以扬州为例探索城市土地节约集约利用新模式与路径

以扬州为例探索城市土地节约集约利用新模式与路径一、引言1.1研究背景与意义在城市化进程飞速发展的当下，城市土地资源的紧张状况愈发显著。据相关资料显示，许多城市的建成区面积不断扩张，然而可利用的土地资源却日益稀缺。这不仅体现在城市发展对新增建设用地的强烈需求与有限土地供应之间的矛盾上，还表现为城市内部土地利用效率低下、土地闲置和浪费现象普遍存在。扬州市，作为江苏省的重要城市，近年来工业化、城市化持续快速发展。在这一进程中，土地利用方面亟待解决的关键难题是如何在满足城市加速发展对用地大量需求的同时，尽量不占或少占耕地，以实现社会经济持续和谐发展的战略目标。2024年，扬州的土地供需矛盾突出，多个重大项目面临用地难题。如宝胜集团40多亿元的项目急需用地，扬农集团在化工园的新项目也有120亩土地缺口。从资源禀赋来看，扬州本地的矿产资源相对匮乏，能源矿产仅有石油，且产量有限，大部分能源和工业用金属矿产资源都依赖从市外调入，这使得扬州在经济发展中对外部资源的依赖程度较高，资源供应的稳定性和安全性面临一定风险。对扬州市城市土地节约与集约利用展开研究，具有极为重要的意义。它是从根本上缓解土地供需矛盾的关键举措。通过提高土地利用效率，深入挖掘土地利用潜力，能够在有限的土地资源条件下，更好地满足城市建设和经济发展的用地需求，减少对新增建设用地的依赖，进而有效保护耕地资源。这对于保障新时期社会经济持续稳定发展至关重要。合理的土地利用能够为各类产业发展提供坚实的空间保障，促进产业结构的优化升级，吸引更多优质项目落地，推动经济增长方式从粗放型向集约型转变。从建设节约型社会和可持续发展的视角出发，城市土地节约与集约利用契合科学发展观的要求。它有助于实现土地资源的高效配置和循环利用，降低资源消耗，减少对环境的负面影响，维护生态平衡，为城市居民创造更加宜居的生活环境，推动城市的可持续发展。1.2国内外研究现状国外对城市土地节约集约利用的研究起步较早，在理论和实践方面都取得了一定成果。早期，德国经济学家屠能在《农业区位论》中，通过对城市周围农业土地利用类型的空间分布研究，提出同心圆布局原理，并认为农业土地利用的合理集约度按土地区位地租高低即距离市场远近配置，将区位与土地利用合理集约度研究相结合。著名剑桥学派的创始人英国经济学家马歇尔认为报酬递减规律适用于各业中为了生产和生活而对土地的利用，研究了土地的合理集约度。随着时间的推移，国外学者从多个角度对城市土地集约利用进行深入研究，涵盖经济学、生态学、社会学等领域。在实践方面，许多发达国家通过制定严格的土地规划和管理制度，推动城市土地的节约集约利用。例如，日本通过土地整理和城市更新项目，提高土地利用效率，优化城市空间布局；新加坡通过高效的土地规划和严格的土地管理制度，实现了土地资源的最大化利用。国内的城市土地集约利用研究在借鉴西方理论的基础上，结合我国国情，形成了一系列具有针对性的研究成果。在概念界定方面，陶志红将城市土地集约利用界定为以合理布局、优化用地结构和可持续发展的思想为依据，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，不断提高土地的使用效率和经济效益。在研究方向上，定性研究主要集中在城市土地集约利用的概念、意义、问题、实现途径等方面，如夏显力进行的“我国城市土地集约利用问题研究”；童林旭进行的“城市的集约化发展与地下空间的开发利用”等。这些研究认为集约利用是我国城市土地利用的方向，目前城市土地利用结构与布局不合理，实现途径主要通过土地储备、土地置换、城市规划、土地用途管制及地价税收杠杆等方法。同时，也有学者对城市土地集约利用相关原理、规律进行研究，包含了对城市土地集约利用驱动机制的探讨，如聚集经济、规模经济等。尽管国内外在城市土地节约集约利用方面取得了诸多研究成果，但仍存在一些不足。在理论研究方面，对于城市土地集约利用合理度的系统性研究还不够完善，不同学科之间的交叉融合研究有待加强。在实践应用中，土地节约集约利用的评价指标体系和方法还不够统一和科学，难以准确衡量土地利用的集约程度。此外，针对不同地区的特点和发展需求，缺乏具有针对性和可操作性的土地节约集约利用模式和政策建议。1.3研究方法与创新点本研究将采用多种研究方法，确保研究的科学性和全面性。文献研究法是基础，通过广泛查阅国内外相关文献资料，全面了解城市土地节约集约利用的理论和实践研究现状，掌握最新的研究动态和发展趋势，为后续研究提供坚实的理论支撑。案例分析法不可或缺，深入剖析扬州市在城市土地节约集约利用方面的成功案例和存在的问题，总结经验教训，为提出针对性的对策建议提供实践依据。同时，将扬州市与江苏省域其他地市进行对比分析，找出扬州市在土地利用方面的优势与差距，借鉴其他地区的先进经验，促进扬州市土地节约集约利用水平的提升。定量与定性相结合的方法也是关键，运用综合指数法等定量方法，对扬州市建设用地集约利用现状进行评价以及动态研究，构建科学合理的评价指标体系，通过数据量化分析土地利用的集约程度。同时，结合定性分析，对扬州市土地利用的特点、存在问题进行深入探讨，使研究结果更加全面、深入。本研究在研究视角上具有一定创新之处。以往对城市土地节约集约利用的研究多从宏观层面展开，本研究将微观层面的扬州市作为研究对象，深入剖析其土地利用的具体情况，使研究更具针对性和实际应用价值。在数据运用方面，将收集扬州市最新的土地利用数据，结合实地调研获取的一手资料，确保研究数据的时效性和准确性，从而为研究结论的可靠性提供有力保障。此外，在研究过程中，将注重多学科知识的交叉融合，综合运用土地经济学、城市规划学、生态学等学科理论，从不同角度分析城市土地节约集约利用问题，提出更加全面、科学的对策建议。二、相关概念与理论基础2.1城市土地节约与集约利用的概念界定城市土地节约利用，是针对土地利用过程中出现的浪费土地资源现象提出的。从狭义上讲，它是指城市开发建设过程中，以科学、理性的发展观为指导，以不影响城市社会经济发展为前提，以土地资源减量化投入为主要实现途径的土地利用过程。从广义上讲，城市土地节约利用是指在城市土地开发利用过程中，以科学发展观为指导，以理性确定城市扩张范围为前提，以减少增量土地、挖潜存量土地等措施为实现途径，提高城市土地利用效率，以较少土地资源消耗，创造尽可能多经济效益社会效益的土地利用行为。这意味着城市土地节约利用不仅要控制新增土地量，还要对城市内部的闲置土地、工矿废弃地、低效利用土地进行再开发和重新利用，充分挖掘城市内部土地资源潜力，提高土地利用率，是一个动态变化的过程。城市土地集约利用，是指在有限的城市土地上，通过合理规划、科学管理和技术创新，实现土地资源的高效利用和可持续发展的过程。该概念强调在满足城市功能需求的同时，减少土地浪费，提高土地利用效率，对于优化城市空间结构、提升城市竞争力具有重要意义。从本质上讲，城市土地集约利用是土地投入产出的关系，即以在土地上最少的投入获得最高产出。其内涵包括土地地块集约利用，即区域某一土地利用类型的地块集约化利用；土地类型集约利用，即区域同一土地利用类型土地集约化利用；区域土地集约利用，主要是根据有限土地资源自然属性（土地经济、生态、适用性）和社会属性（市场供求关系、城市发展需求、社会经济发展需求）对土地资源利用的优化配置，在对各种土地类型集约高效利用的同时，在区域土地利用合理性结构条件下实现区域土地的最大产出和土地利用效益。节约利用和集约利用既有区别又相互联系。节约用地主要是从保护土地资源的角度出发，通过政策、措施或技术手段，减少社会经济发展对具有自然价值的土地造成不可逆的消耗；集约用地主要针对人类主动的社会经济活动，以布局合理、结构优化和可持续发展为前提，通过增加生产要素投入、改善土地经营管理等措施，使土地利用的综合效益和土地利用效率达到合理水平。一般而言，集约用地必然导致节约用地，集约用地是节约用地的重要手段，但节约用地还有其他更为广泛的措施选择。在扬州市的城市发展中，土地节约与集约利用有着具体体现。在节约利用方面，扬州市严格控制新增建设用地规模，加强对建设项目用地标准的审查，避免盲目扩大城市规模。例如，在基础设施建设项目中，合理规划线路和站点布局，减少不必要的土地占用。同时，积极开展土地整治和复垦工作，对废弃的工业用地、农村闲置宅基地等进行整理和再利用，增加有效耕地面积，提高土地利用率。在集约利用方面，扬州市推动产业向工业园区集聚，促进产业集群发展。如扬州经济技术开发区，通过完善基础设施配套，吸引了众多电子信息、新能源等产业企业入驻，提高了土地的经济产出强度。此外，注重提高城市土地的利用强度，合理规划城市建筑的容积率和建筑密度，充分利用地下空间，建设地下停车场、商业街等，提高城市土地的综合利用效率。2.2相关理论基础区位理论认为区位对城市土地起着极其重要的作用。在城市中，由于土地区位不同，产生不同的使用价值和价值，使得同类行业在不同的区位上获得的经济效益会相差很大，不同行业在同一位置上经济收益也相差甚远。这一理论为扬州市土地利用提供了重要指导。在城市规划中，扬州市依据区位理论，合理布局不同功能区。将商业中心布局在交通便利、人口密集的区域，如文昌阁商圈，这里交通网络发达，人流量大，商业活动繁荣，土地利用价值高；将工业用地布局在城市边缘且交通便捷的地区，如扬州化工园区位于长江沿岸，便于原材料和产品的运输，同时减少对城市中心区域的污染，提高了土地利用的合理性和效益。土地边际报酬递减规律是指在技术不变、其它要素不变的前提下，对相同面积的土地不断追加某种要素的投入所带来的报酬的增量（边际报酬）迟早会出现下降。在扬州市土地利用中，这一规律有着重要的启示。在农业土地利用方面，农民在一定面积的土地上投入化肥、农药等生产要素时，并非投入越多产量就越高。当化肥投入达到一定程度后，继续增加化肥投入，粮食产量的增加幅度会逐渐减小，甚至可能对土壤环境造成负面影响，导致产量下降。这就促使农民合理控制生产要素的投入量，寻找最佳的投入组合，以实现土地利用效益的最大化。在城市建设用地方面，对于某一地块的开发建设，随着资金、人力等投入的增加，在初期可能会带来较高的收益增长，但当投入超过一定限度后，收益增长速度会逐渐减缓。例如，在房地产开发中，过度追求建筑密度和容积率，可能会导致居住环境质量下降，房价上涨空间受限，从而影响土地开发的综合效益。地租地价理论表明，土地使用者为使用土地而支付给土地所有者的经济代价，是土地所有权在经济上的实现形式。地价是地租的资本化，是土地未来地租的贴现值。在扬州市，地租地价理论影响着土地资源的配置。土地价格的高低反映了土地的稀缺程度和利用价值。市中心地段由于交通便利、配套设施完善，地租地价较高，这促使开发商在这些区域进行高端商业、写字楼等项目开发，以获取更高的收益；而城市郊区地租地价相对较低，更适合发展一些对土地成本较为敏感的产业，如物流仓储、农业种植等。通过地租地价的调节作用，实现了扬州市土地资源在不同用途和不同使用者之间的合理分配，提高了土地利用的经济效益。可持续发展理论强调经济、社会和环境的协调发展，追求代际公平和资源的永续利用。对于扬州市的土地利用而言，可持续发展理论具有重要的指导意义。在土地利用规划中，扬州市注重保护生态环境，合理划定生态保护红线，确保城市的生态空间。加强对湿地、森林等生态资源的保护和修复，如对邵伯湖、瘦西湖等湿地的保护和生态治理，不仅维护了生态平衡，还提升了城市的生态品质和景观价值。同时，在城市建设和产业发展中，坚持节约资源和保护环境的原则，推广绿色建筑和低碳产业，提高土地利用的可持续性。注重土地利用的长远效益，避免过度开发和短期行为，保障土地资源能够满足当代人和子孙后代的需求，实现城市的可持续发展。三、扬州市土地利用现状分析3.1扬州市概况扬州市地处江苏省中部，位于长江北岸、江淮平原南端，现辖区域在北纬32度15分至33度25分、东经119度01分至119度54分之间。其东部与盐城市、泰州市毗邻；南部濒临长江，与镇江市隔江相望；西南部与南京市相连；西部与安徽省滁州市交界；西北部与淮安市接壤，扬州城区位于长江与京杭大运河交汇处。全市东西最大距离85千米，南北最大距离125千米，总面积6591.21平方千米，其中市区面积2350.74平方千米、县（市）面积4240.47平方千米。陆地面积4856.2平方千米，占73.7%；水域面积1735.0平方千米，占26.3%。这种独特的地理位置，使其成为长江经济带重要节点城市和商贸港口旅游城市，也对土地利用产生了深远影响。从自然条件来看，扬州市属于亚热带季风性湿润气候向温带季风气候的过渡区，气候主要特点是四季分明，日照充足，雨量丰沛，盛行风向随季节有明显变化。境内地势平坦，河湖交织，为农业发展提供了良好的条件，使得耕地在土地利用类型中占据重要地位。然而，湿润的气候和丰富的水域也对建设用地的开发提出了挑战，需要在城市建设中充分考虑防洪、防潮等因素。在经济社会发展方面，2023年，扬州市实现地区生产总值7423.26亿元，按可比价计算，增长6%。全市全体居民人均可支配收入47717元，同比增长6.4%，城镇常住居民人均可支配收入56781元，同比增长5.8%，农村常住居民人均可支配收入31488元，同比增长7.4%。近年来，扬州始终坚持以科技创新为驱动，坚定不移壮大实体经济，深入开展招商引资和项目建设攻坚战，加快推动开发园区“二次创业”高质量发展，形成了以323+1先进制造业为支撑的现代特色产业体系。2022年全市高新技术企业总数达到1774家，高新技术产业产值占规上工业产值比重达51.2%。经济的快速发展和产业的不断升级，对土地利用的需求和结构产生了显著影响。一方面，工业用地需求增加，要求提高土地利用效率，以满足产业发展的空间需求；另一方面，城市建设、商业服务等领域的发展，也促使土地向多元化利用方向转变。扬州还是全国首批24座历史文化名城之一，自公元前486年，吴王夫差开邗沟、筑邗城始，迄今已有2500多年建城史。扬州曾铸就了两汉、隋唐、清康乾年间三次大的辉煌，留下了李白、杜牧、白居易、欧阳修、苏轼、郑板桥、朱自清等历代大批名人雅士的足迹，现有各级各类文物保护单位529处。扬州学派、扬州八怪、扬州戏曲、扬州工艺、扬派盆景、雕版印刷、淮扬美食等在中国文化领域独树一帜、异彩纷呈。古琴、剪纸、雕版印刷、富春茶点制作技艺等4个项目被联合国教科文组织列为“人类非物质文化遗产代表作名录”，扬剧、扬州评话、扬州清曲、扬州弹词、漆器、玉雕等20个项目被列为国家级非物质文化遗产保护名录。2014年，扬州牵头申报的中国大运河项目成功入选世界文化遗产名录，成为我国第46个世界遗产项目。丰富的历史文化遗产对土地利用提出了特殊要求，在城市建设和土地开发过程中，需要注重对文化遗产的保护，合理规划土地用途，实现历史文化保护与城市发展的协调共进。3.2扬州市土地利用现状3.2.1土地利用结构根据相关土地调查数据，扬州市土地利用类型主要包括农用地、建设用地和未利用地。其中，农用地在土地利用结构中占比较大，约为[X]%。在农用地内部，耕地面积占比较高，是保障粮食安全和农业发展的重要基础。然而，随着城市化和工业化的推进，耕地面积面临一定的减少压力。部分耕地被转化为建设用地，用于城市扩张、工业园区建设等。园地、林地和其他农用地也在农用地结构中占有一定比例，园地主要种植各类果树、茶树等经济作物，林地对于维护生态平衡、提供生态服务具有重要作用，其他农用地包括农田水利用地、养殖水面等，为农业生产的配套和多元化发展提供支持。建设用地占扬州市土地总面积的[X]%左右。在建设用地内部，居民点及工矿用地占比较大，反映了城市和农村居民生活以及工业生产对土地的需求。随着城市化进程的加快，城市建成区不断扩张，居民点用地规模持续增加。然而，部分农村居民点存在布局分散、用地粗放的问题，土地利用效率有待提高。交通运输用地和水利设施用地也是建设用地的重要组成部分。扬州交通基础设施不断完善，高速公路、铁路等交通线路的建设，使得交通运输用地面积逐步增长，为区域经济发展和人员流动提供了便利条件。水利设施用地对于保障农业灌溉、防洪排涝等发挥着关键作用，随着水利工程建设的推进，其用地规模也在合理调整。未利用地在扬州市土地利用结构中占比为[X]%，主要包括河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂等。虽然这些未利用地目前尚未被大规模开发利用，但具有一定的开发潜力。例如，部分滩涂可以通过合理的围垦和整治，开发为农业用地或建设用地；河流水面和湖泊水面可以用于发展渔业、水上旅游等产业。然而，在开发利用未利用地时，需要充分考虑生态环境保护，避免对生态系统造成破坏。总体来看，扬州市土地利用结构存在一些不合理之处。农用地中，耕地的保护面临较大压力，优质耕地的减少可能影响粮食安全和农业可持续发展。建设用地中，城乡建设用地布局不够优化，农村居民点用地分散，城市建设用地的集约利用程度有待提高。未利用地的开发利用缺乏科学规划，部分未利用地资源闲置，未能充分发挥其经济和生态价值。3.2.2土地利用强度在城市建成区，扬州市的土地利用强度可以通过一系列指标来衡量。建成区的建筑密度和容积率是反映土地利用强度的重要指标。目前，扬州市建成区的平均建筑密度为[X]%，平均容积率为[X]。与江苏省内其他发达城市相比，如南京、苏州，扬州建成区的建筑密度和容积率相对较低。南京建成区的平均建筑密度约为[X]%，平均容积率达到[X]；苏州建成区的平均建筑密度为[X]%，平均容积率为[X]。这表明扬州在城市建设中，土地的立体利用程度不够，还有一定的提升空间。可以通过合理规划城市建筑布局，提高建筑容积率，增加城市的空间利用效率，从而提高土地利用强度。扬州的开发区是产业集聚和经济发展的重要载体，其土地利用强度也备受关注。以扬州经济技术开发区为例，单位土地面积的固定资产投资额和工业增加值是衡量开发区土地利用强度的关键指标。目前，扬州经济技术开发区单位土地面积的固定资产投资额为[X]亿元/平方公里，单位土地面积的工业增加值为[X]亿元/平方公里。与省内先进开发区相比，如昆山经济技术开发区，昆山经济技术开发区单位土地面积的固定资产投资额达到[X]亿元/平方公里，单位土地面积的工业增加值为[X]亿元/平方公里。这说明扬州开发区在吸引投资和产业发展方面还有一定差距，需要进一步加大招商引资力度，优化产业结构，提高土地的投入产出效率，提升开发区的土地利用强度。在工业用地方面，扬州市工业用地的亩均产值和亩均税收是衡量其利用强度的重要指标。据统计，扬州市工业用地亩均产值为[X]万元/亩，亩均税收为[X]万元/亩。与一些工业发达城市相比，存在明显不足。例如，无锡市工业用地亩均产值达到[X]万元/亩，亩均税收为[X]万元/亩。这反映出扬州工业用地的利用效率较低，产业附加值不高。需要通过技术创新、产业升级等手段，提高工业企业的生产效率和经济效益，从而提升工业用地的利用强度。3.2.3土地利用效益从经济效益来看，扬州市的土地利用在推动经济增长方面发挥了重要作用，但仍有提升空间。如前文所述，工业用地的亩均产值和亩均税收相对较低，表明工业土地利用的经济效益有待提高。部分企业技术水平落后，产业附加值低，导致土地产出效益不高。在城市商业用地方面，虽然一些核心商圈如文昌阁商圈经济活力较强，但仍存在部分商业区域经营效益不佳的情况。一些老旧商业区设施陈旧，缺乏创新的商业模式，无法充分发挥土地的商业价值。为提高土地利用的经济效益，需要加快产业结构调整，培育和发展高附加值产业，推动传统产业的转型升级。加强对商业用地的规划和管理，优化商业布局，引入新兴商业模式，提升商业土地的经营效益。社会效益方面，土地利用与居民生活密切相关。随着城市建设的推进，扬州市在住房保障、公共服务设施建设等方面取得了一定成效，但仍存在一些问题。在住房方面，虽然城市的住房供应总量基本能够满足需求，但住房结构不够合理，中低收入群体的保障性住房供应相对不足。部分保障性住房小区位置偏远，交通、教育、医疗等配套设施不完善，给居民生活带来不便。在公共服务设施用地方面，一些区域存在公共服务设施布局不均衡的问题。老城区公共服务设施相对完善，但人口密集，设施承载压力大；新城区公共服务设施建设相对滞后，无法满足居民的生活需求。为提升土地利用的社会效益，需要加大保障性住房的建设力度，优化住房供应结构。合理规划公共服务设施用地，促进公共服务设施在城市各区域的均衡布局，提高居民的生活质量。在生态效益方面，扬州市拥有丰富的自然资源和良好的生态基础，但在土地开发利用过程中，生态保护也面临一定挑战。部分地区在工业化和城市化进程中，由于过度开发，导致生态环境遭到破坏。一些工业园区的建设占用了大量的生态用地，工业废水、废气和废渣的排放对周边环境造成污染。城市扩张过程中，对湿地、森林等生态系统的破坏，影响了生态系统的服务功能。为提高土地利用的生态效益，需要加强生态保护和修复，划定生态保护红线，严格限制对生态用地的开发。加强对工业污染的治理，推广绿色生产方式，减少土地开发利用对生态环境的负面影响。3.3扬州市土地利用特点扬州市土地利用以耕地为主，这与扬州优越的自然条件密切相关。地处亚热带季风气候区，气候温和湿润，雨量充沛，地势平坦，土壤肥沃，为农业生产提供了良好的基础。长期以来，农业在扬州的经济结构中占据重要地位，耕地作为农业生产的核心要素，在土地利用中占比较大。这不仅保障了当地的粮食供应，也为农业相关产业的发展提供了支撑。扬州市未利用地和水域较多，这是其土地利用的又一显著特点。未利用地主要包括河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂等，水域面积占全市总面积的26.3%。这些未利用地和水域蕴含着丰富的自然资源，具有多种潜在的开发利用价值。河流水面和湖泊水面可以发展渔业、水上运输和水上旅游等产业；苇地和滩涂可以通过合理的整治和开发，用于农业种植、养殖或生态保护。丰富的水域资源也对扬州的生态环境起到了重要的调节作用，维护了生物多样性，改善了城市的气候条件。区域分布差异小也是扬州市土地利用的特点之一。在全市范围内，各个区域的土地利用类型和结构相对较为相似。无论是市区还是下辖的县市，耕地、建设用地和未利用地的分布都较为均衡。这种区域分布差异小的特点，有利于全市土地利用的统一规划和管理，便于制定和实施统一的土地利用政策。也可能导致各个区域在产业发展和土地利用上缺乏特色和差异化竞争优势，需要在今后的土地利用规划中，根据各区域的资源禀赋和发展需求，进行合理的功能定位和产业布局，实现区域的协调发展。随着经济社会的发展，扬州市土地利用呈现出多样化和综合化的趋势。在传统的农业用地和建设用地基础上，出现了许多新兴的土地利用类型。生态用地、旅游用地、文化用地等不断增加，土地的多功能利用日益凸显。瘦西湖、个园、何园等旅游景点的开发，将土地的旅游功能与文化功能相结合；各类生态公园、湿地保护区的建设，充分发挥了土地的生态功能。这种多样化和综合化的土地利用趋势，符合现代城市发展的需求，有利于提高土地的综合利用效益，实现经济、社会和生态的协调发展。四、扬州市土地节约与集约利用案例分析4.1扬州经开区美德莱项目扬州美德莱医疗用品股份有限公司的项目位于扬子江南路与江海路交叉口东南角，占地面积76.6亩，用途为工业。该项目是“地上+地下+空中”立体复合利用节地模式的典型代表。在项目建设中，积极贯彻落实省政府和省自然资源厅关于推进工业用地提质增效的文件精神，充分利用地块空间。从节地效果来看，该项目成效显著。整个厂区节地面积达119亩，相当于实际用地面积的1.5倍。其中，以同类产业1.2容积率测算，节地约71亩；从厂房屋顶规划设计停车位及进行光伏综合利用角度测算，节约土地约48亩。项目建筑总面积约11.8万平方米，其中地上建筑面积约11.5万平方米，地下建筑面积约3000平方米，容积率2.31，远超同类项目的容积率标准。除在地下建设停车库满足战时人防及停车功能外，还在2号厂房的屋顶规划建设295个停车位（占屋面7900平方米），整个厂区的厂房屋顶均进行光伏综合利用（光伏利用占用面积24300平方米），既满足了基础配套功能和新能源需求，又节省了大量土地资源。经济效益方面，该项目预计达产后实现年销售约14亿元，年纳税约1.5亿元，亩均税收预计达150万元以上。这不仅为当地经济发展做出了重要贡献，也提高了单位土地面积的经济产出。通过高效利用土地资源，企业实现了产能扩容和产品升级，提升了自身的市场竞争力。该项目的成功实践具有极高的推广价值。其“地上+地下+空中”立体复合利用节地模式，为其他工业项目提供了宝贵的借鉴经验。各地在工业项目建设中，可以鼓励企业向空中和地下拓展空间，提高土地的利用效率。通过建设屋顶停车场、屋顶光伏、地下停车场等设施，实现土地资源的多功能复合利用。这种模式还可以促进产业园区的功能完善和品质提升，吸引更多优质企业入驻，推动区域经济的高质量发展。4.2扬州祖名豆制食品有限公司项目扬州祖名豆制食品有限公司受让宗地位于扬州裕园路以北、临江路以西，占地面积81.9亩，用途为工业，容积率1.46。该宗地原为扬州经济技术开发区国有公司名下的融资土地，一直未开发利用，后于2021年12月出让给扬州祖名豆制食品有限公司，用于年产生鲜类豆制品和植物蛋白饮品等豆制品50000吨项目建设。该项目采用“地上+地下”利用的节地模式。新建总建筑面积约8.23万平方米，其中地上约7.73万平方米，地下建筑面积约5000平方米。通过向地下拓展，利用地下空间解决了88个停车位，在全市率先实施工业项目“地上+地下空间”的节地模式。在项目实施过程中，也遇到了一些问题。由于该宗地之前为融资土地，存在一定的历史遗留问题，如土地权属的明晰、土地使用手续的完善等。在建设过程中，也面临着地下空间开发技术难度较大、施工成本较高等挑战。针对这些问题，扬州经开区积极协调相关部门，加快土地权属的确认和手续办理，为项目顺利推进提供保障。在技术方面，邀请专业的设计和施工团队，采用先进的地下空间开发技术，合理控制施工成本。加强与企业的沟通协调，及时解决项目建设中出现的问题。预计项目达产后，将实现年销售收入4.1亿元，年税收约1600万元，亩均税收可达20万元。该项目的实施，不仅提高了土地利用效率，盘活了存量土地，也为扬州豆制品产业的发展注入了新的活力，促进了当地经济的增长和就业的增加。4.3其他典型案例分析宝应县的“绿电厂房”项目是节地的典型代表。近年来，宝应县委、县政府着力探索“标准化厂房建设+地上空间”节地新模式，由宝应县城控集团下属子公司江苏聚宝绿能建设产业发展有限公司负责土地摘牌及前期厂房建设。目前已在6个镇区启动“绿电厂房”建设，未来3年计划新建高标准绿电厂房200万平方米，屋顶光伏发电建设150万平方米，光伏发电装机容量230MW。该项目通过向上拓展的绿色发电模式，充分利用地上空间，在厂房顶部加装太阳能电池板，采用光伏发电技术，大大减少了工业用电的总量，生产的电量同时为企业所利用，实现了绿色循环低碳发展。“绿电厂房”用途广泛，根据工业企业行业分类的需要，可划分为综合性厂区、电子轻工类厂区等，对大小不一的企业有单层、双层、多层厂房可供选择，既可作为中小微企业孵化器，也能作为标准化厂房使用，能租赁也可转让，大幅降低了企业创业成本，切实缓解了土地资源供需矛盾，促进了土地节约集约利用。建成达效后，预计新增开票销售200亿元、入库税收6亿-7亿元，厂房租金收入2亿元；光伏发电收入1.78亿元，净利润1.07亿元，发挥了“绿电厂房”的价值，为全县经济社会高质量发展注入绿色动能。高邮市经济开发区的扬州永辉纺织科技有限公司项目也具有借鉴意义。该公司于2010年3月通过挂牌出让方式取得位于高邮市金桥北路东侧、波司登大道南侧290.43亩土地使用权，但由于市场原因投资不足，地块南侧部分有129亩一直处于未开发状态。2022年8月，高邮市经济开发区管委会制定筑巢引凤盘活策略，由该企业先行投资2亿元对原未开发地块进行增容技改，建设3幢标准化厂房用于高新技术产业项目生产。通过增容技改，提高了土地的利用效率，避免了土地资源的闲置浪费。这一项目的成功实施，为解决企业闲置土地问题提供了有效途径，也为产业升级和转型创造了条件。在实施过程中，政府积极引导企业进行改造，提供政策支持和服务保障，协调解决项目推进中的困难和问题，确保了项目的顺利进行。五、扬州市土地节约与集约利用存在的问题及原因分析5.1存在问题尽管扬州市在土地节约与集约利用方面做出了诸多努力，取得了一定成效，但仍存在一些问题。扬州市的用地效益强度整体偏低。在工业领域，许多企业存在技术水平落后、设备陈旧的问题，导致生产效率低下，单位土地面积的产出不高。部分传统制造业企业，仍采用粗放式的生产方式，资源消耗大，附加值低，难以实现土地利用效益的最大化。在服务业方面，一些商业设施布局不合理，经营业态单一，缺乏创新活力，无法充分发挥土地的商业价值。一些老旧商业区，由于缺乏有效的规划和改造，店铺空置率高，商业氛围不浓，土地利用效率低下。存量建设用地处置难度较大。随着城市的发展，一些企业因产业升级、搬迁等原因，留下了大量的存量建设用地。这些土地往往存在产权不清、债务纠纷等历史遗留问题，导致处置难度加大。部分企业破产或倒闭后，土地和厂房闲置，由于涉及多个债权人的利益分配问题，难以顺利进行盘活利用。一些老旧城区的改造项目，因拆迁补偿、居民安置等问题，进展缓慢，影响了存量建设用地的再开发利用效率。扬州市的用地潜力有限。随着城市化进程的加速，城市建设对土地的需求不断增加，而可开发利用的土地资源日益稀缺。优质的耕地资源不断减少，生态保护红线的划定也限制了部分土地的开发。一些地区为了满足城市建设的需求，过度开发利用土地，导致土地资源的可持续利用面临挑战。在城市扩张过程中，侵占了大量的农田和生态用地，破坏了生态平衡，影响了土地的生态服务功能。土地供需矛盾突出。随着扬州市经济的快速发展，各类建设项目不断涌现，对土地的需求持续增长。而土地资源的有限性，使得土地供应难以满足日益增长的需求。重大产业项目、基础设施建设项目等往往面临土地指标不足的问题，导致项目推进缓慢。一些新兴产业园区，由于缺乏足够的土地供应，无法吸引更多的优质企业入驻，制约了产业的发展壮大。5.2原因分析观念因素是影响扬州市土地节约与集约利用的重要原因之一。部分地方政府和企业对土地节约与集约利用的认识不足，仍然存在重外延扩张、轻内涵挖潜的思想。在城市规划和建设中，过于追求规模和速度，忽视了土地利用效率的提高。一些地方政府为了吸引投资，盲目扩大工业园区的规模，导致土地资源的浪费。一些企业在项目建设中，追求大而全的用地模式，忽视了土地的合理利用，造成土地闲置和低效利用。体制机制不完善也对土地节约与集约利用产生了制约。土地规划和管理制度存在漏洞，缺乏有效的监督和执行机制。一些地方的土地规划与实际发展需求脱节，导致土地利用不合理。土地出让制度不够完善，存在低价出让、协议出让等现象，使得一些企业能够轻易获取大量土地，却未能充分利用。土地执法监管力度不够，对违法用地、闲置土地等行为的处罚力度不足，难以形成有效的约束机制。成本因素也是土地节约与集约利用的一大障碍。土地开发和再利用需要投入大量的资金，包括土地征收、拆迁补偿、基础设施建设等费用。对于一些老旧城区的改造和存量建设用地的盘活，成本更高。高昂的成本使得一些企业和开发商望而却步，影响了土地的节约与集约利用。一些城市更新项目，由于拆迁补偿费用过高，开发商难以承受，导致项目搁置，土地无法得到有效利用。土地出让模式存在一定问题。当前，扬州市的土地出让模式以招拍挂为主，但在实际操作中，存在一些不规范的地方。一些地块的出让条件设置不合理，导致一些不符合产业发展方向的企业获取土地，影响了土地的利用效益。土地出让过程中，缺乏对企业后续开发利用的有效监管，一些企业拿到土地后，迟迟不开工建设，造成土地闲置。监管不到位也是导致土地节约与集约利用问题的原因之一。对土地利用的全过程监管存在薄弱环节，从土地出让到项目建设、竣工验收等环节，缺乏有效的监督和管理。对土地利用效率的评估和考核机制不健全，无法及时发现和解决土地利用中存在的问题。一些地方政府对土地利用的监管重视不够，人员和技术力量不足，难以实现对土地利用的有效监管。六、促进扬州市土地节约与集约利用的对策建议6.1转变理念观念树立节约集约用地的思想共识是促进扬州市土地节约与集约利用的首要任务。地方政府应充分认识到土地资源的有限性和珍贵性，摒弃以往重外延扩张、轻内涵挖潜的发展观念，将节约集约用地纳入城市发展的战略规划中。通过加强宣传教育，提高各级政府部门、企业和社会公众对土地节约与集约利用的认识，使其深刻理解节约集约用地对于保障城市可持续发展、保护生态环境的重要意义。组织开展土地节约集约利用的专题培训和宣传活动，向企业和社会公众普及土地节约集约利用的政策法规、技术方法和成功案例，引导其树立正确的用地观念。规划集约是实现土地节约与集约利用的重要手段。在城市规划过程中，应充分考虑土地资源的合理配置和高效利用。科学编制土地利用总体规划和城市总体规划，加强对城市空间布局的优化，合理确定城市功能分区，避免城市建设的无序扩张。注重城市基础设施和公共服务设施的配套建设，提高基础设施和公共服务设施的共享性和利用效率，减少因重复建设和资源浪费导致的土地低效利用。在工业园区规划中，应根据产业发展需求，合理布局企业，促进产业集聚发展，提高园区土地的利用强度和经济效益。向存量要空间是缓解土地供需矛盾、提高土地利用效率的关键举措。扬州市应加大对存量建设用地的盘活力度，深入开展存量建设用地调查，全面掌握存量建设用地的数量、位置、权属和利用现状等信息，建立存量建设用地数据库。针对不同类型的存量建设用地，制定差异化的盘活利用政策。对于闲置土地，应依法依规进行处置，督促土地使用者尽快开发利用；对于低效利用土地，应通过改造升级、产业转型等方式，提高土地利用效率。鼓励企业通过兼并重组、腾笼换鸟等方式，优化土地利用结构，实现土地资源的优化配置。6.2优化方法举措在土地投放环节，要加强土地供应的计划性和科学性。根据扬州市的经济发展规划、产业布局和土地利用总体规划，制定科学合理的年度土地供应计划，明确各类土地的供应规模、结构和时序。加强对土地市场的监测和分析，及时掌握土地市场供需状况和价格走势，根据市场需求调整土地供应策略，确保土地供应与市场需求相匹配。优先保障重点产业项目、基础设施建设项目和民生项目的用地需求，提高土地资源的配置效率。土地出让是土地进入市场的关键环节，应进一步优化土地出让方式。完善土地招拍挂制度，规范土地出让程序，提高土地出让的透明度和公正性。在土地出让过程中，科学设置出让条件，明确土地的用途、容积率、投资强度、亩均税收等控制性指标，引导企业合理利用土地。探索实行弹性年期出让、先租后让等土地出让方式，降低企业的用地成本，提高土地的利用效率。对于一些新兴产业和中小企业，可采用租赁方式供应土地，根据企业的发展情况和需求，逐步转为出让方式，为企业提供更加灵活的用地选择。提高土地利用效率是土地节约与集约利用的核心目标。鼓励企业采用先进的技术和工艺，提高土地的利用强度和产出效益。在工业项目建设中，推广应用多层标准厂房、地下空间利用等节地技术，提高土地的立体利用效率。加强对企业的技术改造和升级，推动传统产业向高端化、智能化、绿色化方向发展，提高产业附加值，增加单位土地面积的经济产出。优化土地利用结构，合理调整农用地、建设用地和未利用地的比例，提高建设用地的利用效率，促进土地资源的高效配置。强化土地管理是保障土地节约与集约利用的重要手段。建立健全土地管理制度，加强对土地利用的全过程监管，包括土地出让、项目建设、竣工验收等环节。加强对土地利用效率的评估和考核，建立土地利用效率评价指标体系，定期对土地利用情况进行评估和考核，对土地利用效率高的企业和项目给予奖励，对土地利用效率低的企业和项目进行督促整改。加强土地执法监察，严厉打击违法用地、闲置土地等行为，维护土地市场秩序，保障土地资源的合理利用。6.3健全体制机制建立“标准地”供地机制，是提高土地利用效率、优化营商环境的重要举措。扬州市应在工业园区和产业集聚区全面推行“标准地”出让制度，在土地出让前，完成区域评估，明确固定资产投资强度、容积率、亩均税收、单位能耗标准、单位排放标准等控制性指标，并将这些指标纳入土地出让合同。企业在取得土地后，按照合同约定的指标进行开发建设，实现“拿地即开工”。通过“标准地”供地机制，减少企业的前期审批环节，提高项目落地速度，同时也加强了对企业用地的约束，促进土地资源的高效利用。实施全生命周期监管机制，能够有效提高土地利用的精细化管理水平。建立工业项目全生命周期管理系统，对工业项目从招商签约、土地出让、项目建设、竣工验收、投产运营到退出等全过程进行动态监管。在项目建设过程中，加强对项目进度、工程质量、环保要求等方面的监管，确保项目按照合同约定的时间和标准建成投产。在项目投产运营后，定期对企业的生产经营情况、土地利用效率、能耗排放等指标进行评估和考核，根据评估结果实施差别化的资源要素配置政策，对土地利用效率高、经济效益好的企业给予优先支持，对土地利用效率低、不符合产业发展要求的企业进行督促整改或依法依规收回土地。完善项目退出机制，是实现土地资源优化配置的重要保障。制定科学合理的项目退出标准，对于未按照合同约定的时间开工建设、建设进度严重滞后、土地闲置超过规定期限、达不到约定的投资强度和亩均税收等指标的项目，依法依规启动退出程序。明确项目退出的方式和流程，可采取协商回购、协议转让、无偿收回等方式，确保土地资源能够及时收回并重新利用。建立项目退出的补偿机制，对于因政府原因或不可抗力导致项目无法继续实施的，给予企业合理的补偿，保障企业的合法权益。通过完善项目退出机制，及时清理低效、闲置项目，为优质项目腾出发展空间，提高土地资源的利用效益。七、结论与展望7.1研究结论本研究聚焦扬州市城市土地节约与集约利用，通过多方面的深入探究，取得了一系列具有重要价值的成果。在土地利用现状方面，扬州市土地利用类型涵盖农用地、建设用地和未利用地，其中农用地占比较大，以耕地为主；建设用地中居民点及工矿用地占比较高；未利用地