《公共财政》-第四章　购买性支出

第一节社会消费性支出一、社会消费性支出的性质（一）社会消费性支出与购买性支出的区别与联系社会消费性支出与投资性支出同属于购买性支出，但两者之间存在着明显的差异，最大的区别在于前者是非生产的消耗性支出，它的使用并不形成任何资产。然而，两者又有共同之处，即在必要的限度内，它们都是为社会再生产的正常运行所必需的。下一页返回第一节社会消费性支出（二）社会消费性支出的性质与特征就其本质来说，社会消费性支出满足的是纯社会共同需要，正是这种支出构成了财政这一经济现象存在的主要依据；社会消费性支出既然是社会的，它所提供的服务就可为全体公民共同享受，具有明显的突出的外部效应，因为有这一特点，满足社会共同需要的提供以及为此而支出的资金的筹措，就要遵循与一般的商品和服务有所不同的另外一种原则。在财政支出安排上，首先保证这些支出项目必要的支出，是财政工作的基本职责。上一页下一页返回第一节社会消费性支出（三）社会消费性支出的作用社会消费性支出是国家执行政治职能和社会职能的保证，而且提供行政管理和社会服务是政府合法性的基础，也是政府取得公民支持和承认的前提。一国政府不仅要为公民提供国家防务和公共安全，保证国土和主权不受外来侵犯以及公民的人身安全不受到威胁，还要通过法律、行政和社会管理等手段处理和协调公民之间的相互关系，维系正常的社会关系以及商务关系。此外，随着经济的不断增长，政府还必须保证各项社会事业的同步发展，实现经济社会的可持续发展，扩展社会发展空间，不断提高居民的生活质量。为了满足以上这些社会公共需要，必然需要许多项目和数量可观的财政支出。（四）社会消费性支出的内容在国家财政支出项目中，属于社会消费性支出的有行政管理支出，国防支出，文教、科学、卫生事业支出等。上一页下一页返回第一节社会消费性支出（五）社会消费性支出的发展变化趋势在不同国家的不同时期，社会消费性支出的规模也有所不同。自由资本主义时期，强调市场的自由竞争，靠“看不见的手”调节经济，提倡“廉价政府”，因此当时的财政支出主要是社会消费性支出，而且支出规模较小，占ＧＤＰ的比重较低。随着市场经济的不断发展，国家对经济的干预逐渐强化，也产生了一些新的政府的政治职能和社会职能，相应地社会消费性支出的项目不断增加，规模不断扩大。从世界各国的一般发展趋势来看，社会消费性支出的绝对规模总体呈现一种扩张的趋势，相对规模在一定发展阶段也是呈扩张趋势，达到一定规模则相对停滞。其中有些项目增长较快，相对规模在上升，而有些项目增长较慢，相对规模在下降。上一页下一页返回第一节社会消费性支出二、行政管理支出和国防支出（一）行政管理支出和国防支出的性质１.行政管理支出和国防支出将行政管理支出和国防支出放在一起讨论，看起来似乎有些风马牛不相及，然而，如果从国家的产生以及国家的基本职能角度来认识问题，这种表面上的不协调就不存在了。国家的产生是以生产力的发展为物质前提的，但是，导致国家产生的直接原因有两条：（１）国家是人类分裂为阶级的产物，是阶级统治的工具，同时，如前所说，政治统治都是以执行某种社会职能为基础的，为此就必须设立公安司法、经济管理等各类行政机构，因而行政管理支出就成了国家支出的基本内容之一。上一页下一页返回第一节社会消费性支出（２）国家一经建立，必须执行的另一项基本职能就是防御外敌侵犯，保卫国家安全，为此就需要建立军队和军事设施，因而国防支出也是国家的基本支出。当然，国家在国防支出名义下所采取的行动以及在国防支出下安排的支出可能并不都是用于国防的，例如，历史上的很多战争都含有明显的侵略目的。但是，巩固国防毕竟还是军费支出的主要目的。我们说对内按一定阶级利益管理国家，对外巩固国防，是国家的基本职能，从而行政管理支出和国防支出是国家的两项基本支出，意思就是说，失去这两个职能和两种支出，国家就不能称为国家了。上一页下一页返回第一节社会消费性支出２.行政管理支出和国防支出的性质和作用行政管理支出和国防支出以及由这些支出支持的各种活动，究竟对经济产生了好的影响还是不好的影响；并不是三言两语便可说清楚的。对此，我们至少有三个观察的角度：①从直接的生产和消费社会财富角度来看，这两类支出纯属社会财富的“虚耗”，因为，行政活动和国防活动是非生产性劳动，从而与生产性劳动相对立。就此而论，过两类支出越少越好。②从财富生产的社会条件看，国防保护了人民生产与生活的安全，行政活动维持了生产与生活的秩序，因而，用于这两类活动的费用又不是在“虚耗”社会财富。③从社会经济的循环周转来看，生产是产品的创造，消费则是产品的实现，而且，若无消费，生产不仅是一种无内容的概念，而且也不能正常进行。上一页下一页返回第一节社会消费性支出行政活动和国防活动，正是全社会消费的一个组成部分。因此，当社会的消费需求不足以完全吸收掉周期的产出时，行政管理支出和国防支出的增加，便具有增加消费并促进生产的作用；而当社会的消费需求超过同期产出时（供给不足），增加行政管理支出和国防支出，则会产生通货膨胀的效应。（二）行政管理支出１.概念与内容行政管理支出是国家各级权力机关、行政管理机关和外事机构行使其职能所需的费用支出。它包括行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检察支出和外交支出。其中，行政支出包括党政机关经费、行政业务费、干部训练费及其他行政费等。公安支出包括各级公安机关经费、公安业务费、警察学校和公安干部训练学校经费及其他公安经费等。国家安全支出包括安全机关经费、安全业务经费等。上一页下一页返回第一节社会消费性支出司法检察支出包括司法检察机关经费、司法检察业务费、司法学校与司法检察干部训练经费及其他司法检察费等。外交支出包括驻外机构经费、出国费、外宾招待费和国际组织会议费等。按费用要素区分，行政管理费包括人员经费和公用经费两大类。２.行政管理支出发展变化趋势行政管理既然是政府的一项基本职能，那行政管理费当然不可能从财政支出中完全消失，甚至它的绝对规模不断增长也有必然性。我们不妨对行政管理费包含的几项支出做些简略分析。行政支出的增加显然是党政机关扩大的结果，原有机关的扩大和机关新设，都会使机关经费———“人头费”和行政业务费———“办公费”增加。随着社会经济的发展，经济活动日趋复杂，“公共事务”也日益增多。如果确认这是一种趋势，那么，行政支出的增长就有一定的必然性。上一页下一页返回第一节社会消费性支出３.影响行政管理支出规模的因素行政管理支出的规模是由多种因素构成的，而且具有历史延续性。直接的影响因素主要有经济总体增长水平、财政收支规模、政府职能及其相应的机构设置和行政管理支出本身的使用效率等，因而规范行政管理支出的规模以及加强管理必须从多方面着手。政府职能范围及其相应的机构设置与行政管理支出的使用效率有直接关系。行政管理支出是由人员经费和公用经费两部分组成的，那么，政府职能范围的大小，机构设置的多少，以及由此而决定的机关工作人员的多少，自然是决定行政管理支出规模的关键因素。从我国当前的具体情况来说或许还应有多一层的考虑：传统体制的弊端之一，就是政府干预过多，相应的，就是行政机构过于庞大，改革的目标之一就是扭转这种状况，然而，实际情况却不能令人满意。上一页下一页返回第一节社会消费性支出例如，与社会主义市场经济的运行有关的若干机构在扩大或者增设，而那些已经与新体制运行不再协调的机构却得不到有效的压缩，新旧叠加的结果，自然是行政支出的增加。我国人口基数大，行政人员队伍要比其他国家庞大得多。行政管理支出理应向公用经费倾斜，但我国的公用经费缺乏明确的界定，预算约束软弱，且不说人员、车辆、会议、电话等开支的增幅过快，而且掺杂某些变相的公共消费，诸如公费旅游、公款吃喝等。行政机关人员队伍庞大，政企不分，经费增长过快，滋生了官僚主义，助长了不正之风，给财政带来了沉重的负担。４.行政管理支出的控制我国人口众多，行政事务繁杂，在传统体制下，事无巨细，政府包揽过多，而当前又处于转型过程中，所以行政管理支出的控制是一个十分棘手的问题。上一页下一页返回第一节社会消费性支出究竟要有怎样的一些政府部门，各部门应有多大规模，可能只有通过某种政治程序方能确定。如果政治程序的科学化和民主化能够得以充分实施，公民也能得到充分的信息并实施有效的监督，行政机构规模、行政管理支出规模以及提高行政效率等问题方可得到适当的确定和解决。问题是，我国短时间难以充分具备这些条件。参照各国的经验，可行的办法是，对行政管理支出的绝对规模或其占财政支出的比重规定一个具有法律效力的指标，并由国家立法机关和国家审计部门对其施行严格的审计监督。积极推进政府机构改革，将为控制行政管理费的增长带来契机并提供前提条件。与此同时，财政部门本身必须对行政管理支出加强管理和监督，主要是适应行政机构改革，规范行政管理支出的供应范围，完善行政性支出定额考核办法，坚持支出秩序，加强检查监督，走向法制化、规范化轨道。上一页下一页返回第一节社会消费性支出（三）国防支出保卫国土和国家主权不受侵犯，也是政府的一项基本职能，国防支出也不会从财政支出项目中消失，因而保证国防支出是财政的一项基本职能。１.概念及内容国防支出是用于国防建设和人民解放军方面的费用，包括国防费、民兵建设费、国防科研事业费和防空经费等。２.国防支出的变动趋势国防支出的增长及其占财政支出比重变化的特点是波动较大，而且没有一以贯之的增减变化趋势。上一页下一页返回第一节社会消费性支出我国国防支出增长总的趋势是缓慢的，增幅滞后于财政支出的增幅。从国际比较来看，目前我国国防费的规模，与其他国家比较，无论是绝对规模还是相对规模都是偏低的。如果国家财政困难，就很难保证国防建设跟上世界各国国防现代化的步伐，这是一个不容忽视的战略性问题。国力增强了，而国防力量却相对减弱了，其后果是不堪设想的。３.国防支出合理规模的确定关于国防支出的合理规模，显然是一个需要从国际与国内形势进行战略性思考的重大政策问题，当然，其中也有一定的可遵循的规律性。近年来，理论界发展起了一门叫做“国防经济学”的学科，对这个问题有所研究。上一页下一页返回第一节社会消费性支出国防的目的是保卫国家不受侵犯，侵犯之敌或可能的侵犯之敌位于何方，可能动员的侵犯力量有多大，有效地遏制这些侵犯所需的军事力量需要有多大，都可以估计出来，而且是可以量化为若干指标的。这就为确定国防费奠定了基础。一国可以首先确定所需的军事打击力量规模，然后为此制订军事措施计划，再为执行各个计划项目拟定各种可以替代的实施方案，对各个方案的成本进行分析比较，选定成本最小的方案，最后，根据被选定的方案所需的资金，编制国防支出的预算。上一页下一页返回第一节社会消费性支出三、文教科卫支出（一）文教科卫支出的经济性质１.概念及性质文教科卫支出是文化、教育、科学、卫生支出的简称。文教科卫诸项事业的发展在现代经济发展中发挥着越来越大的作用，当然这并不说明用于这方面的支出现在已经是生产性的了。根据马克思关于生产劳动和非生产劳动的科学划分，文教科卫事业支出仍应归入非生产性的范围。关于生产劳动和非生产劳动，马克思至少提出过两种划分标准。从最一般的意义上来说，凡从事物质资料生产、创造物质财富的劳动，皆为生产劳动；除此之外的一切劳动，皆为非生产劳动。根据这一标准，投入文教科卫领域的劳动，属于非生产劳动，因为它们并不直接创造物质财富，而且，在从事这些劳动的过程中，劳动者还须消耗物质财富。上一页下一页返回第一节社会消费性支出与此相对的，用于文教科卫事业的支出属于非生产性支出。但是，对于生产劳动和非生产劳动，还可以有另一个观察角度。拿科学研究来说，如果企业购买科学研究的成果或索性直接安排一部分人从事科学研究，并且立即将研究的成果用于提高劳动者、劳动工具和劳动对象的素质或用于改进这三种生产要素的结合方式，那么，这种科学研究就是生产性的。如果作为消费者的个人购买科研成果或自己从事科学研究，并且不对生产要素及其结合方式产生影响，那么，这种科学研究就是非生产性的。对于文化、教育和卫生事业，也可以做类似的分析。如果以此为标准，用于文教科卫的支出，有相当一部分是属于生产性的。文教科卫支出究竟是生产性的还是非生产性的，我国理论界曾有过十分热烈的争论，至今恐怕还不能说已经得出了明确的为大多数人普遍接受的结论。上一页下一页返回第一节社会消费性支出我们这里沿用目前国内各种统计文件普遍采用的做法，将文教科卫支出归入非生产性的范畴。但是，在做这种归类的时候，需要强调三点：①将文教科卫支出归入非生产性范畴，只有某种静态的、相对的意义，它只是说，用于这些事业的支出不能对当年的物质财富的生产作出明显的贡献。②从动态的、绝对的意义上来说，文教科卫事业的发展将不断提高劳动者、劳动工具和劳动对象的素质并改善三者的结合方式，新的世纪已经进入知识经济时代，它们对物质财富生产的贡献将越来越大。③将文教科卫支出计入非生产性一类，其实际意义，只是要求社会在安排全部国民收入的用途时，应全面考虑生产的当前需要和未来发展的需要，让文教科卫支出占一个适当的比例，并且，随着劳动生产率的提高和ＧＤＰ的增长，要让这一类支出的比例不断提高，甚至超过ＧＤＰ的增长速度。上一页下一页返回第一节社会消费性支出２.发展趋势由于文化、教育、科学、卫生事业在现代社会经济发展中发挥着日益重要的作用，各国政府无不投入大量资金，而且支出规模也越来越大。从我国财政支出结构的变化中也充分反映了文教科卫支出份额不断增大的趋势。（二）文教科卫支出的资金来源１.发展文教科卫事业要多渠道出资我国文教科卫支出是快速增长的，增速在相当大的程度上超过了财政支出的增速，占财政支出的比重不断提高，已超过财政支出的１／５。文教科卫支出应当在ＧＤＰ中占据一定的份额，而且，这一份额应不断增大。进一步的问题是，这一部分支出应当主要通过ＧＤＰ的再分配，即通过财政支出予以安排，还是应主要在微观经济主体的初次分配收入中予以安排，抑或是两者并举？上一页下一页返回第一节社会消费性支出要寻得一个科学的答案，显然需要回到“社会公共需要”的理论上来。财政支出是用来满足社会公共需要的，但是，这里所说的“公共需要”并非仅仅指人人都需要，它的核心意义是：这样一种人人都需要的东西，不可能且不应该由微观经济主体予以满足，而只能或只应该由社会的代表———政府予以满足。让我们对照这一标准来考察一下文教科卫事业的情况。教育是可以由微观主体提供（兴办）的，需要接受教育的人们也可以花钱“买”到这种服务。所以，人们对教育的需要，原则上可以不必由政府予以满足。看看目前兴起的各种私人办学的形势，我们应能理解其中的道理。上一页下一页返回第一节社会消费性支出实际上，教育这种需要，在历史上一向都是通过“交换”予以满足的。当年，“至圣先师”孔老夫子设馆教学，就规定每个学生必须交三条干肉，这就是一个正规的交换活动：学生用三条干肉换得了知识，孔老夫子则用学生们交的干肉来维持生活。不过，在历史上，教育对国民经济发展的作用并不十分显著，而且，剥削制度的存在使得广大劳动人民处于饥寒交迫的境地。他们实际上被剥夺了受教育的权利，所以，义务教育的问题当然不需要也不可能被提出来。现代社会的发展，特别是社会主义制度的建立，理应使广大劳动人民享受到更广泛的权利，加之，教育对国民经济发展的促进作用日益显著，因而，义务教育问题，即由政府出资来满足广大劳动人民受教育的需要，就作为社会公共需要产生了。然而，教育作为一种社会公共需要，毕竟与人们对安全和秩序的需要有所区别。上一页下一页返回第一节社会消费性支出对安全和秩序的需要只能由政府予以满足，而对教育的需要则可以由私人予以满足，更重要的是，安全与秩序所提供的利益是被全体社会公众无差别地享受的，一个人得到安全和秩序的保护，并不排斥其他人得到同样的利益，而教育所提供的利益则是内在化和私人化的，一个人受教育，就会减少另一个人的受教育机会，而教育所提供的利益———找到较好的职业，享受较高的收入，则基本上由受教育者自己占有。所以，教育这种需要实质上只具有准社会公共需要的性质。因此，在国家财力有限、广大社会公众的收入水平日益提高的情况下，全社会用于教育的经费，应该由政府和享受教育的人共同分担。文化事业的情况基本与此相仿。上一页下一页返回第一节社会消费性支出科学研究是可以由个人或某一集体去完成的，一般地说，科学研究的成果也可以有偿转让，但有一些情况会使这种买卖十分困难。科学研究是为满足社会共同需要的，但由于一部分科学研究的成本与运用科研成果所获得的利益很难通过市场交换对称起来，所以用于那些外部效应较强的科学研究（主要是基础科学）的经费应由政府承担，而那些可以通过市场交换来充分弥补成本的科学研究（主要是应用性研究）的经费则可由微观主体承担。卫生事业实际上由医疗和卫生两个部分组成的，它们的经济性质是有所区别的。医疗服务固然可以由政府提供，但也可以由私人提供。不管由谁来提供医疗服务，这项服务都是可以进入市场进行交换的。另外，医疗服务的利益完全是私人化的，据此可以认为，医疗服务并不必然要求政府出资提供。上一页下一页返回第一节社会消费性支出我国对国有企事业职工实行公费医疗制度，这是出于社会主义原则对广大职工健康的关怀，而且在一定范围内体现了公平原则。但如果从经济原则或效率原则上观察，它也存在严重的弊端，如药品的浪费、门诊和床位的拥挤、医疗费用屡屡超支等。卫生服务则与医疗服务不同，私人不可能也不愿意提供这项服务，这项服务也不可能进入市场参与交换，而卫生服务的利益也是由社会公众无差别地享受的，所以，卫生服务主要应由政府出资提供。２.政府出资的范围文教科卫事业虽然属于社会公共需要，但它们并非完全意义上的社会公共需要，因此，从总体上来说，为了促进这些事业的发展，政府和社会公众应当共同出资。上一页返回第一节社会消费性支出具体地说，在文教事业方面，政府应当为那些有助于普遍提高全民文化素质的教育和文化事业出资；在科学研究方面，应当主要为基础科学研究出资；在医疗卫生事业方面，则应主要为卫生事业出资。除此之外的文教科卫事业，原则上都可以由社会公众出资。当然，如果政府资力充裕，部分地出资兴办这些事业，也是未尝不可的事。特别是为了尽快改变我国当前科研投入相对落后的现状，政府尽其所能地加大科研经费投入，不仅是必要的，而且也是一项迫切任务。中国过去基本上由政府独立举办文教科卫事业的情况应当改变，多渠道筹措文教科卫资金以及多层次兴办文教科卫事业的思路，不仅是可行的，而且拥有广阔的前景。上一页返回第二节政府投资性支出一、政府投资支出１.投资与经济增长投资是经济增长或经济发展的动力，是经济增长的主要因素。我们从实际生活中也可以看到投资与经济增长之间的关系。首先，投资可以直接刺激生产资料的增长。投资需要建筑材料，需要添置生产设备和原材料等生产资料，因而，增加投资可以刺激钢材、水泥、沙石等建筑材料以及机器设备等生产资料生产的增长。其次，投资中的一部分，一般占４０％左右，将转化为个人消费和社会消费，所以，增加投资又可以刺激消费资料生产的增长。下一页返回第二节政府投资性支出２.政府投资的特点社会总投资按投资主体可以分为政府投资和非政府投资两部分。由于社会经济制度和社会发展阶段的差异，这两部分投资在社会总投资中的比重也存在着较大差异。影响政府投资在社会总投资中所占比重的因素主要有两个：一是社会经济制度的差异，二是经济发展阶段的差异。一般来说，实行市场经济的国家政府投资所占比重较小，而实行计划经济的国家政府投资所占比重较大；经济发达国家非政府投资所占比重较大，发展中国家政府投资所占比重较大。上一页下一页返回第二节政府投资性支出由于存在上述差异，政府投资和非政府投资在一国投资活动中发挥的作用也不同。在发展中国家和计划经济国家，以政府投资为主，非政府投资只发挥弥补政府投资不足的作用；而在发达国家和市场经济国家，政府投资主要出现在基础设施、公共服务以及关系国计民生的部门等公益性、非竞争性领域，非政府投资主要出现在营利性、竞争性等领域。造成这种差别的原因，主要是政府经济运行机制的不同。实行市场经济的国家，整个社会经济活动主要由各个独立的商品生产者去组织，投资当然也只能主要由他们进行，在此基础上，政府只是根据宏观经济目标对非经济部门的投资活动进行二次调节；实行计划经济的国家，政府是主要的经济主体，投资当然主要由政府进行。计划经济国家在经济体制改革过程中，由于实行市场经济，政府投资在社会总投资中所占的比重均有所下降。我国在经济体制改革过程中也产生了这种趋势。上一页下一页返回第二节政府投资性支出政府投资与非政府投资作为社会投资的两个组成部分，具有各自的特点。非政府投资主要是由具有独立商品生产者身份的企业执行的，作为商品生产者，其具有以下特征。第一，营利性。他们要追求赢利，而且其赢利是根据自身所能感受到的微观效益和微观成本来计算的。追求微观上的赢利是非政府投资的首要特征。第二，投资资金来源。企业主要依靠自身积累和社会筹资来为投资提供资金，这就意味着他们无力承担规模较大的投资项目。第三，投资领域。既要追求赢利，就必然要选择周期短、见效快的投资项目。第四，非政府投资不可能顾及非经济的社会效益（如环境保护等）。从上述特点不难看出，如果国家没有政府投资，投资结构是难以优化的。与非政府投资相比，政府投资具有不同的特点：第一，社会效益。政府居于宏观调控的主体地位，可以从社会效益和社会成本的角度来安排自己的投资。上一页下一页返回第二节政府投资性支出政府投资可以不赢利或赢微利，甚至可以亏损，只要其对国民经济和社会发展是有效益的。第二，政府资力雄厚，而且资金来源又多半是无偿的，可以投资大型项目和长期项目。第三，政府可以从事社会效益好而经济效益一般的投资。总之，由于政府在国民经济中居于特殊地位，应该将其投资集中于农业、能源、交通、通信等关系国计民生的重要领域。否则，就会出现基础设施投资不足、经济和社会发展的基础设施短缺的情况，经济发展就会受到“瓶颈”约束。上一页下一页返回第二节政府投资性支出二、基础产业投资（一）基础产业的概念与作用基础产业的内涵，有广义和狭义之分。狭义的基础产业，是指经济社会活动的基础设施和基础工业。基础设施主要包括交通运输、机场、港口、桥梁、通信、水利和城市供排水、供气、供电等设施；基础工业主要指能源（包括电力）工业和基本原材料（包括建筑材料、钢材、石油化工材料等）工业。为概括起见，我们将基础设施和基础工业统称为基础产业。广义的基础产业，除了上述基础设施和基础工业之外，农林部门以及提供无形产品或服务的部门（如科学、文化、教育、卫生等部门）所需的固定资产，通常也归于广义的基础设施之列。上一页下一页返回第二节政府投资性支出基础产业是支撑一国经济运行的基础部门，它决定着工业、农业、商业等直接生产活动的发展水平。一国的基础产业越发达，该国的国民经济运行就越顺畅，越有效，人民的生活也就越便利，生活质量相对来说也就越高。（二）基础产业的特点在社会经济活动中，基础产业与其他产业相比，具有不同的特征。（１）从整个生产过程来看，基础设施为整个生产过程提供“共同生产条件”。马克思曾把生产条件区分为共同生产条件和特殊生产条件，与此相对应，他把固定资本也分为两类：一类是“以机器的形式直接进入生产过程的固定资本”；另一类是“具有铁路、建筑物、农业改良、排水设备等形式的固定资本”。上一页下一页返回第二节政府投资性支出马克思指出后一类固定资本的特点是：“作为生产资料来看，固定资本在这里与机器一类的东西不同，因为它同时被不同的资本当作它们共同的生产条件和流通条件来使用（我们在这里还没有涉及消费本身）。固定资本不是表现为被包含在特殊生产过程中的东西，而是表现为各特殊资本的大量这类生产过程的联络动脉，它就是由这些特殊资本一部分一部分地消耗掉的。因此，在这种场合，对于所有这类特殊资本及其特殊生产过程来说，固定资本是一种特殊的同它们相分离的生产部门的产品，但是，在这里不能像机器的买卖那样，即一个生产者不能把它作为流动资本售出，另一个生产者也不能把它作为固定资本买进；相反，它只有以固定资本自身的形式才能出售。”马克思的话隐含着下述意义：作为共同生产条件的固定资产，不能被某一个生产者独家使用，它不是独占性地处在某个特殊的生产过程中，不能被卖者当作商品一次性地将整体出售给使用者。上一页下一页返回第二节政府投资性支出换句话说，它具有公用性、非独占性和不可分性。这些特性决定了它具有“公共物品”的一般特性。（２）基础工业是处在“上游”的生产部门。所谓“上游”，是指基础工业所提供的产品是其他生产部门（也包括本部门）生产和再生产时所必需的投入品，如能源和原材料。一般来说，基础工业的感应度系数比较高（感应度是指某产业受其他产业需求影响的程度。感应度系数反映：当各个部门均增加一个单位的最终产品时，某一个部门由此而受到的需求程度，即需要该部门为其他部门的生产提供的产值量。感应度系数＝列昂节夫逆矩阵系数某行的平均值／列昂节夫逆矩阵全部系数的平均值）。从价值构成上分析，基础工业所提供的产品的价格，构成了其他部门产品成本的组成部分，它们的价格变动具有很强的连锁效应，会引起整个产业的成本波动。上一页下一页返回第二节政府投资性支出（３）无论是基础设施还是基础工业，大都属于资本密集型行业，需要大量的资本投入，而且它们的建设周期比较长，投资形成生产能力和回收投资的时间往往需要许多年。这些特点决定了基础设施和基础工业很难由个别企业的独立投资来完成，尤其是在经济发展的初期阶段，没有政府强有力的支持，就很难有效地推动基础设施和基础工业的发展。（三）发展基础产业的国家干预政策在经济发展过程中各国政府均对基础设施和基础工业实行干预政策，干预的程度在发展的不同阶段有较大的差别。由于经济发达的国家经历了工业化的发展过程，基础设施和基础工业已经有了相当的基础，因而政府的干预程度相对较弱。上一页下一页返回第二节政府投资性支出而经济欠发达国家在经济增长过程中常常经受基础“瓶颈”的困扰，由于民间经济的财力有限，政府只能通过财政集中动员一部分资源，以加快基础“瓶颈”部门的发展。实际上，发展中国家的财政，除具有一般的弥补“市场失灵”的作用外，还部分地充当着社会资本原始积累的角色。在新中国成立以来的经济发展进程中，基础设施和基础工业的供给短缺始终是国民经济发展的主要制约因素。１９９２年以来，伴随着国民经济的快速发展，“瓶颈”制约也日益突出。因此，我国政府于近年加大了对基础设施的投入力度，使经济发展的“瓶颈”约束有所缓解。上一页下一页返回第二节政府投资性支出三、农业财政投资（一）农业财政投资的重要性１.农业在国民经济发展中的战略地位“农业是国民经济的基础”，这是一句人们并不陌生的话。然而，回顾新中国成立６０年的历史，我们不无遗憾地看到，农业发展问题并非始终如一地排在国家经济发展战略的优先地位，事实上，往往是每当农业发展滞后构成国民经济发展的“瓶颈”制约时，政府才不得不一次又一次地“回过头”来解决棘手的农业问题。造成这种状况的原因，主要是我们对农业发展在国民经济发展过程中的战略地位认识不够。党的“十五大”明确指出，必须坚持把农业放在经济工作的首位，稳定党在农村的基本政策，深化农村改革，确保农业和农林经济发展，增加农民收入。因此，在着手研究政府的农业投资政策之前，有必要对农业在经济发展中的战略地位进行深入的认识。上一页下一页返回第二节政府投资性支出农业发展对于国民经济发展的重要意义主要表现在三个方面：（１）农业生产为我们提供了基本的生存条件，为其他生产活动提供了基础，这是基本的经济常识。即衣食之源、生存之本。（２）农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础。我国经济正处于工业化的过程中。所谓工业化，就其一般意义来说，指的是工业部门成为国民经济的主导部门，工业产值逐渐占社会总产值主要比重的过程。世界各国的历史发展告诉我们，为了顺利实现工业化，在大规模进行工业革命之前，必须有一个大规模的农业革命过程。从历史上来看，１８世纪末的工业革命，首先是从农业生产率最高的英国开始的，后来相继发生工业革命的国家，农业生产率水平也都较高；从当前情况来看，凡是农业生产率水平较高的地区，工业化都取得了成功；凡是农业生产率水平较低的地区，工业化都遇到了这样或那样的问题。上一页下一页返回第二节政府投资性支出看起来，发展中国家要想顺利实现工业化，必须老老实实地首先提高农业生产率水平，这个阶段是不能跨越的。这意味着，对农业发展的重视，不能作为权宜之计，应当将发展农业立为一项长期国策。（３）稳定农业是使国民经济持续稳定发展的重要因素。“无粮不稳”已经成为人们的共识，但是只是从有粮和无粮的角度来认识农业的重要性，还只是立足于一个低水平发展阶段上的国民经济。如果农业发展已经达到使人民满足了温饱并且有余的程度，是否应当继续重视农业发展的问题呢？回答是肯定的。我们不妨看一看发达国家的情况。它们的一般情况是农产品过剩，农业危机是过剩的危机。但是，就是在农产品过剩的背景下，农业发展问题仍然得到政府的高度重视。发达国家管理经济活动的政府部门一般不多于１０个，但就是在这寥寥无几的政府部门中，赫然地有一个农业部。上一页下一页返回第二节政府投资性支出通过这个部门，政府一方面实施限制农产品产量的各项措施，另一方面则实施促进农业生产率提高的各项政策。政府每年都要为促进农业科研、农业教育和农业技术推广，以及调整农业生产结构和组织结构花费大量资金。在过剩的背景下仍然推行促进农业发展的政策，主要是出于维护社会经济稳定和发展的整体目标。２.农业发展与政府和财政的关系农业是一个特殊的生产部门。从农产品供应来看，一方面，它受气候条件及其他各种条件的影响，不仅波动很大而且具有明显的周期性；另一方面，对农产品的需求却是相对稳定的。以相对稳定的需求和不规则波动的供给为特点的农产品供求关系的不稳定，会使农业部门的生产条件经常处于不稳定状态。上述的不稳定使得农业危机很难依靠自身的力量通过市场加以克服，这又会进一步强烈地干扰国民经济的正常运行。上一页下一页返回第二节政府投资性支出所以，为了稳定农业，并进一步稳定整个国民经济，政府必须广泛介入农业部门的生产和销售活动，将农业部门的发展置于政府的管理之下。农业发展与财政有着十分密切的关系：第一，农业是国民经济的基础，自然也是财政的基础，这个道理不需要过多的说明，其中主要表现为农业收入是财政收入的源泉。我国的农业税一向实行低税政策，但农业部门创造的价值，有相当一部分通过工农商品价格的“剪刀差”转移到相关的工业部门，而后通过工业部门上缴税收集中为财政收入。我国农村和农业的发展具有广阔的前景，农业市场存在巨大的潜力，只要农村和农业保持良好的发展势头，财政收入的持续稳定增长才有坚实的基础。上一页下一页返回第二节政府投资性支出第二，在农业发展中，国家财力的支持不仅是责无旁贷的，而且应当说支持甚至保证农业的发展是政府和财政的一项基本职责。农业发展的根本途径是提高农业生产率，提高农业生产率的必要条件之一是增加对农业的投入，因此安排好农业投入的资金来源是一个必须解决的重要问题。在社会主义市场经济条件下，从长远看，农业投入的资金应当主要来自农业部门和农户自身的积累，国家投资只应发挥辅助作用。但要使农业部门和农户自身的积累成为农业投入的主要资金来源，有两个条件是必不可少的：①农产品的销售收入必须高于农业生产的投入成本，否则，农业部门的积累无从产生。②农业投资的收益率必须高于至少不低于全社会平均的投资收益率，否则，农业部门即便产生了利润也不会向农业投资转化。上一页下一页返回第二节政府投资性支出在这两个条件中，第一个条件是根本的，因为农产品的销售收入高于农业生产的投入成本是保证农业投资收益率达到较高水平的基本条件。在我国目前的价格体系ＧＤＰ分配格局下，上述两个条件都是得不到满足的，主要原因在于，农产品的相对价格水平偏低，农业部门盈利水平长期处于偏低状态，很难形成有实际意义的利润规模，而我国的农业生产以个体农户为单位，这个问题就更显得突出了。另外，我国近８０％的人口滞留在农村，工业化一时还不可能容纳农业游离出来的劳动力，相对失业仍十分严重，人均收入仍处于低水平，农业生产即使能够形成利润也不大可能转入农业投资。很明显，在这种情况下，如果政府不进行足够的投入，农业部门要获得发展几乎是不可能的。上一页下一页返回第二节政府投资性支出从理论上来说，金融机构贷款也可以成为农业投资的资金来源，但是，借款是要还本付息的。在农业投资盈利率较低的情况下，不可能将大量信用资金投放于农业部门，除非政府给金融机构的农业贷款以财政补贴，或者专门成立以农业部门为贷款对象的政策性金融机构，否则农业部门难以得到金融部门的支持。但是，如果这样做，仍需要国家财政拿出资金。第三，政府从事农业投资的必要性，并不只在于农业部门自身难以产生足够的积累，并且生产率较低的现状难以承受贷款的负担，更重要的是许多农业投资只适合由政府来进行。农业固定资产投资，如大江大河的治理、大型水库和各种灌溉工程等，其特点是投资额大、投资期限长、牵涉面广，投资以后产生的效益不易分割，而且投资的成本及其效益之间的关系不十分明显。上一页下一页返回第二节政府投资性支出由于具有上述特点，农业固定资产投资不可能由分散的农户独立进行。理论上，似乎存在着一种按“谁受益，谁投资”的原则来组织农户集资投资的可能，但由于衡量农户的受益程度十分困难，集资安排多半很难贯彻。对于此类大型固定资产投资项目来说，按地区来度量受益程度，从而分地区来负担项目费用似乎是可以做到的，但在这种安排下，地区应负担的费用多半要由地方财政安排支出；而这在概念上就已经属于政府投资了。改造传统农业的关键在于引进新的农业生产要素，新的农业生产要素不可能从天上掉下来，必须要有农业科研，而科研成果应用于农业生产，必须经过推广的程序，为了使农户接受新的生产要素，还需对农户进行宣传、教育和培训。为完成这一系列任务，需要筹集大批资金。在这里，我们遇到了一种典型的被经济学称做“外部效应”的情形。上一页下一页返回第二节政府投资性支出所谓外部效应，说得简单一些，就是一种可以使其他人无须付出代价便可获得好处的经济活动所产生的结果。以农业科研为例，一项科研成果的推出，将会使全部运用这项成果的农户受益，但从事这项科研活动的单位却无论如何也不可能将这项科研成果所产生的全部收益攫为己有。农业科研单位的研究成果所产生的利益是“外溢”的，但是，进行这项科研活动所需的一切费用却只能由科研单位自己承担；不仅如此，科研活动可能失败，研究所需的时间可能很长，简言之，科研活动存在着风险，而这些风险也只能由科研单位独自承担。科研的费用及其失败的风险构成科研成果的成本。将科研成果产生的利益同科研成果的成本两相比较就不难看出，在这里，得益（别人得益）与成本（自己负担）是不对称的。上一页下一页返回第二节政府投资性支出诸如此类，像农业科研、科学技术推广、农户教育之类的对农业发展至关重要的农业投资，