重点人群自然灾害避险帮扶机制

政策宣贯重点人群自然灾害避险帮扶机制政策法规·精准识别·应急响应·资金保障宣贯时间2026年7月内容导览01制度基石政策法规体系与核心法律依据02精准识别重点人群范围与动态监测机制03应急响应避险转移与紧急救助全流程04地方实践典型帮扶案例与经验做法05资金保障救助补贴标准与保险创新06法治展望社会救助法施行与长效保障CHAPTER01制度基石以法治力量筑牢防灾减灾救灾的人民防线梳理自然灾害救助的政策法规体系，明确帮扶机制的法律依据与制度框架灾害频发，重点人群面临更大风险4300人年均死亡300万间倒塌民房8.8万余人汶川地震死亡失踪2025年成效显著受灾人次同比下降

28.8%因灾死亡失踪人数同比下降

10.9%生产安全事故起数同比下降

9.4%死亡人数同比下降

7.7%重点人群在灾害中面临更高伤亡风险，精准帮扶机制亟待建立法治体系：帮扶机制的三层法律架构第一层·综合上位法《突发事件应对法》统领自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类突发事件四类突发事件覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件全流程管理预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建第二层·核心行政法规《自然灾害救助条例》国务院令第577号，2019年修订七章三十五条规范救助准备、应急救助、灾后过渡安置全流程四项工作原则政府主导、分级管理、社会互助、灾民自救第三层·专项法律《社会救助法》共七章七十八条，首次以法律形式将受灾救助纳入专项社会救助板块2026年7月1日施行正式施行，实现社会救助从政策保障全面迈入法治化法治化新时代社会救助从政策保障全面迈入法治化新时代《自然灾害救助条例》：救助制度的四梁八柱救助准备县级以上政府制定应急预案建立指挥技术支撑系统建设物资储备库及应急避难场所设区的市级以上及灾害多发地区设立救灾物资储备库国家建立全国救助物资储备制度应急救助预警响应与应急响应双重机制及时发布避险警告、开放避难场所、组织避险转移紧急调拨资金物资提供食品、饮用水、衣被、取暖、临时住所、医疗防疫等救助灾后救助过渡期生活救助倒损住房恢复重建冬春生活救助覆盖从应急安置到恢复正常生活的全周期保障款物监管救灾资金专款专用、全程监管、绩效考评救助款物发放公开透明、接受社会监督严防截留挪用核心法律依据：多方权利义务与责任闭环受灾群众·权利获得紧急转移安置、食品饮用水、衣被住所、医疗防疫等应急救助灾后申请过渡安置、住房重建补助、冬春救助知情权与监督权——救灾款物来源、数量、使用情况，可投诉举报受灾群众·义务配合灾情统计、应急转移、自救互救不得骗取哄抢救灾款物，不得阻碍救灾积极参与灾后恢复重建政府·主体责任救灾资金物资纳入财政预算建立健全物资储备与应急避难场所保障机制及时启动应急响应，准确上报发布灾情信息确保专款专用、公开透明基层组织·协助义务协助开展救灾宣传、灾情统计、人员转移、款物发放组织群众自救互救设立专职或兼职信息员，及时传递灾情与救助信息地方配套法规：织密制度保障网络"国家条例+省级办法+市县预案"立体化法规体系已形成三级联动制度保障省级配套法规《湖北省自然灾害救助办法》（2021年修订）乡镇政府负责灾害信息报告、先期处置、应急自救村居委会设立专职或兼职自然灾害信息员有条件的地区建设防灾减灾科普宣传教育基地市县级应急预案《通辽市自然灾害救助应急预案（2026年版）》建立健全四级响应机制明确40余个部门职责形成横向到边、纵向到底的责任闭环边境地区特色预案《西双版纳州自然灾害救助应急预案》新增亚洲象肇事等特色自然灾害处置针对边境口岸、民族村寨、旅游景区等敏感区域创新降级启动响应机制，配备双语服务组织指挥体系《防灾减灾救灾委员会工作规则》设立防灾减灾救灾委员会统一指挥配套组建专家委员会提供技术支撑建立市统筹、县落实、乡村到户三级责任体系CHAPTER02精准识别从大水漫灌到精准滴灌，让每一份帮扶都落在最需要的人身上界定重点人群范围，建立动态监测与精准识别机制政策转向：从普惠到精准的战略升级普惠之困资源分散，帮扶资金效益打折精准度不足，困难家庭未获足够支持响应不及时，"大水漫灌"式分配精准之策"谁困难谁受益"取代"人人有份""动态调整、精准进退"取代"一劳永逸""补贴直达、双轮驱动"取代单纯"钱物发放"政策覆盖全国城乡，不分户籍性质，符合条件即纳入重点兜底范围2026年中央一号文件首次部署"常态化精准帮扶"，标志帮扶政策根本性转向三大转型支柱防返贫动态监测脱贫家庭，及时阻断因灾因病返贫保基本守住"两不愁三保障"底线促增收产业就业帮扶，从根源稳定脱贫全面推行数字化申领：系统自动识别、自动审核，补贴直达社保卡或银行卡，全程无需主动申请VS三类重点人群：精准锁定帮扶对象第一类·脱贫不稳定户识别标准年人均纯收入低于7000元返贫监测线，且存在重病、劳动力丧失、灾害、上学负担等情形小额信贷5-10万元免抵押免担保岗位与医保公益性岗位优先安置，医保报销比例提高至90%以上雨露计划中职高职每年补助3000元第二类·边缘易致贫户识别标准收入高于监测线，但学生、病人、残疾人等刚性支出大，家庭抗风险能力脆弱临时救助与生活补贴及时发放，保障基本生活教育减负与医疗二次救助教育减负全覆盖；门诊住院自付过高部分二次救助技能培训与岗位推荐免费技能培训，推荐就业岗位第三类·突发严重困难户识别标准因重大变故导致基本生活陷入困境：主要劳动力重病重伤或意外身故；火灾、水灾、台风等自然灾害；大额刚性支出小额快审快救急难型临时救助小额快审，当天或几天内到账7天内完成发现、认定、帮扶7天内完成生活保障与后续跟踪持续跟踪，防止再次陷入困境重点人群识别：特殊群体优先保障老弱病残孕等特殊群体是灾害避险帮扶的最优先保障对象转移安置优先原则："敲门行动"一对一帮扶，不落一户、不漏一人特殊困难老年人独居空巢认定实际生活状况与困难程度特困低保提标按月足额发放长期护理保险重度失能逐步建立医疗救助医保报销后按比例救助上门探访改造免费适老化困境儿童与事实无人抚养儿童认定范围父母重病/重残/失踪/服刑等保障维度生活/教育/医疗/照料兜底目标确保基本生活学业保障不受影响残疾人与重病患者伤残人员四级以上特助保障因灾致残优先纳入长期保障重病患者医疗救助绿色通道动态监测机制：从被动响应到主动发现三早机制01早发现村、社区日常监测，综合评估家庭收入、支出、劳动力、负担情况，系统自动比对户籍、医保、养老数据02早干预符合条件即纳入，一对一落实帮扶措施，补贴按月直达个人账户03早帮扶风险消除即退出，有新困难再重新纳入，实现动态进出栾川"6·30"山洪·六必核受灾人口必核因灾倒损房屋必核农作物受灾面积必核基础设施损毁必核经营主体损失必核脱贫户和低保户等特殊困难群体必核湖北孝感·大数据比对省级大数据库筛查反馈民主评议会复核2026年精准锁定4.8万户覆盖11.6万余人建立覆盖全体农村人口与城乡低收入人口的动态监测机制，实现早发现、早干预、早帮扶VS精准识别流程：从户报到审定的四步闭环第一步·户报受灾群众携带身份证、社保卡、病历、学费单、务工证明等材料主动申报；工作人员同步上门排查，确保信息全面覆盖第二步·村评召开民主评议会，村民代表逐户讨论、现场表决。湖北孝感云梦县清明河乡长李村实践表明，群众参与决策确保结果公平公正、公开透明第三步·乡审乡镇政府初审把关，异常数据立即重返现场复核。南阳栾川实行"交叉核验+联合会商"机制：乡镇互查、部门复核、县级抽查三级核验第四步·县定县级应急管理部门最终审定，依托财政惠民惠农系统直接拨付个人账户；县乡村三级建立"一户一档、一笔一账"管理台账，做到资金来源、分配标准、发放对象、发放金额、发放时间"五清楚"四步闭环，层层压实，精准锁定最需要帮扶的每一户、每一个人CHAPTER03应急响应灾情就是命令，时间就是生命呈现避险转移、紧急救助、集中安置的全流程应急响应机制预警响应：把防线筑在灾害来临之前预警叫应机制是实现从事后救助到事前预防转型的关键环节预警发布体系空天地一体化监测多部门联合会商，精准覆盖"631"预警叫应机制提前6小时到县、3小时到乡镇、1小时到村到户到人，直达基层末梢梯次响应机制气象预警先导、灾情发展跟进，防汛抢险与灾害救助无缝衔接专项演练要求聚焦山洪地质灾害风险区、基础设施及人员密集场所开展转移避险演练6·3·1预警叫应的湖南标准每一小时都是生命的缓冲带避险转移：与灾害赛跑的生命通道当灾害预警发布后，避险转移是保障重点人群生命安全的核心环节"敲门行动"：分片包户河南光山2025年经验——极端天气前逐组排查、敲门预警，开启群众安全大转移累计转移安置涉险群众200余人次，实现洪灾人员"零伤亡"逐组排查敲门预警"五包"责任制：五级联动南阳栾川"6·30"山洪灾害中实行"包村、包组、包户、包点、包数据"抽调干部和技术人员86人，组建12个现场核查小组，每组明确县、乡、村联系人和技术核查员包村包组包户包点"一对一"帮扶：三级联动湖南石门县构建县乡村三级联动模式组织乡镇干部、村组负责人、爱心志愿者结对帮扶，快速送往安置点县乡村联动结对帮扶"水退人进、路通核进、边抢通边核查"——刚性时限，闭环报送半小时快报2小时续报6小时汇总24小时初核36小时核定紧急救助：保基本、保急需、保重点食品、饮水、衣被、临时住所、医疗防疫五有标准是应急救助的生命线"五有"核心标准有饭吃、有水喝安置点配齐餐饮保障有衣穿、有床睡配齐衣被与住宿物资有病能医治配备医护与应急药品能洗澡保障基本卫生条件南阳五有全覆盖物资保障·双典型案例河南光山县三级储备网络：县级储备、乡镇周转、村级前置2025年累计调拨5058件惠及5000余人湖南石门县壶瓶山镇单次灾害调拨大米71吨、食用油25吨矿泉水1.1万件棉被1904床"绿色通道"配送集中发放+精准配送双轨并行，不漏一户、不落一人医疗防疫同步配备医护+定时消杀，免费药物供群众领取集中安置：让安置点成为群众的"安全屋""暖心窝""安置点不仅是避险场所，更是传递政府温暖、凝聚人心的温情港湾"17.2万人南阳安全转移83个石门县安置点2026.5.9国家指导意见印发安置点核心做法党建引领南阳各安置点建立临时党支部，组建党员志愿服务队，累计开展心理疏导1.2万余人次精细保障石门县民政、教育、医疗、卫健等多部门成立安置工作小组，明确总督导、督导员、联系人及专干四级责任精准到户推广村级防汛避险"一张纸预案"，培训县乡村三级灾害信息员5647名，各村设立救灾服务点，确保救助精准到户到人CHAPTER04地方实践基层探索是最生动的教科书展示各地重点人群避险帮扶的典型做法与创新经验南阳"352"体系：特大灾害救助的系统方案三维发力、五措并举、两效统一的"352"体系为重特大灾害救助提供了可复制的系统方案三维发力强根基三级责任体系市统筹、县落实、乡村到户，市主要领导24小时轮流坐镇指挥，38次专题部署三项核心机制响应启动、分级救助、督导问责，明确20余个涉灾部门职责，累计会商83次三大能力提质培训灾害信息员5647名，普查建档救援队伍747支，配齐应急装备3128万件套五措并举抓落实围绕转移、保障、核灾、重建、提升五环节全周期落实救助，构建"资金+物资+服务"三位一体保障体系资金类型金额中央和省级救助资金2.12亿元2024-2025年度冬春救助资金3.6亿元全部通过财政"一卡通"足额发放到位两效统一见成效四不发生不发生群死群伤、不发生水库垮坝、不发生主要河道决堤、不发生城市大面积受淹全省示范为全省提供了可复制、可推广的实践经验2024年7月，南阳市遭遇历史罕见特大暴雨，469.47万群众受灾，直接经济损失146.98亿元。南阳创新构建"352"重特大灾害救助体系光山经验：超前部署与精准高效并重光山经验：防大汛、救大灾、保民生超前部署，有备无患制定年度洪涝灾害生活救助实施方案，构建县-镇-村-组四级联动救助体系按保基本、保重点、保急需原则，构建三级物资储备网络防汛重点风险点位"一点一策"预案极端天气前联合气象、水利部门会商研判，开展"敲门行动"优先转移特殊群体闻灾而动，精准高效组建灾情核查组，逐户排查、重点关注特殊群体，建立"一户一档"台账开通物资调拨"绿色通道"，集中安置点与行动不便群体同步配送救灾资金一卡通发放，周期压缩至15个工作日内坚守初心，作风过硬全县365个村（居）组建救灾党员先锋队，下沉一线全程值守2025年度发放紧急生活救助资金83.55万元累计救助受灾困难群众1447户、2785人实现洪灾人员"零伤亡"石门模式：三级联动守护深山群众三级联动转移构建县乡村三级联动模式，分片包户、逐组排查、敲门预警救援队伍冒落石、边坡垮塌风险徒步翻山，逐人登记、分批护送南北镇金家河村道路塌方、通信中断，60余名老人、妇女儿童被困，救援人员徒步挺进安全转移一对一帮扶老弱病残孕等特殊群众由乡镇干部、村组负责人、志愿者一对一帮扶转移66岁独居村民张之亮被村干部敲门叫醒转移至安置点"餐餐有肉，还有青菜、蛋汤"精细保障体系民政、教育、医疗、卫健等部门联合成立安置工作小组配备饮用水、被褥、应急药品、消毒设备、照明器材74岁老党员连日送来腊肉、豆腐等物资物资调配高效七成物资运送至集中安置点，确保安置群众生活稳定有序转得出、稳得住、安得心孝感做法：大数据+民主评议的精准识别摸底不是为了填表，而是要"看透"受灾群众的实际难处。只有把基层情况摸准了，救助政策才能精准落地双轨识别机制民主评议"户报、村评、乡审、县定"四步流程，民主评议会复核大数据比对省级信息反馈后重新核查，技术赋能精准筛查4.8万户锁定户数11.6万余人覆盖人数帮扶"组合拳"政策统筹冬春救助与低保、临时救助、医疗救助等衔接，"一人一策"综合帮扶资金监管"联合审核、科学分配、全程公示"管理机制发放创新"一卡通"社会化发放模式，直达群众"十分感谢党和政府的关心，感谢大伙儿帮我家渡过难关。"——因灾致困老人栾川创新：片区联动下好核灾报灾"一盘棋"打破区划限制抽调干部和技术人员86人，组建12个现场核查小组，实行"包村、包组、包户、包点、包数据"五包责任制，将重灾村统一划为联合核查片区"三看三核三记录"看现场、看房屋、看设施；核户数、核人数、核损失；记录拍照、登记、签字。真正做到一户一档、一点一档、一村一档、一灾一档"交叉核验+联合会商"乡镇互查、部门复核、县级抽查三级核验，异常数据重返现场复核。每日18时召开多部门灾情会商核定会议，统一数据口径CHAPTER05资金保障每一分救助资金都是对生命的庄严承诺详解救助补贴标准体系与灾害保险创新保障机制救助标准体系：灾后保障的"硬杠杠"救助项目适用对象补助标准灾害应急救助紧急转移安置人员和需紧急生活救助人员人均

300元遇难人员家属抚慰因灾遇难人员家属每位

10000元过渡期生活救助（三/四级响应）因灾无房可住等三类人员每人每天

20元，救助期限

3个月过渡期生活救助（一/二级响应）因灾无房可住等三类人员每人每天

20元+1斤粮，救助期限

3个月倒损住房重建（一般地区）倒塌和严重损坏房屋户均补助

2万元倒损住房重建（高寒寒冷地区）倒塌和严重损坏房屋户均补助

2.8万元一般损坏房屋一般损坏房屋户均补助

2000元旱灾临时生活困难救助旱灾造成临时生活困难群众人均

60元8类救助项目，量化标准刚性执行根据《中央自然灾害救灾资金管理暂行办法》，救助标准精确量化，确保受灾群众应救尽救冬春救助与过渡安置：从应急到恢复的桥梁救助标准375元/人国家测算300-500元/人省级2-3档新疆：省级按375元/人下拨，县级300-500元/人发放申领流程：户报、村评、乡审、县定发放时限每年一次，次年春节前全部到位3.6亿元南阳市争取资金11.6万余名孝感市受灾群众获救助2024-2025年度过渡期安置20元/天投亲靠友生活费集中安置：依托学校、村部设点，配齐服务、医护、安保力量南阳"24·7"暴雨：安全转移17.2万人，分类制定保障方案住房恢复重建严格落实抗震设防标准，避让地质灾害隐患区域政府补助、保险理赔、社会帮扶多渠道筹措资金南阳建立"应急救助保基本、过渡期救助稳生活、冬春救助保温暖"分级救助模式烟台创新：灾害保险兜底帮扶机制01报案拨打全市统一报案电话02查勘定损承保机构同步启动双险查勘03公示镇街、村居公示不少于5个工作日04赔付双险联动一体赔付烟台创新：政府全额投保、双险叠加赔付、重点人群倾斜的市场化灾害保障机制综合保险（基础层）覆盖18种自然灾害及5类特定意外事故，保障户籍人口、常住人口、临时来烟人员及居民住房15万元/人自然灾害人员死亡5万元/户住房倒塌或损坏40万元/人抢险救灾人员死亡特助保险（加强层）针对低收入人口、四级以上伤残人员等困难群体，独立核算、叠加赔付50万元/人见义勇为人员死亡2万元/人自然灾害人员死亡资金管理机制：守住每一分救助资金的底线救灾资金管理严格执行

"专款专用、全程监管、绩效考评"

原则"一卡通"直达机制"一户一档、一笔一账"

管理台账，县乡村三级建立资金下拨发放周期压缩至

15个工作日

内湖北孝感市全过程公开透明，名单同步公示，接受社会监督直拨个人账户财政惠民系统联合审核机制"联合审核、科学分配、全程公示"

管理机制南阳建立

"纪委监委+市委督查委+行业主管部门"

联合督导开展

四轮

专项督查，推动政策落地见效多部门协同全程公示常态化绩效考评2026年新疆

出台惠民惠农财政补贴政策清单明确补贴的

政策依据、补贴对象、补贴标准、申领流程、发放频次和时限做到

全程可溯、全程可查政策清单全程可溯CHAPTER06法治展望法治是最好的保障展望社会救助法施行后的长效保障机制与未来方向社会救助法：帮扶机制的法治里程碑2026年7月1日，《中华人民共和国社会救助法》正式施行——我国首部统一、基础性、综合性的社会救助专门法律七章七十八条，统一救助范围、程序、标准与监管责任受灾救助入法首次以法律形式将受灾救助纳入专项社会救助板块，与医疗、教育、住房救助并列，大幅提升灾害帮扶的法律地位与制度刚性基本生活救助托底线、保基本最低生活保障特困人员供养专项社会救助补短板、解难题医疗、教育、住房、就业受灾、司法救助急难社会救助救急难、保安全突发变故意外灾害、重病重伤、临时困境坚持"应保尽保、应救尽救、精准高效、便民利民"，让困难群众求助有门、受助及时、保障到位2026年重点方向：应急管理五大部署自然灾害防治统筹冰川冰湖、山洪地质灾害防治森林草原火灾隐患动态清零推动预制板房与医院病房抗震加固完善地震趋势研判，加快