社区推行垃圾分类存在的问题及对策

目录

摘要...................................................................I

第一章绪论............................................................2

一、文献综述....................................................2

（一）国内外研究现状...............................................2

1、国外研究现状.................................................2

2、国内研究综述.................................................3

二、研究的目的和意义............................................5

1、研究的目的...................................................5

2、研究的意义...................................................5

第二章对生活垃圾分类的认知和社区推行垃圾分类的理论依据...............5

一、生活垃圾分类的有关概念......................................5

（一）生活垃圾的定义...............................................5

（二）生活垃圾分类的概念.........................................6

二、生活垃圾的来源、成份、产生量及流向........................6

（一）生活垃圾的天源和成份.......................................6

（-）生活垃圾的产生量...........................................7

（三）生活垃圾流向................................................7

三、生活垃圾分类的相关理论......................................7

（一）市场失灵和外部效应理论.......................................7

（二）公共物品和政府干预理论.....................................8

第三章国内外生活垃圾分类现状及分析....................................8

一、国内主要城市生活垃圾产量、成份及处置方式现状................8

1.分类方式.....................................................9

2.分类投放....................................................10

3.分类收运....................................................10

4.分类处置....................................................10

（二）综合评价....................................................12

二、国外生活垃圾分类现状及分析.................................12

（一）法律法规体系的建立.....................................12

（二）科学管理体系的建立.....................................13

（三）生产者责任制度..............................................13

第四章青浦区盈沛街道生活垃圾分类历程及对策...........................14

一、青浦区盈浦街道生活垃圾分类历程.............................14

（一）确定了“以减量化为首要目的、以资源化为实现途径”的垃圾分类策略

.....................................................................................................................................14

（二）建立了与垃圾管理总目标相配套的分类收集管理目标............14

（三）形成了完整的垃圾处理和资源化产业链’......................14

（四）重视经济激励机制的运用。..................................15

（五）宣传力度大和公众的广泛参与..................................15

二、青浦区盈浦街道生活垃圾分类模式及收运处体系分析.............15

（-）居民日常生活垃圾按照“细分类”的要求，居民日常生活垃圾又分为可

回收物、有害垃圾和其他垃圾三小类。..............................16

（二）餐厨垃圾....................................................16

（三）建筑垃圾......................................................17

三、青浦区盈浦街道生活垃圾分类现状调查.......................17

（-）分类投放准确率调查........................................17

（二）居民分类意识调查..........................................17

四、青浦区盈浦街道生活垃圾分类现状调查分析.....................18

（一）生活垃圾分类技术标准不明确................................18

（二）法律法规政黄不健全........................................18

（三）国内城市垃圾分类经验......................................18

第四章青浦区盈浦街道生活垃圾分类对策..................................19

一、发挥政府的主导作用.........................................19

二、发挥公众的主体作用.........................................19

三、发挥社会的协同作用.........................................20

四、发挥市场的调节作用.........................................20

五、发挥法治的保障作用.......................................21

结论.................................................................21

参考文献..............................................................22

摘要

在经济生活日新月异的今天，城市化的脚步越来越快，人民群众的生活水平也

日益上升，随之而来的，急剧增多的生活垃圾也成为城市管理中的一大问题。若不

能以适当的手段高效处理这些垃圾，土壤、水源、大气都会受到污染，环境污染与

伴生的资源浪费，极大限制了一个城市可持续发展的空间。与众多城市相似，青浦

盈浦街道也同样要面对围困自己的城市生活垃圾。彻底根治“垃圾围城”，亟须科学

合理的垃圾治理体系，从垃圾分类、无害化处理入手，促进资源化利用，努力降低

垃圾处置量。鉴于青浦盈浦街道生活垃圾分类尚处于学步阶段，当务之急是在摸清

当地具体情况的基础上，形成完整有效、可操作性强的分类体系。

本文将首先简要介绍国际国内对于垃圾分类问题的研究，以及相关的管理理论,

立足于目前国内外城市社区中生活垃圾分类的实际情况，分析其中存在的症结与隐

患，总结既有的经验与教训，结合清浦盈浦街道的客观实际，本着理论推动实践的

原则，尝试做出相应的解决方案，

关键词：生活垃圾；垃圾分类；社区

Abstract

Withtherapiddevelopmentofeconomicsocietyandthecontinuousimprovementof

people'slivingstandardandtheacceleratingofurbanizationprocess,dischargeof

municipalsolidwasteisalsorisingsharply.Improperlivinggarbagedisposalcancause

pollutionofwaterresources,soil,airandotherenvironmentalproblemsandresource

waste,directlyaffectsthesustainabledevelopmentofthecity.Qingpusurpluspustreetas

wellasothercitiesathomeandabroadfacedwiththeplightofjunksiege.Tocarryout

thelivinggarbageclassification,reducetheamountofgarbagedisposal,realizeresource

utilizationandpromotetheharmlesshandling,hasbecomeanurgentandinevitabletrend.

Qingpusurpluspustreetlifegarbagesortingworkhasjuststarted,howtocombinecities

andthoroughgoingeffortstopromotethelivinggarbageclassification,establishan

effectivesystemoflivinggarbageclassification,pucitystreetsisqingpucompany

managersneedtothinkandsolveproblems.

Learnfromexperienceindomesticandforeignurbanlivinggarbageclassificationis

presentedinthispaper,onthebasisofthroughthecombinationoftheoryandpractice,

objectiveanalysisofcurrentstatusofcommunitylivinggarbageclassificationand

problems,andtechnicsofostrom'sgovernancetheory,triestoputforwardwith

pertinenceandmaneuverabilitycountermeasures,topromotecommunitylivinggarbage

classificationforbreakthroughsintheoryandpractice.

Keywords:livinggarbage;Garbageclassification;community

1

第一章绪论

一、文献综述

（一）国内外肝究现状

1、国外研究现状

国外在垃圾管理方面开展研究和实践自上世纪七十年代起已有数十年历史，从

全球看，这一历史可分为三个时期，每个阶段都以不同对策划分。第一个时期延续

至八十年代初，此时包括学界政府在内的关注焦点仍旧是垃圾的末端处理，垃圾管

理理论以“垃圾处理法”为代表。第二阶段从20世纪80年代中期至90年代，垃圾

对策焦点转移到垃圾减量上。第三阶段，自20世纪90年代始，垃圾对策焦点集中

于潜在垃圾和前端垃圾减量的全过程控制对策上，这一时期以“循环经济垃圾法”

的出台为特征，资源利用也由过去原料一一产品一一废弃物的单向运行转变成原料

——产品一一原料的循环模式。

最近若干年，各发达国家针对城市垃圾处理的策略逐渐转向源头治理，处理过

程中，往往在垃圾产生之前采取各种措施降低生成率，已经产生的垃圾，则应用技

术手段使之转化为可再度利用的资源，对于无法进入再循环的剩余部分垃圾，则集

中至专门的处理中心，以焚烧的方式最终清除。亦即在垃圾处理的过程中遵循“减

量化、资源化、无害化”的原则。在这些国家，大多以立法形式辅以经济措施贯彻

以上原则，即在专门的泣圾处理法规之外，还采取收费、绿色交换作为补充。而针

对具体的处理过程，则实行分类收集、分类处理、回收利用等方法。

同为亚洲人口大国，日本是世界上实施垃圾分类比较成功的国家之一，其经验

值得加以中国借鉴。其特点是：

一是法律法规完备且严格执行到位。如前所述，日本政府先后制定了3次层次

的法律，并且相关法律充分考虑到了细节和操作性问题。例如规定了怎么分类，每

天哪个时间段回收垃圾，每周或每月哪个时间回收何种垃圾等。

二是垃圾分类的方式近乎苛刻。日本各地的垃圾分类方式不尽相同，但大体来

说大体上可分为9大类:可燃垃圾、废纸类、食品包装盒、可再利用垃圾、塑料类、

电池类、小型破碎垃圾、大型垃圾、不能收集的垃圾等。如东京是把生活垃圾大致

2

分为可燃性、不可燃性和大型垃圾三类，共20多种。可燃垃圾包括厨房垃圾、纸屑、

木块等。不可燃垃圾包括陶瓷器皿、玻璃、金属、塑料等。大型垃圾则包括家具、

电器产品等。各种可回收物如瓶、罐等进入资源中心，根据不同性质分拣制成二级

原料进行再加工;可燃垃圾通过焚烧处理，焚烧产生的灰渣则进行综合利用或者填海;

大件垃圾采用预约上门收集方式，垃圾进入资源中心分解后将其中有价值的进行加

工利用。

三是垃圾分类参与主体责任明确。通过立法，日本明确了国家、地方政府、企

'业和公众的各自责任。国家的主要责任是制定建立循环型社会的基本原则;地方政府

的责任是根据国家制定的基本原则，制定和实施相应的地方性政策以及采取必要的

措施确保循环资源得到适当的处置和利用;企业的责任是在其经营活动中尽量减少

废弃物的产生，通过使用循环物品或者承担相关费用，协助政府实施有关垃圾分类

的政策和措施;公众的责任包拈使用循环物品，对企业采取的分类收集措施予以配合

等。其中政府承担了大量的工作。政府除了要保证垃圾收集、运输、处置等环节的

正常运转以及相关设施设备的维护、管理和运营外，还采取多种手段推进垃圾源头

减量和资源化分类和处置。如，国家机关等公共机构率先使用再生产品、对于废弃

物处理方面给予财政补贴和技术支持、大力开展垃圾分类宣传、指导社区等各类场

所开展垃圾分类、采取一定的强制措施等。

2、国内研究综述

首先，在生活垃圾源头分类的研究方面，目前灯检索到8502篇关键词是“城市

生活垃圾”的文献。从发布时间的排序上可以看到，有7085篇文章是在1999年到

2011年的十余年间发相的。而综合文献内容所涉及的学科，可以发现主要集中在理、

化、生物等理工学科、所阐述的内容基本上都是关于垃圾处理的技术方法。在这些

文献中，只有668篇论述的方向是宏观经济管理和可持续发展，其中涉及“城市与市

政经济”内容的文献487篇。由此我们可以发现，二十世纪六七十年代以来，我国就

已经出现了有关城市生活垃圾方面的探讨，但并未上升至学术范畴，也未形成规模，

直至最近十几年，才有爆发式的增长，这得益于改革开放以来中国城市化率的不断

上升，也从另一个侧面反映出在城市化中我们所面临的垃圾处理问题。

当我们将检索范围缩小为“城市生活垃圾源头分类”时，检索结果数量则非常

3

低，毫不夸张地说，我们在这方面的研究几乎可以称之为空白。综合检索结果，我

国在十多年前才陆续出现与城市生活垃圾分类相关的研究，主要成果则更加集中于

最近十年，这一时期的文献可检索出33篇。在所有可检索出的文献中，有36篇集

中于环境科学与资源利用等综合学科，有6篇文章的内容则立足于宏观经济与可持

续性发展的基础之上。

有关城市垃圾处理的研究文献，在数量上集中的增长，从一个侧面说明我国在

这方面投入更多的人力物力财力；在研究角度上的日渐多样化，则证明我们已经对

垃圾处理问题的研究已经不再是单纯的理化生物研究，而是多学科齐头并进，以多

方位、多角度的深入探讨在推动城市生活垃圾治理的科学化、规范化，同时也形成

了多维化的理论体系，为实践工作提供了大量的理论依据和可借鉴的范本，极大促

进了我国城市生活垃圾治理体制、机制的推陈出新。

其次，我国相关文献所涉及的内容，大多数依然未将城市生活垃圾的源头分类

当作重点论述的部分，部分已有垃圾源头分类内容的文章，也仅仅是将这一理论用

于垃圾分类的实践管理，作为提出策略的基础。例如在冯颖俊和李云的文章中，他

们就详细总结了西方国家进行垃圾分类的经验，并据此提出了相关的管理对策。

再次，我国对于垃圾源头分类的研究虽然数量不多，但除了理论准备之外，也

做了不少可行性方面的探索。可以预见的是，在城市中推行垃圾源头分类必然存在

来自各方面的阻力，不过在调研之后，研究人员还是论证了其可行性。在付忠诚、

华强的研究中，他们发现在城市生活垃圾产生量迅速增长的同时，构成生活垃圾的

成分也在发生变化。他们观察到，在生活中市民会自发将可回收的垃圾如纸张等单

独收集，这从一方面证实了生活垃圾源头分类具备一定可行性。二位作者同时还得

出结论，垃圾源头分类并不倚赖市民的受教育程度与时间是否充裕。

另一篇文章中，作者谭文柱以台北市垃圾分类的实践和经验为例证，认为在大

陆地区，同样可以借由垃圾源头分类缓解各类城巾生活垃圾处理的困境，但值得注

意的是，这一工作从开展到收取成效需要有一个渐进的过程。

其他研窕成果中，作者也都从不同角度对于实施垃圾源头分类给出了不同的建

议。如赵丽君和刘应宗表示，可在收集端率先实行干湿分离，并且指出，以我国目

前的国情，比较恰当的做法应当是源头上粗放分类与处理中细化分类相结合。这一

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结论的基矶;，综合了城市生活垃圾量的质的变化规律、收集处理的技术手段以及市

民的接受程度等方面，具有较高可信度。上这二位稍有不同的观点来自谢文理、傅

大放、邹路易等三位作者，他们直接指出在现阶段，我国尚不具备垃圾源头分类的

操作基础。基于垃圾分类对收运效率影响的分析，他们认为在国内，初次分类时只

区分无机有机即可，垃圾运收处理部门则应担负二次分类的责任，这种分级模式更

利于推行。

二、研究的目的和意义

1、研究的目的

其一，整理研究国内外生活垃圾分类工作中的经验与不足，加以分析对比，可

以使针对生活垃圾分类问题的理论研究层次更加多样，内容更加充实；

其二，在理论研究的基础上，将宏观层次的策略系统分解应用到微观的社区乃

至家庭，有助于做出更加具体现实指导意义的结论，为以社区为单位的垃圾分类工

作提供有力的支持。

2、研究的意义

本文所做的有关生活垃圾分类研究，主要为促进青浦盈浦街道生活垃圾分类工

作的实践。借助分析国内外生活垃圾分类工作的成功经验，运用相关理论，结合社

区内推行生活垃圾分类可能遇到的障碍，为生活垃圾分类工作的实行提供应对途径,

带领社区走出垃圾围困，推动“美丽青沛盈浦街道”的建设。

第二章对生活垃圾分类的认知以及

社区推行垃圾分类的理论依据

一、生活垃圾分类的有关概念

（一）生活垃圾的定义

行《深圳市城市生活垃圾处理费征收和使用管理办法》已于2007年1月1H起

煲施，其中定义“城市生活垃圾”为“在城市中的单位和居民在H生活中产生或为

城市日常生活提供服务中产生的固体废物，以及根据法律、行政法规的规定，视为

城市生活垃圾的固体废物二

而在2012年3月I日起施行的《北京市生活垃圾管理条例》中，将生活垃圾定

s

义为“包括单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体

废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的建筑垃圾等固体废物”。

2013年6月1日起施行的《南京市生活垃圾分类管理办法》中，则明确界定,

“生活垃圾，是指单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生

的废弃物以及法律、法规规定为生活垃圾的废弃物。其中，工业废物、危险废物和

医疗废物，按照国家、省和本市有关规定管理”。

“生活垃圾”的百度百科词条为“在日常生活中或者为日常生活提供服务的活

动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的固体废物”。

（二）生活垃圾分类的概念

“生活垃圾分类”这一概念，与其它概念类似，存在狭义概念与广义概念。

狭义上的生活垃圾分类，仅指的在生活垃圾产生时的分类，即在垃圾产生当

时区分垃圾的成分和性质，将垃圾投放于不同的收集区域。

广义上的生活垃圾分类，则可称之为全过程分类。即在狭义概念上的生活垃

圾分类之后所进行的一系列处置过程，包括投放、收集、清运、处理，在处置的全

程，均可进行分类工作。

2011年4月1日起施行的《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》以及2013

年3月26日出台的《青岛市城市生活垃圾分类管理办法》都将生活垃圾分类明确为

“按照城市生活垃圾的组成、利用价值以及环境影响等，并根据不同处理方式的要

求，实施分类投放、分类收集、分类运输和分类处置的行为。”

二、生活垃圾的来源、成份、产生量及流向

（一）生活垃圾的来源和成份

由上述对生活垃圾的释义，我们可以得知生活垃圾产生的源头相当多，凡是居

民或单位的日常活动，都有可能造成生活垃圾出现，无论是个人、家庭、企事业，

还是机关团体、部队，只要维持正常运行，就会带来各种各样的生活垃圾。小到厨

余、纸张、过期食物，大到玻璃、金属、塑料、竹木制品，甚至是渣土、建筑装修

材料都可划入生活垃圾范畴，当然也包括在这些社会单元的日常活动中产生的诸如

硒鼓、墨盒、电池、医疗垃圾这样有毒有害的垃圾。

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（二）生活垃圾的产生量

经历了近四十年的改革开放，我国社会经济水平也达到空前的高度，人民生活

水平也得到了前所未有地提高，随之而来的，就是生活垃圾的数量逐年增多。据中

国城市环境卫生协会统计，国内大部分城市中，人均生活垃圾的产生量已超过lkg/d,

全国城市生活垃圾每年的产生量逾15000万吨，增幅更是高达每年近•成，目前这

些垃圾堆积总质量超70亿吨，占用土地面积达80万亩左右。全国668个省地级城

市中，约有四分之一无法提供新的垃圾堆填场所，近三分之二被垃圾围城。放眼全

球，我国已经进入到城市被垃圾包围程度极度严重的国家行列。

（三）生活垃圾处置方式

生活垃圾的流向主要包括:一是回收利用;二是填埋;三是焚烧;四是堆肥;五是

弃在堆放。

三、生活垃圾分类的相关理论

（-）市场失灵和外部效应理论

运用这两种理论，可以解释大量产生城市生活垃圾的原因。

在商品生产消费的全过程中，都可能产生垃圾，无论任何商品，在其生命周期

的末端，也都会成为垃圾。垃圾处理也应当遵循市场经济中谁生产谁负责的原则，

由其直接生产者作为最前端处置者。而在实际生活中，则是由具有公益性质的环卫

部门负责集中处置生活泣圾，各级政府最终成为垃圾处置的负责人和行为人，风险

与大部分成本亦由其承田，垃圾的产生主体负担的成本相当少，造成在垃圾处置过

程中，边际社会成本大大高于边际私人成本，生活垃圾的实际排放量比理论最优值

多出许多也就不足为奇了。

外部效应是指经济活动主体的行为或决策给其他主体带来的影响，这种影响可

能有益，也可能有害。而在生活垃圾处置过程中，垃圾产生者的外部性通常表现为

负面影响。这也与上述处置责任上移有紧密联系。一旦个人或单位意识到垃圾处置

需要成本，而不主动处置所接受的惩罚将远低于处置成木时，他们的决策往往会是

消极避让责任，最终处置成本将会转移至政府和社会。

7

（二）公共物品和政府干预理论

从生活垃圾分类的目标来看，是要降低垃圾的总体客观数量至合理水平，具体

要做到减量化、无害化和资源化，以使城市从垃圾围困中解脱，也使城市的环境更

加宜居和清新。

从生活垃圾分类的工作内容来看，实质上是一种公共或准公共产品，也是为全

社会提供集体利益的生态恢复工作和环保工作。它具有消费的非竞争性、非排他性

和不可缺少性，这种性质决定它往往需要政府提供，而无法通过有效的市场调节由

企业或个人提供。事实上，各国也大都就是由政府提供类似的环保服务。

公共物品通常在外部效应上正负两面兼而有之，一方面其最大的特征是正外部

性，表现为：接受者在享受其利益时，不必事先投资或事后付费，而且特定消费者

在消费该物品时，对其也消费者的消费行为并不构成任何影响。公共物品也具有负

外部性的一面，表现为由于其正外部性使得消费时无需付费，则消费者即使意识到

这种物品需要成本，也无人肯为其埋单，而一味要求其他人生产以供自己消费。公

共部门为保障相对良好的生态和生活环境，在这种情况下，就必须利用政府财政提

供资金，以输出相关的服务和产品。公共物品的双重外部性无法使用市场准则调节,

而只能依靠行政手段强制放大其正外部性。依照科斯定理和庇古税的理论，若要实

现个人边际成本与社会边际成本的相对平衡，需要补偿公共物品的正外部性，同时

以征税调节其负外部性。

第三章国内外生活垃圾分类现状及分析

一、国内主要城市生活垃圾产量、成份及处置方式

纵观世界各国，近几十年来的城市化和工业化催生了规模迅速增长的城市人口，

伴生的生活垃圾造成的环境问题逐渐开始令人担忧。各国政府也都相当关注解决生

活垃圾对城市环境破坏的问题。20世纪70年代起，各发达国家开始将目光投向垃

圾分类，并就此做了大量研究，以期由此缓解环境恶化和资源紧张的双重压力。各

国普遍采纳生活垃圾分类的做法，以此促进垃圾产生减量化、处理无害化和资源化,

发达国家已经有了较高的实践水平。

中国国内在晚于西方十多年后的八十年代末，也开始将对于垃圾处理关注的重

8

点转向垃圾分类，但主要集中于末端处置。至九十年代中晚期，这一管理方式得到

延伸和发展，垃圾处置的全过程均处于管控范围之内，处理手段也由单一转向多元

化、综合化。

2000年6月，原建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂

林8个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”。这些城市分别从各自城市特点出发,

开始探索生活垃圾分类处置的途径，并做出了一定尝试。还有一些未列入试点的城

市，如苏州、青岛、无锡等，也纷纷自行加入试点行列，开始摸索自己的道路。

(-)试点城市生活垃圾分类现状

1.分类方式

八个试点城市在探索生活垃圾分类的过程中，根据各自末端处理设施的不同，

采取了不同的分类方式和标准，一些城市还在分类试点的基础上，针对末端处理方

式的更新，调整和优化了分类方式。基本上分成两种类型：

一种类型是将生活泣圾分为厨余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾，采用

这种分类的城市有北京市、厦门市、深圳市、杭州市、桂林市。主要目的在于:一是

将有害垃圾分离出来；二是尽量回收有再循环利用价值的物资；三是分离数量最多、

易产生恶臭的厨余垃圾。

第二种类型较前一种少了厨余垃圾的分类，即分类为可回收物、有害垃圾、其

他垃圾，上海市、南京市、广州市三地最初即按此分类执行。其主要目的是分离对

末端处置不利的有害垃圾，资源化利用有回收价值的垃圾。上海市还单独设立了玻

璃类垃圾，这在试点城市中绝无仅有。这一做法主要是考虑到上海市生活垃圾焚烧

比例提高，玻璃在高温下易产生结解，会危及焚化炉的寿命和安全。垃圾分类试点

工作的过程中，广州和南京分别在2011年出介和2013年各自出台了《广州市城市

生活垃圾分类管理暂行规定》、《南京市生活垃圾分类管理办法》，其中均将厨余垃圾

单独进行了归类，即这两个城市目前也按照厨余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他

垃圾四人类进行垃圾分类工作。

综上，这些试点城市对生活垃圾的分类范围和分类标准大同小异，这也体现出

我国在垃圾分类实践中所采用的思路：大件、有害垃圾单独归类、单独管理；占在

生活垃圾总量中最多的一般性垃圾依照再循环利用价值和处理手段差异，区分成两

9

类收集处置.；厨余垃圾则根据处理过程的不同，确定分离与否，

2.分类投放

各试点城市中均设立了垃圾分类投放试点小区，各地实际情况有所差别。北京

市试点小区基本上实现可回收物、餐厨垃圾、其他垃圾的分类投放；上海市以及杭

州市试点小区部分实现分类投放，但仍然存在垃圾混合投放或未按分类投放的现象;

广州市试点小区和学校基本实现了可回收物和其他垃圾的分类投放；其他城市如南

京、厦门、深圳等城市虽然设置了分类垃圾桶，但居民基本无视分类，随意混合投

放；桂林市在小区内未没置分类垃圾桶，垃圾混合投放。各个城市也在街道、公共

场所布设了简单分类的垃圾筒，只区分可回收物、不可回收物两种废弃物，但均未

实现分类投放。

3.分类收运

分类收运，指在垃圾的收集、运输过程中的分类实施。各个城市具有基本相同

的收集方式，即由保洁、环卫人员以人力车、电瓶车等装载工具将垃圾集中至中转

站，再由压缩车运至处理中心；或由专用车辆直接运至处理中心。

近年来，各试点城市为避免发生“源头分类、中途混合”的情况，均加大了分

类运输设备上的投入，如上海北京两地，要求已开展垃圾分类收集的区县必须配备

专门的分类运输车辆，严禁混装混运；上海还根据自身的特点，设置了专门的玻璃、

有害品收集车辆，并在各社区明示收运时间，没有条件配备专门车辆的单位，也要

调配其他单位专用车进行定时清运。其他试点城市因源头分类做得并不到位，因此

未配设分类运输设备，大部分垃圾仍然混装混运。

4.分类处置

可回收物方面：一股地，可回收物多数有人专门回收，存在经济价值，因此居

民家庭大多会自行收集诸如塑料制品、纸制品等出售给回收人或回收点；保洁、环

卫人员也会在生活垃圾中分拣此类物品，以换取的收入作为额外的补贴；城市中的

拾荒人员也会在公共场所的垃圾箱等垃圾收集点内翻拣搜集这类物品以获取收入。

这几种途径所分拣收集的可回收物，最终基本都流入了再循环系统。

废品回收系统方面：在八个试点城市中，只有北京市以《关于推进北京市再生

资源回收体系产业化发展试点方案的实施意见》的形式，明确制定“规范前端、物

10

流配送、专业分拣、厂商直挂”原则，并依照此原则建立了规范化的再生资源回收

示范系统。全市范围内设立了约2000个回收站点，每个站点可满足1000-1500户居

民日常回收可再生资源的需求；另外在全市还将兴建10个左右的专业化分拣中心。

该系统的完成，标志着北京市已建立起了比较高效的资源回收体系，这一体系能够

使前端收购规范化，有助于可回收资源利用效率的提升，也在一定程度上为改善居

民生活环境质量提供了帮助。另外七个试点城市均未建设相对集中的回收体系，可

再生资源的回收与利用缺少有效的行政监管，民间回收单位自发的回收行为也带来

二次污染的问题。

餐厨垃圾方面：虽然绝大多数试点城市都将厨余垃圾列为独立的分类项目，但

目前除北京市外，尚无其他城市在实践中进行该类垃圾的分类收运处理。2002年起,

北京市布设了多台小型生化处理机，自2009年开始，还以每年10%的比例扩大垃

圾分类的覆盖范围。目前北京市已有部分餐厨垃圾交由单位或小区分散处理，规划

中还将建成七座较大规模的餐厨垃圾处理厂。上海市针对餐饮企业和集体食堂的餐

饮垃圾，已实施专门的餐厨垃圾收运处理，但该措施未涉及居民家庭的餐厨垃圾。

上海、厦门两市在试点初期，曾分别建设了几处餐厨垃圾的生化处理设备，但目前

全部停止运行，原因是成本偏高、日常维护管理难度较大。广州、深圳两地制订了

主要针对餐饮行业的餐厨垃圾管理办法，但未落在实处；其他几个城市则未建立餐

厨垃圾收运处理系统。目前只有北京实际对餐厨垃圾实施分类管理，其余试点城市

则均将厨余垃圾与其他泣圾共同使用垃圾处埋设施处置。

有害垃圾方面：所有试点城市都明确将废旧电池、荧光灯管、过期药品等列入

有害垃圾管理，并进行再分类后，交由专用的有害废弃物处理设施处置。在实践过

程中，有些地方仅将已收集的废电池、荧光灯管这类废弃物集中收纳于专用仓库，

而未使用己事先规划好的专用处理设施对其进行处置。

其他垃圾（一般垃圾）方面：其他垃圾（一般坨圾）的构成主要是零散的可回收

物、厨余垃圾等，在生活垃圾中存在最多，这部分垃圾通常一起被收集后，进入后

续处理流程。

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（二）综合评价

在生活垃圾分类试点开始阶段,八个试点城市均投入大量的资源准备前期工作,

在以各种形式向市民宣芍垃圾分类的同时，也新设了大量的分类收集设施设备，培

训了一批专门的人员，而在后续的工作中，各地表现出了不同的重视度，资金投入

也有相当差异，致使该项试点未能取得•致成效。试点中后期，因缺少相应的收运

设施，或因投入速度过慢，而政府与相关部门也未在该项工作上就必要性、可行性

明确表态，导致相应的政策、立法以及理论支持不能及时跟进，多数地方出现了分

类投放、混装混运、合并处理的尴尬局面，全程仅在首端勉强实现分类。试点到目

前阶段，只有北京、上海、厦门、广州四市仍在推行生活垃圾分类，其余四地或进

展迟缓，或己经停摆。

从试点工作的实践看，多数城市在管辖范围内也是采取试点措施，只有少量的

单位或社区被纳入试点范围，试点十余年来，范围仍然没有显著扩大，试点也未起

到带动和辐射作用。

综上，此次生活垃圾分类试点，多数城市最终流于形式，止于宣传，实际效果

不佳，可谓名存实亡。

二、国外生活垃圾分类现状及分析

德国对于生活垃圾的管理有力地促进了垃圾的减量化、资源化和无害化，其在

城市生活垃圾管理方面，是世界各国中的佼佼者之一。从其管理政策的实际效果看,

1992年至2004年国内生产总值提高了15%,而同期生活垃圾总量几乎没有增加，

2005年与1990年相比，更是下降了7%。德国的垃圾管理能够取得如此成果，主要

归功于以下一些措施和做法：

（-）法律法规体系的建立

建立健全科学完善的法律法规体系，是德国垃圾管理取得骄人成就的重要步骤。

自1972年德国制定第一部《废弃物处理法》来，德国逐渐形成了包括欧洲法的欧洲

框架法典、联邦法的国家框架法典、联邦州法的州框架法典、社区法的州及县市总

则四个层面法律体系，其中包括《循环经济与废弃物管理法》、《环境义务法案》、《关

于避免和回收利用废弃物法案》、《德国废弃物法案》、《废弃物处置条例》、《包装以

12

及包装废弃物管理条例》、《废弃物管理技术指南》、《城市固体废弃物管理技术指

南》等。这些法律条例明确规定了政府、企业、民众的责任与义务，为实现垃圾管

理由最初的无害化转为泣圾的全方位管理、为垃圾管理的各项举措得到切实贯彻提

供了有力的保障，开拓了垃圾管理的新思路。其中对民众所应负有的责任与义务的

明确，正是为垃圾源头分类的实现所做的上游基础环节的规定，是垃圾源头分类得

以实现的法律依据和保障。

（二）科学管理体系的建立

德国的垃圾主管机肉体系上从联邦、下至地方分为三个层次，分别是最高垃圾

管理机构、高级垃圾管理机构和基层垃圾管理机构。最高垃圾管理机构由德国联邦

政府、联邦环境保护部及其专业机构“联邦环境保护局”构成，负责起草和制定和

关法律法规等国家宏观层面的管理;高级垃圾管理机构由德国联邦州政府、联邦州环

境保护部及其所辖区的区政府机关构成，负责该级政府管辖范围内的垃圾管理、监

控和为相关问题提供咨询等工作;基层垃圾管理机构指各个区政府管辖的城市，这些

城市贴近居民，是市民的利益的直接代表，他们负责口常生活垃圾的收集、收费、

清运、管理.、处理等工作。38层次分明的管理机构，使得垃圾管理体系形成了相互

联系又各司其职的整体，将贴近居民的区政府所辖城市定位为垃圾管理的基层机构,

使居民的行为有了可靠的监管机构，为垃圾源头分类的实现提供了组织保证。

（三）生产者责任制度

上个世界90年代，德国为了适应其垃圾管理思路由“末端处理一循环利用一避

免产生”向“避免产生一循环利用一末端处理”的转变，于1991年起正式实施了包

装条例法，建立了双轨制。双轨制是指各社团通过与具有垃圾处理权的社区订立合

同而获得垃圾经营权，负责收集带有表明生产者的绿色环保标志的包装垃圾，居民

在购买此类产品时要为包装付费，之后可以将其放入免费发放的黄色袋子中等待社

团定点收集，这些包装经过处理可以循环利用。商品生产者和销售者通过向双轨制

公司购买绿点标志的方式，按照相关规定根据废弃包装的质量、种类、是否可以回

收利用等缴纳相应费用，用于废弃物的收集、分类和处置。39这就使得生产者对自

己所生产的产品整个生命周期负起了责任，使得商品生产者在生产过程中考虑使用

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较少的、可回收的原料，达到了从源头上消减垃圾的目的。在这一过程中尤为重要

的一点是，双轨制的实施需要居民在消费时将“绿点”包装特别收纳出来，这就促

使居民在收集存放此类包装的过程中自觉地进行了垃圾的源头分类。

第四章青浦区盈浦街道生活垃圾分类历程及对策

一、青浦区盈浦街道生活垃圾分类历程

（一）确定了“以减量化为首要目的、以资源化为实现途径”的垃圾

分类策略

在同样经历了“垃圾围城”的阵痛后，面对生活垃圾的与日俱增，进而最大程度

地减少垃圾处理的经济成本和环境影响。而且该社区社会经济发达程度略高于同类

单位，可回收物占到生活垃圾中相当大的比重。因此，青浦盈浦街道根据试点政策,

并吸取国内外经验，在资源供应趋的形势下，他们乂把资源化利用作为垃圾减量的

重点V

（二）设定了与垃圾管理总目标匹配的分类收集管理目标

以拥有垃圾分类成熟体系的发达国家的经验，垃圾分类收集管理的目标，必须

服从于城市垃圾管理的总体目标。青浦区盈浦街道也在努力减少进入垃圾填埋场的

可生物降解垃圾数量。

（三）形成了完整的垃圾处理和资源化产业链。

以德国、日本为代表的发达国家。在城市生活垃圾的收运处置，作中，依靠他

们先进的技术和设备，形成了一体化的产业链，并且还有不断改进以提高效率。在

资源利用化方面，这些国家以立法、行政手段，由政府牵头或在政府监管下，以专

业企业为实施单位，建立了专业化、规模化的垃圾处置产业体系。

依托不断改进的先进技术和设备，德国、比利时、日本等国形成了垃圾收、运、

处一体化的完整产业链。特别是资源化利用方面，通过国家法规、政策的引导，形

成了政府主导或在政府监管下的企业化、专业化和规模化的垃圾产业。如德国的“绿

点”双向系统。该国的双向回收有限责任公司（DSD）,专门负责回收、再生包装废

弃物，借助该企业的集中回收，包装材料生产者和消费者无需再投入额外的成本完

成各自的垃圾处置义务。又如比利时，也拥有两家专门再生利用包装废弃物的公司，

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它们以专业手段和设备处理各种废弃的工业包装和生活包装，回收利用的各类废弃

包装占全国总量的高达80%o

（四）以经济激励促进垃圾分类

经济激励政策针对不同对象具有居民、单位两重标准，收取垃圾费的标准根据

投放数量和分类质量，禅次定价；排放废弃物的企业，则依“污染者付费''原则，圈

定企业责任，按照垃圾类型和数量，规定费用。这一措施一方面可为政府部门筹得

治理废弃物的资金，减轻财政压力，另一方面，则能调整垃圾的源头排放量。另外

政府还为市场主体提供财政补贴和专项资金，帮助扶持有关资源再生利用的技术研

发和装备改良，鼓励推进垃圾资源化利用。在垃圾处置上，当地政府实行押金返还

制度，处置押金必须在生活垃圾按照规定的方式处理完后方能退还。由政府出面以

行政手段配合经济手段，相对于单调的立法强制性的措施，在生活垃圾规范化处理

过程中，成本更低、效果更直接有效。

（五）宣传力度大和公众的广泛参与

当地十分重视垃圾分类的群众宣传工作，有关领导亲自上电视、到社区宣传垃

圾分类，为了提高公众泣圾分类意识还带头唱垃圾分类歌曲等。街道中的相关行业

协会、环保组织等各类非政府组织也配合政府部门为垃圾分类进行宣传、监督以及

实施资源化利用。如社区的各类回收协会具体负责管理再生资源回收，这些协会也

负责向公众提供有关再生资源的分类、回收和处理信息等。

二、青浦区盈浦街道生活垃圾分类模式及收运处体系分析

在总结2000年至2010年垃圾分类收集试点工作的基础上，青浦盈浦街道区政

府出台了《社区生活垃圾分类实施规划（2012-2016年）》。在这一五年规划中，社区

政府提出，生活垃圾分类要遵循“大分流、细分类叩勺原则。“大分流”指日常生活垃

圾、餐厨垃圾、建筑垃圾、大件垃圾、农贸市场有机垃圾、园林绿化垃圾等六大类

的专项分流，"细分类''指日常生活垃圾在专项分流的基础上，进行的细化分类，共

有可回收物、有害垃圾和其他垃圾三小类。专项分流和分类后的各类垃圾，分别由

相应的设施处置处理，度类别采用合理技术，实施再生利用或无害化处置。

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（一）居民日常生活垃圾

居民日常生活垃圾依“细分类”规范，再次分类为可回收物、有害垃圾和其他

垃圾。

可回收物，指可再生利用的废弃物，包括纸制品、金属制品、塑料制品、玻璃

制品、织物等。这些废弃物主要依托青浦盈浦街道市供销合作总社建立的再生资源

回收网络进行回收利用。从2009年起，青浦区供销合作总社就已开始布设再生资源

回收网点，并提出在未来三年，回收网点覆盖青浦区的全部96个社区。每个网点服

务半径500-1000米，配备1-2辆专用回收车，为2000户左右居民家庭提供回收服

务。基层网点之上，是12个中心回收管理站。截至目前，原规划由于受选址等问题

制约，并未如期全部建成，建成部分包括固定回收网点23个、中心分拣站4个，配

备流动回收车45台。虽然网点布设受阻，但“固定、流动、在线”三位一体的回收网

络已初具规模。在实际运行过程中，能进入回收处置终端的可回收物数量并不多，

究其原因，居民家庭收集此类废弃物后，会自行出售换取价值，零散投放于垃圾收

集点的此类物品，也会被环卫人员、拾荒人员再次分拣出售，经过两次自主分拣后，

所余无甚出传价值的可回收废弃物才会被官方系统同收。

（-）餐厨垃圾

青浦区政府于2007年正式启动了餐厨废弃物无害化处理和资源化利用工作。由

市政府委托江苏洁净环境科技有限公司，投资建设了餐厨垃圾处理终端项目。该项

目占地面积约26642.7立方米，总投资1.54亿元，政府根据餐厨垃圾的处置量给予

补贴。项目首期在2009年底建成投产，2012年底二期扩容工程完工，至此，该项

目的餐厨垃圾能力为350吨/日。但现实情况并不乐观，全区餐厨垃圾日产生量约

600吨，能够依托本项目实现资源化利用和无害化处理的，约占60%左右，这意味

着，每天至少还有250吨餐厨垃圾无法得到该项目的无害化处理。这部分不能集中

处理的餐厨垃圾，无论作为猪饲料，还是以焚烧、填埋方式销毁，都不是良好的无

害化处理和资源化利用途径。即使餐厨垃圾终端处置，在处理过程中，也还会产生

废水、废气排放，而旦存在排放超标问题，行政监管必须加大监察力度。

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（三）建筑垃圾

与其他地方相似，在旧城改造与城乡一体化的建设大潮中，盈浦街道的建筑垃

圾也越来越成为各类垃圾中蓄积量最大，处置最困难的一项。仅2012年一年，全区

内合计产生建筑垃圾约1530万吨。其中:建筑拆除垃圾约553万吨，工程弃土约958

万吨，施工垃圾18万吨。根据城市基础设施建设规划与对房地产项目的开发预期,

这一数量还将在至少五年内进一步提升，至2017年，全区预计产生的建筑垃圾量,

将达2206万吨。

2010年起，青浦区政府在区内划出闲置地块，设立了十余个建筑垃圾倾倒点，

意图以相对集中处理，缓解建筑垃圾随意倾卸引发的市容环境问题以及安全问题。

但这种措施只能解决一时的堆放，并不能从根本上消除建筑垃圾的影响。建筑垃圾

处置管理工作中，存在以下缺陷:一是缺乏行政与立法层面的制度建设，基本无法跟

上形势发展，更无法形成完整有效的建筑垃圾管理规范；二是建筑垃圾源头以及收

运过程缺乏长效可行的管制措施，私拉乱倒时有发生；三是建筑垃圾终端处置缺位,

基本无法做到建筑垃圾的无害化处理和资源化利用。

三、青浦区盈浦街道生活垃圾分类现状调查

（一）分类投放准确率调查

2015年5月，选择社区青松路、城中东路、盈港东路3条主要街道进行分类果

壳箱中生活垃圾投放准确率的调查。首先确定调查范围内分类果壳箱的数量以及分

布状况，并了解分收集方式、收集时间及频次；在此基础上，确定调查范围内的抽

样数量，抽样数不少于分类垃圾桶总数的一定比例。调查地点为青浦区盈浦街道，

调查方法为问卷调杳。

（二）居民分类意识调查

2015年4月至10月，青浦区环卫处选取了社区有代表的居民小区（城东新村、

西部花园、万寿新村）、商业中心（东方商厦、吾悦广场）和事业单位（青浦区社会

保障服务中心、青浦区土地规划局）进行居民分类意识调查，共发放调查问卷1000

份，其中回收有效调查问卷968份。

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四、青浦区盈浦街道生活垃圾分类现状调查分析

(-)生活垃圾分类标准不清晰

发达国家生活垃圾分类标准十分明确,这有赖于他们同步发展的处置终端技术,

有分类处理的能力，才有可能制定完整清晰的分类标准。而且各国因各自国情设置

的垃圾分类的标准与处置模式，是适合本国城市生活垃圾的构成与性质的，可移植

性并不高，中国没有可能也没有必要全盘照抄，必须与国内实际状况相结合，制定

属于自己的分类标准。

我国受制于终端处理的技术不足，十多年来的垃圾分类试点亦未能显著改进，

因此分类的标准仍是借鉴西方国家的现成模式与经验。分类简单的包括按是否可回

收、是否有机物、是否可燃等标准划分，稍复杂的则分为日常生活垃圾、建筑垃圾、

餐厨垃圾等。这些分类模式都不能很好地区分垃圾的类别。

(-)法律法规政策不健全

由于生活垃圾分类处理具有前文所述的负外部性，单单依靠市场经济调控显然

无法有效保障实施，必须在行政和立法层面上制定有强制性的政策、规章甚至法律

来约束相关人的行为。我国还没有专门的此类立法，现存法律条文中即使涉及，也

因成法时间较早，已不适应当前的状况，而且以概念性条文居多，操作性不强，也

无相关的解释条款与实施细则。这就造成了现在国内对于垃圾分类工作不够投入，

实际工作缺乏严肃性、稳定性与强制性。

(三)国内城市垃圾分类经验

尽管几个城市试点工作未取得令人满意的成果，但试点过程中还是有值得保留

的经验可供参考。部分城市已在《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》《中

华人民共和国循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管

理办法》等法律法规的框架内，开始探索地方立法，拟以立法与当地试点工作的实

践相结合，用法律法规保障生活垃圾分类工作的有序推进。如北京市于2011年出台

了地方性法规《北京市生活垃圾管理条例》。广州市和南京市分别以政府规章形式出

台了《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》和《南京市生活垃圾分类管理办法》。

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第四章青浦区盈浦街道生活垃圾分类对策

一、发挥政府的主导作用

在奥斯特罗姆关于公共治理的理论中，她抽强调的是治理主体的多元化，然而

具体到生活垃圾分类事务，因其具有准公共物品的特性，以及大政府小社会的国情

背景，所以即使存在多元化的治理主体，也必然应该由政府主导来推动实施。

行政手段之下，还须辅之以经济手段。也就是要建立长效的奖惩机制，以赏罚

促使垃圾产生的责任人在源头分类实施的初期，能够树立起正确的垃圾分类观和良

好的行为习惯。奖惩的依据，要依靠技术手段收集，这在科技发达的今天已经不构

成任何障碍了。影像监控系统现在被广泛运用于居民小区、企事业单位和公共场所

的安全防范业务中，我们完全可以借助这些设备，监控垃圾分类投放的实施情况。

对于违反分类规定投放泣圾的责任人，以影像监控资料为佐证，就可以对其实时通

报，或事后惩戒，以制约违规行为的发生。

作为惩戒的补充，也作为对良好行为的表彰，还应有相应的奖励措施，这一点

可以参考上海市的具体做法。在上海市，积极践行垃圾源头分类义务的居民，以及

可回收废弃物投放量较大的居民，均可到当地相关部门登记，积累到一定量时，可

换取小礼品或当地商场超市的代金券。

二、发挥公众的主体作用

作为生活垃圾分类的主体，公众能否恰当、充分地发挥其应有的作用，将会在

很大程度上影响到垃圾分类的质量和效率，从而也影响后续的无害化处理和资源化

利用。

公众自身的环保意设、日常行为习惯等主观因素，分类设施的完善性、标识的

清晰度等客观因素•，以及周边人群的群体行为、群体意识，都是决定其是否能积极

主动地参与生活垃圾分类的条件，也是他们能否准确分类投放的前提。所以，政府

及相关的其他部门，一方面应加强对公众宣传、教育的力度和深度，在保证效果的

前提下，有针对性地多层次、多途径向公众灌输垃圾分类理念，另一方面，也要在

垃圾分类的相关设施设备和服务上多加投入，使得公众在生活垃圾分类工作上，有

心做，有力做，有空间做。

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站在公众个人的角度上，不论是贪图方便，还是求取最大化的个人利益，在公

共事务中，即使相当了解应该做什么、怎么做，个人也会自觉不自觉地超越、破坏

规则，或是没有行动的动力。生活垃圾分类作为类公共物品，也同样存在这样的所

谓“公地悲剧”。未经分类、混装在一起的垃圾，实际上就是一种无序化的或使用不

力的公共资源或公共物品。只有当全体公众均认识到这一点，并且自觉履行应尽义

务，才会使垃圾分类真正起到应有的作用。

三、发挥社会的协同作用

生活垃圾产生于社会公众及单位日常的生活、工作、学习之中，因此在实施生

活垃圾分类时，须关注如何发挥社会的协同作用。在此过程中，首先需要党政机关

与国有企事业单位为其池公众做出榜样。其一，这两类单位具有其他公众所无法比

拟的组织优势，他们完全可以运用内部行政管理手段，强制性地要求工作人员节约

资源、分类废弃物；其二，在目前的社区服务工作中，可以将垃圾分类归入“路长

制”和“门前三包”制度，这两类单位以其自身优势担任路长，并在本单位工作开

展出色的前提下，对同一地段其他公众和单位进行宣传、监管和带领。

另外，垃圾分类工作可以从各级各类学校入手，充分利用教育平台的优势，以

开设相关课程、开展相关活动等多种方式，引导学生树立垃圾分类的理念，掌握相

关知识，并将这些观点知识传递到家庭，辐射到社区。在高校，还可以动员大学生

参与到垃圾分类的志愿服务中，鼓励他们积极在校园开展各种与之相关的公益活动。

对于企业，则以立法和宣传的方式，不断提醒其所应尽的社会责任和义务，将

企业生产引向清洁化、简洁化，并要求企业从源头减少废弃物的排放。

对于各环保民间组织，政府应在扶持和鼓励的同时，指导他们为垃圾分类工作

做好宣传和监督工作。具体到青浦盈浦街道，可结合正在试运行的社区互动，调动

行业协会、商会和社区形成合力，共同推动生活垃圾分类的组织、宣传和实施。

四、发挥市场的调节作用

生产垃圾分类除了本质上具有的公益性，同时也具备产业化的潜质，