矿产资源管理存在的问题和解决途径

矿产资源管理存在的问题和解决途径

摘要：自《矿产资源法》颁布实行以来，我国矿产资源管理获得了丰富经验,

但也面临着一系列法律框架、管理制度、工作规律上H勺新状况、新问题。客观地

分析这些宏观的或微观的问题，对于适时把握改革和发展的时机、提高矿政管理

能力和水平具有十分重要的意义。研究觉得，在社会主义市场经济条件下，我国

矿产资源管理框架改革的基本取向是完善所有权管理职能，加强社会管理职能,

建立保障和增进科学发展、保护资源和保障民生三重目日勺体系；遵循地质工作规

律和经济规律，按照矿产资源基木属性管理矿产夷源；实行资源税和矿产资源补

偿费并存的两轨制；按照矿业权是准物权的法律地位设立矿业权管理制度；实行

矿产品价格的全成本构成。

核心词：矿产资源；资源管理；解决途径

引言：

从1986年《矿产资源法》、1994年《矿产资源法实行细则》日勺颁布实行，到1996

年《矿产资源法》（修订），随后《矿产资源勘查区块登记管理措施》、《矿产资源

开采登记管理措施》、《探矿权采矿权转让管理措施》3个配套法规以及相应的地

方和部门规章的实行，基本上形成了我国社会主义经济条件下矿产资源管理的

法律制度。这些基本的法律制度，涉及了矿产资源所有权法律制度、矿产资源有

偿使用制度、矿产勘查日勺区块登记制度、矿产开采登记制度、矿业权流转制度、

矿产资源规划管理制度、矿产资源储量评审认定制度、矿产储量登记记录制度、

地质资料管理制度、矿山环保制度等。这些制度逐渐地适应了社会主义生产力的

需要，形成了我国矿产资源管理法律制度的基本框架，获得了诸多经验，推动

了我国矿业日勺发展和保障了国家资源的需求。同步，由于我国社会主义市场经济

的深化和发展，加上某些体制上、机制上以及其他各个方面H勺因素，这些管理制

度在其自身的设计和执行日勺过程中还存在某些问题，尚有某些重大问题需要根

据20数年日勺实践和社会主义市场经济体制日勺深化予以回答。如矿产资源的基本

属性和管理要遵循两个规律（地质工作规律和经济规律）的问题、矿产资源管理的

法律框架和管理职能框架问题、矿产资源供需管理（双向调节）、运用两种资源和

矿业国际合伙的问题等。这些问题需要从理论上厘清某些基本概念、基本制度的

内涵，厘清某些重要的经济关系和法律关系，从实践上分析清晰现存制度存在

的问题和弊端，进而提出社会主义市场经济下改革和完善矿产资源管理制度H勺

基本规定。

1.我国现行的矿产资源管理体制概述

矿产资源作为经济资源，是作为一项国有资产来经营日勺，国家凭借所有权，以

平等口勺经济利益关系通过有偿使用制度来运作，来实现其经济利益分派权，是

合理开发、运用矿产资源，贯彻资源资产“保值、增值”原则日勺必然规定。矿产

资源有偿使用重要体目前有偿获得矿权和征收资源补偿费两个方面。世界上多数

国家在20世纪20、30年代，完毕了矿业立法。在20世纪的80年代末90年代

初，100多种国家修改了矿业法。从近来的矿业法修改状况来看，世界上多数国

家矿产资源为有偿使用。新中国成立以来，我国矿产资源始终是免费使用的。近

儿年，我国矿产资源使用尚处在免费和有偿获得R勺“双轨制”中。矿权日勺有偿获

得，以及许可在一定条件下口勺转让，反映了我国由矿产资源管理发展到资源性

资产管理的法制化过程。

我国是世界上矿产资源种类较为齐全、资源较为丰富的少数国家之一，已查明的

矿产资源总量约占世界矿产资源总量日勺12%,位居世界第三位。对如此大范畴

储量的矿产资源进行勘查、开发运用和保护节省，势必需要相应的矿产资源管理

体制进行有效的I监督和调控。自新中国成立以来，我国矿产资源管理体制随着着

国家经济社会的发展和改革开放的逐渐进一步而呈渐进式发展，并形成了具有

中国特色的矿产资源管理体制。

1.1矿产资源保护的法律体系

矿产资源保护口勺法律体系波及宪法，民商法，经济法和行政法等不同法律部门，

以及不同效力阶层的法律、行政法规和行政规章等规范性法律文献。我国作为一

种单一制国家，在此基础上形成了一整套多层次口勺矿产资源保护H勺法律体系。

]]]宪法

宪法作为我国的主线大法，是整个矿产资源保护立法H勺法律基础，其从主线上

确立了我国调节矿产资源保护法律关系的基本制度和原则，明确了矿产资源的

权利归属（即矿产资源产权法律制度），奠定了矿产资源归属国家的法律基础。

1.1.2法律

目前，我国矿产资源保护法律体系的核心是于1996年修订实行日勺《矿产资源法》,

该法以宪法为基础，进一步确立了矿产资源归国家所有、实行集中统一管理、坚

持有偿使用和依法勘查开采等矿产资源保护的基本原则，并建立起相应的犷产

资源管理制度。除此以外，颁布实行的《物权法》从权利归属的角度出发，明确

物的归属和运用，对矿产资源所有权、矿产资源的使用权及其流转等法律制度作

出了一般性规定。

1.1.3法规规章

除了《矿产资源法实行细则》，我国自1996年相继出台了3个配套性日勺重要法

规，分别是《矿产资源勘查区块登记管理措施》、《矿产资源开发登记管理措施》

和《探矿权采矿权转让管理措施》，并且为了保障法规欧I有效实行、细化管理体

制的操作流程，国土资源部和各省、市、自治区政府也制定了多达百余件的部门

规章和地方性法规，其中重要有《全国地质资料汇交管理措施实行细则》、《探矿

权采矿权使用费和价款管理措施》等。除此以外，据笔者的不完全记录，目前已

有近两百件法律法规的合用解释和复函在矿产资源管理体制中发挥着对口勺使用

法律法规、维护矿业主权益日勺重要作用。

各国矿产资源管理制度大体可分为两种：土地所有权制度和矿产资源所有权制

度。这两个制度的核心区别在于法律与否承认矿产资源有独立于土地所有权日勺法

律地位。土地所有权制度坚持矿产资源为土地之构成部分，因此土地所有权人即

为矿产资源所有权人。在土地所有权发生转移时，除非出让人与受让人就矿产资

源日勺权属另有商定，矿产资源的所有权也同步发生转移。美国是比较典型口勺实

行这一制度的国家，基本上采用了这一制度。由于美国日勺土地分别为联邦、州或

个人所有，因此矿产资源也就分别为联邦、各州和个人所有。美国联邦政府所有

H勺矿产资源重要在美国H勺西部；而在美国东部，大部分日勺自然资源都属于私人所

有。此外尚有少量矿产资源位于州政府所有日勺土地之下，属各州政府所有。而矿

产所有权制度觉得矿产资源不是法律上的土地的构成部分，坚持矿产资源的独

立性，分别设立土地和矿产资源所有权，土地所有权人并不固然成为矿产资源

所有权人。以法国和德国为代表日勺大陆法系国家采用这一制度。我国也采用了同

样的制度。根据《中华人民共和国宪法》第9条和《中华人民共和国矿产资源法》

第10条，矿产资源属于国家所有。根据《中华人民共和国宪法》第10条，我国

土地分别为国家所有或集体所有。这就是说，集体土地中的矿产资源不是集体所

有，而是国家所有，基于所有权日勺一物一权原则，我们可以觉得，中国采用了

矿产资源所有权制度”。

2.矿产资源管理日勺法律框架问题

在我国，矿产资源国家所有权具有国家主权和财产权的双重属性。有关矿产

资源的国家主权属性，1960年联合国通过日勺有关“自然资源永久主权”日勺条款

作了明确规定。我国宪法有关“国家保障自然资源日勺合理运用，保护贵重的动物

和植物，严禁任何组织和个人用任何手段侵占或破坏自然资源”的规定，充足显

示了国家对涉及矿产资源在内的一切自然资源主双的行使权。矿产资源国家所有

权的财产权，是国家作为所有者对矿产资源享有占有、使用、收益、处分的所有

权能，这一属性也为我国法律所明确规定。上述两项属性是互相区别、不可混淆

又互相联系、相辅相成的。矿产资源所有权的双重性，在我们的立法、执法和

管理实践中，具有重要意义。

以《中泰人民共和日宪法》第九条为基本立法主线，建立以民法为根据，以

财产权物权管理为核心日勺矿业法（或矿产资源法）体系和以行政法为根据，以社

会管理为核心的资源保护法体系，两者互相区别而又相辅相成，构成我国矿产

裕源管理『、I克举法捆体票

‘矿业法体系后于私重归人民法系列，以保护财产权人各项权益为最高原

则，以产权管理为核心，侧重调节民事主体的财产权利，应涉及矿产资源所有

权制度、矿产资源有偿使用制度、矿产勘查开采投资管理制度、矿业权有偿出让

制度、矿业权流转制度、矿业市场监管制度、矿产资源规划制度等法律制度。

矿产资源保护法属于公法，归人行政法系列，以保护社会公共利益为最高原则，

以社会管理即矿产资源合理运用及保护为核心，强调资源环境的保护和可持续

发展，应涉及矿产资源勘查开采许可制度、资源综合开发综合运用制度、二次资

源运用制度、尾矿运用制度、稀缺战略资源保护制度、资源战略储藏制度、资源

价格税收调控制度、矿产资源记录核算制度、矿山复垦及环保制度、矿产资源战

略储藏制度等法律制度。

根据我国矿产资源法的法律框架，我国矿产资源管理口勺职能框架也应当是两个

轮子一一社会管理职能和所有权管理职能。政府具有矿产资源管理日勺双重身份一

一行政管理者的身份行矿产资源进行社会管理；矿产资源所有权者H勺身份对矿产

资源进行财产权的管理，即对矿产资源所有权以及由所有权派生出的矿业权使

用权等进行管理。这两者性质不同样，前者是为保护全社会日勺利益、保护资源；

后者是为解决好经济关系、保护相对人口勺财产权利。社会管理过去做了不少工作,

但没有将其摆在足够重要的位置，没有进行归类。因此，为适应社会主义市场经

济发展需求，矿产资源管理框架改革的基本取向是：完善社会管理职能和所有权

管理职能的双重框架；加强社会职能；重构社会主义市场经济条件下政府矿产资

源管理保障和增进科学发展、保护资源和保障民生的三重目H勺体系。

3.我国现行矿产资源管理体制存在的局限性

我国现行的矿产资源管理体制已基本建立，也基本可以满足我国以往时期矿业

发展的惯例和开发运用的制度性规定，并已获得了令人瞩目的成绩。然而，我国

矿产资源保护法律体系口勺建设相对滞后，其衍生口勺矿产资源管理体制也难以适

应社会主义市场经济日勺现实需求，存在某些亟待解决日勺局限性之处，重要体现

如下：

3.1矿产资源立法滞后，指引思想陈旧

我国矿产资源管理体制H勺核心法律一一《矿产资源法》，毕竟是在1986年由全国

人大常委会颁布实行，虽于1996年通过一次修正，但时至今日已有近16年，

如今的立法环境和经济社会发展状况亦与当时大相径庭，难以满足国家、管理部

门、矿业权人的法律需求。因而上世纪所制定的《矿产资源法》的重要立法指引

思想仍带有强烈日勺计划经济色彩，明显落后于21世纪我国矿业市场日勺迅速发

展。此外，现行《矿产资源法》根据国民经济的产业分类将矿业整体纳入第二序

列一一工业，相应的管理体制也由计划经济日勺角度而建立。如我国规定对矿产资

源的勘查开采坚持严格日勺国有化管理模式，明确矿产资源的开采主体是国有矿

山公司，强调探矿权和采矿权的国家所有，而过于限制集体公司和民营公司进

驻矿业市场，对非国有主体日勺行政性规定过多过细。这样的立法指引思想和基本

原则已明显不符合目前社会主义市场经济体制改革的基本规定，难以满足矿产

资源管理体制的法律诉求，难以有效地整合配备矿产资源，适应发展循环经济

的大环境。长期以来，由此导致了我国矿产资源开发过程中面临着环境法制观念

淡薄、环境法规体系仍不健全、环境立法滞后缓慢、执法不严、违法不究等现实

困境与难点，某些环境法律法规已不能适应经济社会发展所面临H勺新日勺生态环

境日益恶化问题。近年来随着我国经济的迅猛发展，市场对煤炭、稀土、有色

金属等重要矿产资源的需求大幅增长，完善矿产资源管理体制的社会呼声更加

高涨，而作为其内在核心的《矿产资源法》和有关配套规定亟需重构和完善。

3.2矿产资源政企不分，产权关系混乱

如前所述，我国矿产资源的所有权归国家享有，国务院是代表国家的权利行使

主体。然而在实际生活中，矿产资源所有权、经营权（重要是指涉及探矿权和采

矿权在内的矿业权）、行政权三者混淆，以行政权、经营权替代所有权管理，国

家所有权受到条块的I多元分割。并且，作为矿产资源所有者的国家，其权利地位

已被模糊和弱化，无法保障自身H勺行权收益，特别是在以政府行政权替代国家

所有权H勺管理体制下，矿产资源的产权归属反而成为管理部门权力寻租的工具。

加之受我国矿产资源保护法律体系中计划经济色彩的影响，导致矿产资源的产

权关系不清，直接阻碍了国民经济的健康有序发展，不利于产业构造口勺转变和

调节，催生出矿业领域日勺巨无霸型国有公司，如中石油、中石化和中海油三家国

有公司依托政府权力占据油气开发行业的垄断地位，中国五矿则掌控金属矿产

H勺大部分资源。现状中混乱日勺产权关系难以得到明确界定，无法有效制衡国家、

政府、矿业权人等有关各方间利益关系，直接导致政府在矿产资源H勺开发运用过

程中，集管理权和经营权于一身，通过国有公司保护本地区经济增长和社会发

展，矿业权人的权益常常在政府转变政策或强制勒令H勺情形下尢端遭受损害。如

此一来，国家的矿产资源利益也被“悄然”侵占。目前，在许多省区就浮现了地

方政府擅自处分国家油气资源所有权日勺状况，致使国家油气资源利益受到严重

损害，矿业权人的合法权益也难以得到有效保障。

3.3矿产资源管理机构日勺配备缺少明确性

我国自然资源管理机构H勺设立在资源立法上基本呈现出一种固定日勺、抽象的“大

一统”模式，即国务院资源行政主管部门负责全国资源的统一管理和监督工作，

县级以上地方人民政府某资源行政主管部门负责本辖区内某资源日勺统一管理和

监督工作，而矿产资源管理机构FI勺设立也不能例外。此种矿产资源管理机构的立

法设立模式，虽在一定限度上具有机构设立日勺灵活性，可以较快地适应政府机

构改革和职能调节，然而这样的立法技术和语言体现难以对公众和行政相友人

产生清晰的结识，即缺少职能机构的具体指向性，容易导致各管理部门之间的

互相推诿。如在国有草原或耕地下进行矿产资源严采作业的公司，应当交由农业

部门还是国土资源部门进行具体管理，哪个部门H勺管理职责更为重要，这些问

题在现实中存在颇多。该种模式虽然在表面上达到了依法行政的规定，但缺少应

有的合理性，显然难以应对矿产资源管理体制所面临的一系列问题。

除此以外，矿产资源管理机构的配备有时还缺少必要日勺法律根据。政府设立新区I

职能机构应当严格根据宪法和组织法MJ有关规定，做到科学合理地划分政府机

构的职责和权限。然而目前，我国一是面临行政组织法日勺落后，矿产资源法没有

指明矿产资源的管理机构，二是在无法可依日勺情形下执行政府的机构改革方案，

将矿产资源日勺管理职责划入国土资源部门。如国务院的“三定”规定（即定职责、

定机构、定编制）就成为既有矿产资源管理机构设立H勺原则。然而该“三定”规

定既非行政法规、更非行政组织法，"用‘三定’方案来取代行政组织法律规范，

严格来说合用政策取代了法律，是行政组织法功能的混淆”。因此，因矿产资

源管理机构口勺配备问题所引起的矿产资源管理体制缺陷，也就在所难免了。

3.4矿产资源管理体制职能构造的反复交叉

根据现行I肉《矿产资源法》和国务院的“二定”政策，我国日勺矿产资源管理机构

重要涉及五大职能：立法管理、规划管理、开采管理、执法管理和监测记录管理。

其中，立法管理重要侧重于制定矿产资源管理政策和地质原则；规划管理强调组

织编制矿产资源开发运用规划；开采管理重在审批、发放矿产资源开采许可证；

执法管理重要针对波及矿产资源日勺各类违法违规行为进行行政查处；监测记录管

理旨在动态调查、记录和检测矿产资源的现状和变化状况。上述庞大的管理职能，

如何进行具体配备或性质辨别，显然在实践上存在诸多困惑。政府部门在对资源

管理职能、产业调节职能和经营指引职能定位不清，互相影响，难以辨别矿业中

究竟什么应当管，什么不该管。如在矿产资源开发运用过程中的I环境防治与恢复

问题上，地矿部门与环保部门各争其主管权，但至今仍无有关法律规定出台。

由此也催生矿产管理部门与石油等能源产业、土地管理、海洋管理之间存在不同

限度的失衡问题。

3.5矿产资源税费管理制度不合理

我国资源税日勺征税措施是按资源等级兼采从量定额与从价定率征收，通过拟定

课税数量计算应缴纳的资源税，煤炭、金属矿仍旧简朴按照销售数量课征资源税,

但这些矿产资源容易受到市场价格的I影响，没有辨别资源等级的按量计税会脱

离市场机制H勺约束，减少矿产资源的开采成本，等于变相鼓励过量开采矿产资

源，无形中导致国家资源的流失。可见，既有的资源税计征措施必然会导致采富

弃贫、米易去难，资源挥霍惊人，尢法通过增长开采成本遏制滥采贱卖，小利

于保护不可再生的矿产资源，维护国家利益。

4.完善我国矿产资源管理体制的对策

为了维护国家财产权益，兼顾各方利益，发挥经济手段的鼓励与约束作用，必

须以理顺资源开发中H勺经济关系、深化资源有偿制度改革为基本思路与目的任务,

建立完善矿产资源权益管理制度。在建立完善矿产资源权益管理制度的过程中，

要坚持矿产资源国家所有，维护国家财产权益，改革矿产资源补偿费权利金制

度，建立浮动费率调节机制，调节矿业投资人收益；强化矿业权有偿获得，明确

两权价款性质，对的解决矿产资源所有权收益与投资收益之间的关系，建立探

矿权价款征缴后置制度，鼓励勘查投资；提高矿业权使用费原则和最低勘查投资

原则，建立探矿权、采矿权使用费原则动态调节机制，增进勘查投资与作业，调

控资源开采总量；对的解决资源开发与矿地发展之司的关系，兼顾矿区群众利益,

制定鼓励资源开采公司直接分派给矿地居民日勺政策措施；改革中央与地方之诃的

矿产资源收益分派关系，合适提高中央政府在资源收益分派中的比重，实现矿

产开发反补勘查的经济机制和宏观调控机能，地方政府所分派的收益应直接向

资源所在地县级如下政府倾斜，调动地方政府在资源勘查开发监管方面的积极

性。目前，为建立完善矿产资源权益管理制度应积极推动如下工作

4.1建立以权利金为核心的资源收益管理制度。

按照国际惯例，应改资源补偿费为权利金，建立以权利金为核心日勺资源收益分

派管理制度。目前最重要的是要推动矿产资源补偿费费率的调节，合适提高费率

原则，建立矿产资源补偿费动态调节机制，加快制定实行矿产资源补偿费征收

管理实行措施（细则），强化资源补偿费征管。此外，还应积极推动矿产资源补偿

费制度日勺改革，制定权利金制度改革方案，推动《矿产资源补偿费征收管理规

定》向《矿产资源权利金征收管理措施》改革，为最后建立权利金制度打下基础。

4.2明确矿业权价款和使用费性质，改革价款和使用费制度

一是要改革矿业权价款征缴制度。矿业权价款只体现了国家出资勘查探明形成的

矿产地出让收益，没有反映地方政府的投资收益，因此中央政府和地方政府之

间矿业权价款收益分派比例应按照矿业权投资比重拟定。二是应明确矿业权使用

费的性质，摸索改革矿业权使用费制度时途径，合适提高费率原则，建立矿产

地租金制度，增进勘查作业健康发展，使矿产资源开采可以高效运营。

4.3调节资源税改革的合理化方向，建立资源超额租金制度

一是应将资源税改革与公司所得税、增值税改革相结合，恢复其调节级差收益欧J

功能，统一考虑公司税负，调节公司的利润水平。二是要建立以矿山开采公司的

利润型资源超额租金税制度，制定《矿山开采业资源超额租金税征收管理措施》，

予以公司加速折旧、勘查抵扣等优惠