是推进多样化的重要条件和有利因素。只有在“大一统”稳固的情况下，作为国家整体利益代表者的中央政府，才会有“全国一盘棋”、各地差异化发展的需求和条件。再次，从现实来看，“大一统”在教育中的集中体现是指坚持党的全面领导，坚持教育方针的统一规定，坚持“为党育人、为国育才”的根本办学方向。而大家所说的多样化发展，从来不是要在这些方面搞多样化。最后，绝大部分过于同质化的现象，更多的是因为教育治理体系和能力不够现代化造成的，而不是“大一统”制度文化传统造成的。越是多样化，不确定性就越高，对治理的要求就越高。相反，治理水平越高，就越敢放开，就越能容忍不确定性。世界各国都是如此。很多地方习惯实施“一刀切”管理，不是因为他们认为应该这样做，而是因为害怕“不确定”或者规避麻烦，而这其实体现的是治理体系和治理能力的现代化水平不够。 由此可见，简单地用“大一统”来解释多样化发展困难重重，显然是不够的。但要把这个问题说清楚并不容易，它是一套问题系统，解释了一个问题会牵涉出另一个问题。也就是说，要说清楚一个问题，必须把所有问题都说清楚。在笔者看来，它至少存在着如下三层次的问题。第一层次的问题是，是什么力量让本该丰富多彩、多种多样的教育行为变得如此相似或同质，它的作用机制是什么。第二层次的问题是，任何一个解释变量同时也是被解释变量，如上所说的这套力量(如果有)的存在基础是什么，它是在一个什么样的环境中发生作用的。第三层次的问题是，这套力量以及背后的支撑环境在面临外部改革压力时的“抵制能力”如何。本文这部分就试图借用制度理论的研究成果，通过对这三层次问题的回答，提供一套可以用来解释我国推动教育多样化发展为什么会如此困难的理论框架。 (一)有一套强大的、偏好整齐划一的制度要素在约束各方行为者 其实，把为什么推进多样化发展会这么困难这个问题换一个角度，可能更为准确。那就是，为什么教育“同质化”会如此容易?因为每个具体的教育实践，教师、学生、环境等基本要素都是不同的，它们的常态应该是多样化、个性化，但“同质化”反而却成为常态。这背后到底是什么力量，能够如此有效地让身处不同环境背景的局长、校长和教师，在面对不同性格、条件和需求的学生时，却采取如此相似的行为呢? 要分析为什么不同的组织和个体的行为会趋于一致，需要先弄清楚行为的受影响机制。区别于物理世界，人类世界的行为是意识驱动的。从根本上说，某个行为之所以发生，是因为行为者“选择”这样做。即使是“被迫”做这个事情，那也是因为外力强迫“选择”这样做。那为什么选择做这个事情呢?这就是行为逻辑的问题。关于人类行为逻辑，最常见的解释是利益追求，“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。利益分析直到今天依然是分析各种社会现象的重要理论假设和方法。但利益只是其中一种原因，而在很多时候，观念是比利益更重要的因素。[18]把观念因素引入行为逻辑的解释框架是一个巨大的进步。但是，把观念与利益并列甚至对立的解释，却不是那么令人满意。因为从本质上说，认为这样做有利，也是一种观念。马尔希(March，J.G.)和奥尔森(Olsen，J.P.)是较早对这个问题作出系统回答的研究者。他们认为，人类行为有两大基本逻辑，后果逻辑(logicofconsequentiality)和适切逻辑(logicofappropriateness)。[19]后果逻辑是指个体出于对自己行为的可能后果估计，尤其是利益得失的计算而作出特定行为选择。适切逻辑则认为个体的行为是遵从规则(rulefollowing)的结果，个体考虑的是自己的行为是否符合特定的环境、身份、角色。简单地说，许多人之所以如此行为，不是因为这么做是有利的，而是因为他们认为这么做是对的、适切的。 斯科特(Scott，W.R.)在解释制度是如何影响行为的过程中，提出了一个制度的三要素理论模型，从而把对这个问题的解释提升了一个层次。他认为制度包含三方面，管制的(regulative)、规范的(normative)和文化—认知的(culture-cognitive)。管制的表示那些必须要遵守的明确的法令规章，规范的是指那些大家认为应该这么做的规范、义务和责任，而文化一认知的则是指那些被广泛接受的知识和特定地看问题的方式。[20]这三种制度要素对组织和个体的行为影响机制也是不同的。管制性制度主要通过施加利害关系来影响行为。比如，学校规定每天要按时上下学，学生知道如果不去上学，会被父母或教师责骂，这就是管制性制度的影响。而规范性制度是通过提供应该这样做的规范、道德、指引来影响行为。比如，学生不逃课是因为他们认为学生就不应该逃课，认为逃课就是不乖的学生，这是规范层面在起作用。而文化—认知层面的制度，则是更深层次的控制，是通过让行为者觉得这样做是“理所当然的”或者根本没有其他选择，从而自动地或无意识地选择某种行为。正如伯格(Berger，P.L.)和卢克曼(Luckmann，T.)所说，“制度控制社会行为的机制是通过提供各种预先确定的行为模式来限制行为者当时所可能存在的选择范围，从而把行为导向某一个特定的方向”。[21]比如，孩子天天去上课，不是因为害怕被责骂，也不是因为觉得这样不对，而是在他们看来，学生要上课就像人们要吃饭一样，根本没想到“还可以不去上课”这个选项，这就是文化—认知层面在起作用。以此观之，导致推进多样化发展在我国特别困难的第一层面原因，大致就浮现出来了。那就是，在我国，有利于导向整齐划一的制度过于丰富。 在管制性制度层面，学校教育的基本框架和核心要素都是国家统一规定好的。比如，学制是规定好的，普通高中是三年制，而且是全日制；课程方案和科目也是规定好的，甚至有些教材也是统一的；学生招录也是统一的，必须是按照成绩从高到低排序招录；教师招聘基本上也不是由学校决定的，都是有统一标准和程序的。除了这些大的基础制度框架之外，其他各种统一性的政策要求，更是不可胜数。 规范性层面的制度也是如此。我们有一大批教育标准，它们以专业的名义对学校应该怎么做提出要求或者指引。比如，《普通高等学校本科专业类教学质量国家标准》对全国所有高等学校、所有专业都提出了教学目标应该是什么、课程内容应该是什么的规范性要求。这些规范性要求会通过专家讲座、考核评估、职称晋升、资源分配等机制传递下来，让大家明白学校应该是怎么样、教师应该怎么样。虽然这些规范压力跟管制要求不一样，学校可以违反，可以不遵从，但代价就是其他组织和个体会觉得“不正常”、不专业，这反过来需要学校投入很大的成本来论证自己的合理性。这是让学校和教师就范于某种模型之中的另一种力量。 再来看制度的第三层次内容，在文化—认知层面积累了非常多的偏好整齐划一的认知图示和集体意识。“服从在很多情况下是因为没有觉察到还有其他的行为形式；遵从常规做法是因为它们被理所当然地作为‘我们做事情的方式’。”[22]宏观上，自古以来，我们就崇尚统一的礼教，“六合同风”，对所有不一致的想法、做法，首先想到的是怎么同化它。中观上，“民不患寡而患不均”，在集体潜意识上就对公平有特别的敏感，偏好那种统一的、客观的标准。在微观上，由于统一的教育体系、课程内容以及频繁的相互交流，校长教师们在关于怎么办学校、怎么教学上存在很多类似的“认知图式”，大家往往想不到还有其他不同的办法。简而言之，像是在大家脑子里统一安装了同一套软件系统，大家会以差不多的方式解读信息、产生想法。这也是学校在很多方面都高度相似的一个重要原因。 (二)场域里的评价规则过于清晰、单一，让其他可能性难以成势 有利于整齐划一的制度要素非常充裕，这是制约多样化发展的一个基础条件。但其本身不会直接导致教育的高度同质化，因为学校面临的制度，不仅仅是有这些制度要素，同时也有很多有利于多样化发展的制度要素。事实上，学校教师在做很多具体的行为选择的时候，经常面临着两难问题，就是因为他们感受到了有两套不同的规范性制度在约束自己。[23]这里的关键问题是，为什么当两套制度在竞争时，倾向整齐划一的制度会更有力量?为了更清晰地回答这个问题，仍然需要借用制度主义的分析概念和理论。 在制度主义者看来，只要是同类型的组织(如学校)，它们的行为非常同质化，这是很常见的事情。不仅仅是学校，其他组织，如医院、博物馆甚至企业，都有这种“大家都差不多”的现象。这跟自然界是一样的，只要是同一个种群(population)，它们都是差不多的。那为什么同一个种群就差不多呢?一个基本的解释是，因为它们都生活在同一个空间范围内，处于同一个生态系统，受到同一套自然法则约束，是“适者生存”的结果。换言之，不是它们“希望这样”，而是“只有这样”才能存续下来。在制度主义者看来，人类社会的同质化现象，跟自然界的“同态性”(isomorphism)是差不多的，逻辑也差不多。 跟所有生物都必须生活在具体的生态系统中一样，人类社会中的个体和组织，要生存和发展也都必须依赖于某套系统。在这套系统里，有上下游产品或者服务供给，可以为个体或组织提供所需资源。迪马济奥(DiMaggio，P.J.)和鲍威尔(Powell，W.W.)把这样的一套类似生态系统的“组织生活空间”称之为“场域”(field)。[24]而且也跟生态系统一样，场域一经形成，它就会“自适应”，会形成一套“组织原则”(organizingprinciple)或者“制度逻辑”，规范管理各方的交往行为。[25]这样一来，场域内的各个组织也就同样面临“自然选择”和“适者生存”。也因此，在一些制度主义者看来，学校之所以发展成今天这个样子，其实不是因为变革，而是因为淘汰——那些不是这种样子的学校被淘汰了。 那么，这种类似自然界中“适者生存”的淘汰过程，在人类社会中是怎么发生的呢?制度主义者也提出了若干理论予以解释。其中讨论比较多的是两套机制。这里先讨论第一种，也是最基础的机制，即是由竞争带来的同质化。由于面临着同一套生存规则，不同行为者会展开竞争，不断探索最优的行为方式。一旦某种被认为是最优的方式被发现之后，其他行为者也就会马上跟进，就开始了同质化的进程。当成功标准丰富多样的时候，充分竞争就可以带来多样性，但如果评价规则清晰而且单一，它必然会导致高度同质化。 但这也有一个发展过程。在开始阶段，大家不大清楚怎么做才能获得最好的评价结果，不同学校可能会基于自己的条件和认知，从多个路径开展探索，此时往往表现出多样性和丰富性。这也是为什么很多改革在刚推出的时候，各地总会出现很不一样的探索经验，呈现丰富多彩、生机勃勃的态势。但到了一定阶段，总有些学校会摸索出在既有评价规则下的最佳实践(bestpractice)。于是，其他学校因为竞争的需要，就会越来越多地学习这种模式，就开始了同质化进程。而且这是一个带有自我加速度的过程：学习采用所谓“最优实践”的学校越多，给其他的学校会造成更大的压力，就越会加速推进这种模式的学习。这是近些年教育同质化不断加剧的根本原因。可以简单地说，但凡发现某个领域的同质化有加剧，那几乎可以肯定，背后一定有一套日趋单一的清晰评价规则。 竞争性带来同质化加剧的一个非常典型例子就是，高考评价制度对高中多样化发展的遏制。高考制度制约了高中多样化发展，这不是说高考制度规定不让学校搞多样化，而是因为这套规则太单一而且太清晰，很容易被总结出“最佳实践”。一旦学校们发现应试教育是获得理想高考成绩的最佳实践之后，就会给其他学校形成一股强大的压力：无论学校背景差别有多大，只要它们想要取得高考好成绩，就只有这样做。如果有区别，那仅仅是精细度上存有差异罢了。近些年，高等学校的同质化现象也越来越明显，也同样是因为学科评估、大学排行等流行，评价一个大学好坏“变得简单起来了”，大学也日益笼罩在单一、清晰的评价规则之下。 (三)“改一件就需要改全部”：制度创新者面临巨大的系统“排异”压力 前面论述了导致同质化的第一条机制，那就是在评价标准单一且清晰的情况下，因为某一种行为的竞争效率高，从而导致大家都去学习模仿。但在很多时候，大家都去学习模仿，不是因为“技术上”这种方式方法最好，而是因为这种方式方法被广泛地认为是最优的、最合理的，以至于不这样做会被认为是不专业、不合理，从而无法获得外界的“认受性”。因为“认受性”而不得不采取某种行为，这是同质化的第二条常见机制。 不过，由竞争带来的同质化和“认受性”带来的同质化，一般来说是有紧密联系的。人们之所以形成这种“认受性”，最初一般都是源自技术上的优势。只不过是到了后期，这种优势被神化，成为标准，反而成为目标了。托尔伯特(Tolbert，P.S.)和扎克(Zucker，L.G.)对美国早期的城市公务员改革的研究就是一个很好的例子。他们发现，早期实施公务员改革的城市跟自身的管理需要是密切相关的，即可以从城市的一些特征，如移民的数量、社会经济构成、城市大小，来相当准确地预测它是否会实行公务员改革。但是到了后期，这种相关就没有了。[26]换言之，到了后期，要不要进行公务员改革，不是城市发展的客观需要，而是这种改革被广泛地认为是现代城市的“标配”。所以无论什么样的城市，都开始了改革。 这种例子在我国教育领域也可以说是俯拾皆是。某种标准或理念最初可能确实是对某种有效办学行为的提炼概括，能够指导学校更好地实现办学目标，但到了一定程度后，这套标准被“神化”，标准或理念本身被成为目标。其结果就是很多学校改革不是为了解决真实的问题，而是为了满足那套被很多人认为是帮助解决问题的标准的要求。比如，一些大学排行或学科评估，大学决策者其实很清楚，很多指标并不科学，但他们还是要围绕这些指标去管理自己的大学，因为“别人认为它科学”。基础教育领域也是如此，很多学校办学行为不是因为在“技术上”这样做更好，而是因为大家认为应该这样做。 要看到，这种“认受性”是场域各方顺利交往的重要基础，它其实体现的是相关各方对有关事情的基本共识，即各方都觉得“你会或者应该这么做”。在各方都按部就班、照章办事的时候，大家感受不到它的压力。但当场域中某个行为者开始有实质性改革的时候，就会感受到有一个类似韦伯所说的“铁笼”(ironcage)这样的东西在笼罩着它，极力把学校拉回原有的位置。[27]某个学校做了A这样一件不同的事情，往往就需要它再做B、C、D等一系列事情，这就是为什么我们经常惊叹于“连这件小事情都这么难改”的原因。比如，初中的科学课程，国家提供了综合(即开设“科学”课程)和分科(即分设物理、化学等课程)两种方式的，但除了浙江省是因为省级层面统一选择综合之外，其他各省市几万所学校，几乎没有学校选择综合。这不是因为这些学校喜欢分科教学本身，而是因为如果学校选择了综合，那它们就要解决职称改革问题，因为教师的职称晋升都是根据分科来组织实施的。即使某个区县解决了这个问题，还要解决教师培养问题，因为大学都是分科培养教师的，它很难要求大学也去改。 这就是场域的“排异”反应。如果某个学校不是按照大家熟悉和认可的想象行事，哪怕从表面上看也没有违反什么政策规定，但其他各方就会觉得这个学校“不正常”“别扭”。它不是简单的A跟B之间的关系，而是牵一发而动全身，会连带出一大批需要调整秩序的相关者，协调成本不堪重负，最后都认识到“跟大家一样”是最容易获得“认受性”的。这就是推进多样化发展困难重重的直接原因。 三、推进多样化发展的宏观政策谋划 教育多样化发展的极端重要性和极高难度是对立统一的。对立的是，虽然它很重要，但它非常难做，因此很容易让决策者产生“先放一放”的想法。统一的是，正是因为它对建设教育强国具有战略性的推动价值，所以它必然是很难的。有些人期待随着时代的发展，特别是信息化、数字化技术进步带来随时随地的个性化学习，能够逐步解决多样化发展问题。但根据前文关于同质化形成原因和机制的分析，可以得知，信息化可能是推进多样化的一种力量，但也可能适得其反。推进多样化发展的基础是宏观制度设计，关键是要引入战略性的力量，进行体制性的改革，否则根本不可能对抗高度同质化背后的磅礴力量，核心是不要让所有学校都处于同一个生态系统，接受同一套竞争规则的约束。这就需要从“条、块、面”三方面入手。所谓“条”，就是增加垂直场域的多样性；所谓“块”，就是增加平行场域的多样性；所谓“面”，就是淡化统一评价制度对各方的压力。 (一)建立新型的行业部委参与高等学校办学的教育治理体系 在多样化发展中，高等教育的多样化发展是最迫切，也是最具根本性的。高等教育多样化实现了，高中教育的多样化也就事半功倍。事实上，我国的高等教育在历史上相当长一段时间里是比较多样化的，甚至是“五花八门”。造成这种现象的原因是当时的高等教育存在若干不同的系统或场域，各有各的服务对象和生存规则。而这与当时的“条条”办学制度是密不可分的。除教育行政部门办高等学校之外，其他中央各业务部委(如铁道部、工业部、邮电部)也办。我们称之为部门办学体制。1979年，国务院认定的97所全国重点高等学校，其中66所就是其他部委举办的直属高等学校，这些高等学校也称行业特色高等学校。但这种局面后来成为改革的对象。1995年，国务院办公厅转发国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，开始了一场对中国高等教育影响深远的管理体制改革，核心任务就是废除部门办学体制。这项改革在2000年基本完成，除了极少部分学校之外，全部改由教育部或者地方政府隶属。地方政府隶属，其实基本上是转为地方教育行政部门(教育厅)管理。简单地说，自此之后，全国高等学校基本上都是由教育行政部门管理了。 这项改革具有历史必然性，也具有重大历史意义。改革部门办学体制的原因有很多，但其中主要原因可能是两个。一个是观念原因。当时很多人认为“条条办学”是不合理的，应该是“块块办学”。另一个是由机构改革带来的财政原因。当时为了推动市场经济发展，国家实施了规模力度很大的机构改革，很多原来存在的部委要么合并，要么成为公司，无法再负担办学的巨额成本。据1991年对37个部委的统计，1990年高等学校投资额与1986年相比，平均下降了26.6％，有三分之一的部委下降了50％以上。[28]如果考虑物价上涨的因素，实质下降比例更加巨大。 但是，几乎一刀切地把行业特色型高等学校从原来的行业部委转隶到教育部门，也不是没有问题。其中，最直接的影响就是高等学校的多样性大幅降低了。当大批的学校脱离了原来的行业系统，进入一个统一的大场域、大系统之后，它们都开始面临同样的制度压力。学校为了争取生存发展的各方面资源，需要用大家能理解的指标(如SCI论文数量、课题级别、全国奖项等)来表示自己，原先那种对本行业非常重要的个性化指标被慢慢淡化。这就让学校之间的大规模比较竞争，既成为一种可能，还成为一种需要。比如学生就业，原来是相对固化的，但进入一个统一的大系统之后，可能北京师范大学的计算机专业学生要跟北京邮电大学的计算机专业学生在竞争同一个岗位，在这种情况下，雇主甚至包括学生都需要有一个排行比较。而这种排行比较的结果又反过来进一步让高等学校更加同质化，也更加“内卷”。 大学同质化带来的另一个问题是，世界一流学科和一流大学的建设路径单一化。正如前文所论述的，之所以需要多样化的基本原因是不知道怎么做才是最好的，所以不能把所有鸡蛋都放在一个篮子里。这对于世界一流学科和一流高等学校的建设路径来说也是如此。综合型大学是一种可能路径，但行业特色院校也是一种路径。这是有充分事实基础的。“一五”计划156项重点建设项目能如期完成，主要靠的是行业特色院校；两弹一星的实现，除了得益于留学归国的专家之外，其所需的大部分专门人才都是由行业特色高等学校培养的；20世纪60年代三线建设，绝大部分人才都是行业特色高等学校培养的。[29] 但高等教育管理体制改革后，一方面，行业特色型高等学校与原来行业的关系被打破，行业特色型高等学校对解决行业前沿科技问题和“卡脖子问题”的能力受到明显影响。[30]另一方面，绝大部分大学也因此走上了综合性大学的发展道路，逐渐放弃了传统的专业化发展道路，失去了一流大学建设路径多样化的一次珍贵社会实验机会。推进教育多样化发展，这段历史是一份财富。 当然，今天不是要简单地恢复历史上的部门办学机制。这不仅不可能，也没有必要。而是要在新的历史背景下，建立一种由教育行政部门管总、相关行业部委参与支持的新型高等学校治理体系。具体的方式方法可以不断探索，比如，借鉴省部共建的模式，与有关部委合作共建一批高等学校，借助行业部委在信息、资源、协调能力等方面优势，引导和支持高等学校与国家重要国计民生行业保持更加紧密的联系。这项制度设计有多方面用意。一是可以增加教育系统的多样性。二是可以提高高等学校的有组织科研水平，提升高校解决行业“卡脖子”问题的能力。三是可以更好地体现“教育与劳动生产相结合”的教育方针，更有力地推动产学融合，更有针对性地为行业提供高质量人才供给，提高就业质量，缓解“内卷”。国家建立了中央教育领导小组机制，这也为协调多部委共建机制提供了组织优势。 (二)以布局重大改革试点为抓手，构建多样态、高质量的区域教育生态 从“条”上做文章，打开多样化的局面，这有中国独特的国情背景，因为代表国家意志的国家部委对地方有很强的调控能力。但另一个选项其实也是一直存在的，那就是在“块”上做文章，依托不同地方之间本身内在的差异性，来推动教育的多样化发展。在20世纪90年代，人们认为“块块办学”(由各省市来办学)比“条条办学”更合理。这一方面跟当时各领域都开始从“学苏联”到“学英美”的大背景有关。在英美，它们的“条”(国家部委)基本上是不管教育的(哪怕是教育部)。另一方面，因为地方办学确实存在一些明显的优势。首先，各地差异大，地方办学可以更好地让高等学校适应各地社会经济发展。其次，高等学校办学是一个系统工程，涉及方方面面工作，由地方办学有利于地方政府更好地统筹各方面资源。 从国家层面来说，当决策者认为社会已经过于单一化，缺乏必要的活力和创新精神的时候，大多也是从怎么调动地方(“块”)改革积极性入手的。改革开放之初建立多个特区是这样，现在进一步深化改革也是这样。特别是当全盘放开还有很多不确定性的时候，先找一些地方进行改革试点，形成经验后再逐步推广。很多人也把它归纳概括为中国经验的核心内容，认为是我国之所以能在历史不同阶段解决一个又一个难题的关键机制。比如，有学者认为，试点机制是“将基层创新吸纳到国家政策过程中的政策创新与治理改革方式”。[31]也有学者把试点机制看作国家治理进程中的重要基础性制度，是决策者为什么会有如此强大学习能力的主要原因。[32]还有学者认为，只要理解了试点机制就能“理解中国几十年以来经济腾飞的核心要义”。[33] 推动教育改革的多样性，就要充分用好这样的机制。教育多样化发展，不是为了多样而多样，它是带着问题的，也是为了解决问题的。比如，要加强拔尖创新人才的选拔，我们不知道哪种模式更好、更可行；要推进课程改革，我们不知道教材难度是高一点好，还是低一点好，是提供多个版本好，还是一个版本好；要进行考试制度改革，我们不知道是考试科目多一点好，还是少一点好，考试难度是高一点好，还是低一点好；要建设世界一流大学，我们不知道是走综合化道路好，还是走专业化道路好，等等。也正是因为有太多的不确定性，担心贸然在全国实施，造成不可弥补的错误，我们才需要多样性。这和开展政策试点的逻辑是一致的。又比如，当前美国对中国的教育和科技遏制日益增强，国家是否可以支持部分地方大力探索试点，在以公办学校为绝对主体的基础上，大力发展一批像西湖大学这样的小规模、高起点民办高等学校?民办大学的优势在于机制灵活多样、便于轻装前行，而且在国际交流方面具有独特优势。西湖大学的例子说明了民办研究型大学可以在前沿科学突破以及高水平国际人才中心建设上展现出独特优势。 通过试点来推动教育改革，之前也有过不少尝试，但这些试点大多没有实质性地形成多样性。其主要有以下几方面原因。首先，试点时间很短，经常是刚试点没多久，问题和经验都还没有展开，就放弃或者大规模推广了。重要教育问题的试点只有持续十年或以上，才可能形成新的秩序，其成效和问题也才可能初步展现。其次，对试点的配套支持不够。有时候就是给个名和任务，而对制约试点任务完成的体制机制、规章制度、条件保障，没有想方设法去推动解决。为了推动上海和海南自贸区建设，全国人民代表大会在法律上做出调整，暂停实施有关可能限制试点实施的法律，这种支持力度在教育改革试点中是很少见的。哪怕是教育部门自己制定的政策，也很少允许试点单位做出调整。在这种情况下，很多试点就失去了制度创新的意义。 当然，我们也有不少教育试点是比较成功的，实质性地丰富了教育的多样性。由于国家允许上海市持续几十年实施学制改革、课程改革和高考改革试点，上海的基础教育走出了一条具有鲜明特色的发展道路，为我们提供了另一种现实可能性。浙江省坚持30年的初中综合科学课程改革试点也是一个成功案例，在综合课程实施上探索出了另外一条道路。但总的来说，这样的试点还是太少。怎么发挥我国幅员辽阔、各地发展程度不一的优势，通过加大试点支持力度，鼓励各地围绕重大问题，根据实际情况大胆制度创新，让我们在整体上成为一个教育思想和制度创新不断进发的国家，无论是在实质上，还是在形式上，对教育强国建设都非常重要。 (三)以增设拔尖创新人才选拔通道为突破口，推动教育评价制度的多样化 无论是希望通过增加“条”的多样性，还是增加“块”的多样性，其目的都是一样的，那就是试图在中国教育的总生态系统中，建立丰富多彩的“子生态系统”，缓解大家都在同一个系统、受同一套制度逻辑影响的同质化压力。但正如本文第二部分所论述的，同质化的最大压力来自单一的评价制度。因此，如果还存在着在全国层面都相同的、单一的、清晰的评价制度，那么，即