论《教师法》修订的基本立场和总体思路

/论《教师法》修订的基本立场和总体思路【摘要】修订《中华人民共和国教师法》，应当从立法重心、调控视角、规则设计、法律衔接等四个方面明确总体思路。首先，在立法重心上，应紧密围绕“保障教师权益”这一中心轴而展开，包括分类规定教师身份的法律定位；明确教师的知情权、法律救济权并新增兜底条款；健全教师申诉制度，确保教师权益受损后能够得到及时有效救济。其次，在调控视角上，应转变“为管理者立法”的思维定式，坚持“教师本位”的立场，既要在具体条款上注重教师权利和义务的对应性，也要在内部结构上整合考核、奖励、培养和培训等三章，体现教师发展的过程化与动态化，并提高第八章法律责任的针对性，强化法律体系的逻辑自洽性。再次，在规则设计上，应顺应社会新变化，体现新时代教育政策改革的新成果和教师队伍建设的新思想，不仅要在个别语句的表述上做到与时俱进，而且要从严格教师职业准入门槛、改革教师职级晋升体系、健全教师荣誉表彰制度、提高教师福利待遇标准等几个方面，营造尊师重教的社会风尚。最后，在法律衔接上，应明确《中华人民共和国宪法》作为《中华人民共和国教师法》制定的基础与依据，也要注意与《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》等其他关联立法的有机衔接，既要在总则层面作整体性布置，更要在规则设计上保持一定的弹性，给低位阶的法律、法规和规章体系预留空间。【关键词】《教师法》修订；《教育法》；教师权利；依法治教；教师申诉制度；教育法治 《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)自1994年施行以来，在推进依法治教、依法治校上发挥了重大作用。然而，伴随着政治、经济、社会的深刻变化以及教育事业的重大变革，带有计划经济体制痕迹的《教师法》已经难以适应新时代教师队伍建设的实际需求。例如，关于教师资格、聘任、待遇等事项的部分条款与社会现实脱节，与当下教育政策调整方向不尽符合；培养和培训、考核等章节呈现出浓厚的“为管理者立法”的色彩，教师的主体地位凸显不足；法律责任条款缺乏制裁力度，部分程序性内容尚不健全；教师权利救济规定较为模糊，对于申诉的管辖、范围、程序、决定等语焉不详，缺乏可操作性。这些问题均暴露出《教师法》在20世纪90年代立法设计的局限性，也彰显出当前法律修订的紧迫性。 2018年9月，第十三届全国人大常委会公布了未来的立法规划，明确将《教师法》修订列为第二类项目，要求“抓紧工作、条件成熟时提请审议”[1]。2019年2月，教育部召开新闻发布会，宣布今年将启动《教师法》修订工作。[2]这就意味着，为切实保障教师合法权益而出台的、相对粗线条的《教师法》在实施25年之后，将面临首次大修。①科学立法的实现有赖于充分而严密的理论讨论，并在此基础上作出审慎抉择。时下，学界同仁对《教师法》修订中的许多重点问题讨论颇为热烈，纷争不断，尚未形成一致意见。因此，在理论层面厘清《教师法》修改的基本立场，梳理问题，凝聚共识，提出建议，对于下一步推进《教师法》修订工作的深入开展，具有重要的现实意义。 一、明确立法重心：保障教师的合法权益 “任何立法文本都有一个中心轴，发挥提纲挈领的作用。”[3]目前，我国教育法律体系以八部法律为统领。②其中，《教师法》既是第一部以教师为主体的专门立法，也是保障教师权益的基本立法。在法律修改过程中，所有实体法或程序法规则的设计，都必须以教师权益保障为“中心轴”。只有如此，《教师法》才能改变目前“逻辑混乱，体系不全”的松散局面，才能回应“教师法律定位模糊”“合法权益保障不力”“管理体制机制僵化”“申诉与诉讼渠道不畅”等现实问题[4]，进而真正明确工作重点，突出优先目标。 从现行《教师法》的章节设置与具体条文来看，它不仅把教师权益保障列为立法宗旨的首位，而且通过第二章详细列举了教师享有的六项权利，这些都是值得肯定的，需要在修法过程中得到尊重并加以发展。同时，笔者认为，教师权益保障的立法精神应当贯穿于《教师法》始终，目前讨论较为激烈的教师的法律身份、教师的专业发展、教师的待遇及保障、教师的资格与准入、教师职务制度、教师的评价与考核等问题，无一不与教师权益保障密切相关。③《教师法》作为“教师权益保障法”的应然定位，不仅体现在现行《教师法》的立法宗旨和制度设计上，而且对下一阶段修改《教师法》提出了新的更高要求。具体来说，必须有效回应三个问题：“谁的权利”(权利主体)、“哪些权利”(权利内容)、“如何维权”(权利救济)。 (一)分类界定教师身份 教师身份的法律地位，决定了教师的权利义务、职业门槛、福利待遇和职业保障等事项。现行《教师法》第三条对教师的身份定位缺乏明确、完整的表述，致使现实操作中出现了很多问题和矛盾。④到底应该定义为专业人员还是准公务员(国家公职人员)，抑或特殊公务员(教育公务员)等，需要充分论证、仔细拿捏，平衡教师职业的专业性与公务性。同时，不同学段(如学前教育、义务教育、高等教育等)以及不同性质学校(如公办学校、民办学校、中外合作办学机构等)教师的法律身份不尽相同，亟须立法予以分类规范，如此才能充分体现教师有别于其他职业的特点与权利诉求。教育部于2019年初曾在京组织“《教师法》修订调研座谈会”，会议提出了“分类施策、精准治理”的命题。[5]此前，中央已经将公办中小学教师界定为国家公职人员，这一特殊的法律地位亟待立法予以确认，并尽可能明确不同学段、不同类别教师的法律身份，契合他们各自的职业发展特征和权益保障需要。 (二)增补教师权利内容 《教师法》第七条关于教师权利的规定不尽周延，为更好回应新时代教育改革发展和教师队伍建设的实际需要，建议增补教师权利内容，进一步丰富教师在教育教学、参与管理、寻求救济等方面的权利。首先，知情权是教师参与学校内部治理、民主监督、科学决策的基础，也是信息公开制度的逻辑前提，有必要在教师权利部分予以重点突出。⑤其次，任何权利如果无法得到救济，那么就很难说成是一项真正的权利。[6]教师与学校、其他教育机构之间的矛盾纠纷能否纳入行政复议、行政诉讼，现行法律的规定尚不明朗，需要在《教师法》的法律救济权中予以明确，应将教师提起申诉、复议、诉讼的权利单列出来，作为教师行使法律救济权的直接依据。⑥最后，为了保证立法规定的适度开放性和前瞻性，建议增加兜底条款，即明确教师享有“法律、法规、规章规定与合同约定的其他权利”⑦。 (三)完善教师申诉制度 《教师法》作为教师权利保障法，除了实体权利规定的周延性之外，还需要确立切实有效的权利救济制度，尤其是细化程序性规定，使实体性权利以看得见的方式实现，这是实现教师权益保障目标的必然要求。目前，《教师法》关于教师申诉制度的规定只有一个条文，在管辖、受案范围、处理程序、决定类型及其效力、申诉后续救济等方面的可操作性较弱，实际工作的开展常常依“惯例”而非“法律”[7]。教育部相关司局的实务工作人员在研究成果中也曾坦言，从多年的实践来看，教师申诉制度法律规定较为原则宽泛，可操作性不强；与其他相关制度缺乏整合；制度本身缺乏规范的程序和明确的界定，导致其没有发挥应有的作用。[8]笔者认为，修改后的《教师法》应该以教师权益保障为核心，对教师申诉相关实体与程序问题作出细化规定，如将教育行政部门从被申诉人范围中剥离，与行政复议之间形成有效区分；设立教师申诉委员会等类似专职机构来处理教师申诉案件，确保受理主体的中立性、工作人员的专业性和议决过程的民主性；明确申诉决定种类、适用条件与效力，彰显申诉制度化解纠纷的实际功用，等等。至于教师申诉与其他救济渠道的衔接、教师申诉的处理程序及其主要制度，可由《教师法》作出概括性、原则性的规定，具体内容则由类似《教师申诉办法》等法规或规章来进一步细化。⑧ 二、转变调控视角：从管理者本位到教师本位 从调控视角来看，《教师法》修订的关键还是在于确定《教师法》到底是“教师职业管理法”还是“教师权益保障法”，即依法管理教师还是依法保障教师权益，这是两种不同的立法思路。从应然层面来讲，《教师法》是调整教师职业、以教师为主体的专门性立法，应当最大程度地体现广大教师的意志，以教师为本，有别于“教师职业管理法”。但是，受计划经济体制的深刻影响以及立法理念和立法技术的制约，现行《教师法》呈现出“为管理者立法”的思维定式，许多章节设计或具体制度以行政管理为重心，以国家意志为导向，对教师主体地位的尊重略显不足，调控视角具有一定局限性。笔者认为，本次《教师法》修订应当鲜明地站在教师立场上系统开展，着眼于教师的权利、义务与责任，既要从具体条款上注重教师权利和义务的对应性，避免将二者割裂开来，也要在内部结构上整合考核、奖励、培养和培训等三个章节，体现教师发展的过程化与动态化，并提高第八章法律责任的针对性，强化法律体系内部的逻辑自洽性。 (一)注重教师权利和义务的对应性 “教育活动和教师职业的特殊性，决定其某些权利同时也是义务，或者说是职责。”[9]在《教师法》第八条关于教师义务的规定中，有大量条款与第七条关于权利的规定一致，或是同一内容的不同表达方式，只是侧重点与详略度略有不同而已，建议将二者予以整合，确保立法语言的精准、全面。例如，第八条第(三)项⑨其实属于第七条第(一)项教育教学权的主要内容，旨在明确教师的教学方向和主要内容。因此，笔者主张将这一条从义务中剥离出来，作为权利条款，与原有的教师教育教学权进行合并，避免理解歧义和适用偏差，这也更加符合教师工作的性质与特点，便于实践操作和贯彻实施。 (二)整合考核、奖励、培养和培训等章节 《教师法》以专章形式规定了教师的考核制度，但其中仅通过三个条文较为粗浅地规定了教师考核的主体、方式以及结果运用，不仅缺乏具体的实施标准和必要的责任机制，而且与其他章节在逻辑体系上难以相容。因为，考核作为一种教师评价的具体形式和手段，是人事管理制度中一项非常具体的工作。而《教师法》除总则、附则两章外，其余六章大多是以教师为主体作出的章节设计，如权利和义务、待遇、奖励等。相较而言，只有第五章考核较为特殊，其主体是教育行政管理者，而非教师本身，与教师群体的权利、义务、责任等并无直接关联。因此，从章节比例性和逻辑自洽性两个方面考虑，笔者建议取消关于考核的章节。同时，为了更加凸显教师的主体地位，可以考虑将教师考核、奖励、培养和培训等几个方面的内容共同整合为一章，列在教师资格、职务、聘任制度之后。这种安排不仅体现教师发展的过程化与动态化，而且与《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第三十五条关于教师管理制度的表述相契合⑩，该条文将考核、奖励、培养和培训并列，共同作为教师专业发展和素质提升的重要手段，若《教师法》将它们整合为一章，从逻辑上考虑也是比较妥当的。 (三)提高法律责任规则的逻辑自洽性 法律责任规则的科学性程度，直接决定了立法的实施效果和立法目的的实现与否。[10]在《教师法》第八章法律责任中，只有第三十七条是以教师为责任主体的条文，但只规定了教师“故意不完成教育教学任务”“体罚学生”“侮辱学生”等三种违法类型。从可追究法律责任的情形来看，在教育教学过程中，教师除上述行为外，还可能出现放弃原本应履行的教育教学或管理职责、故意不公平评价学生、背离基本教育教学方针等行为，这些行为都可能产生严重的不良后果。《教师法》可考虑将这些情形在法律责任部分作类型化或列举式的规定。[11]进言之，《教师法》第八章在修改时应当重点关注教师违反法律法规时承担的责任，尤其是要与教师应当履行的法律义务相衔接。否则，既可能导致义务履行的流于形式，又可能产生责任范围的无限扩大。至于现行《教师法》第三十五、三十六条的内容，它们主要针对“侮辱、殴打教师”以及“打击报复教师”的情形，均系保障教师权益不遭受非法侵害，且相关责任追究可通过刑事程序或民事程序予以解决，并非教师的法律责任，也无须诉诸《教师法》来追责，建议直接删除。 三、完善规则设计：营造尊师重教的社会风尚 古人云，法与时转则治，治与世宜则有功。[12]如前所述，教育发展形势和教师队伍建设状况的巨大变化，导致带有计划经济体制痕迹的《教师法》已经难以适应新时代教师队伍建设的实际需求，文本修订势在必行。这也相应地要求《教师法》修订必须顺应社会新变化，体现新时代教育政策改革的新成果和教师队伍建设的新思想：不仅在个别语句的表述上应做到与时俱进，还要从严格教师职业准入门槛、完善教师职级晋升体系、提升教师福利待遇标准等几个方面，提高教师在政治、经济、社会等方方面面的地位，营造尊师重教的社会风尚。 (一)立法表述必须与时俱进 《教师法》的立法语言应该体现法治理论的发展和教育政策的革新。例如，在《教师法》第八条教师义务的规定中，促进学生在德、智、体等方面全面发展的表述稍显过时，须坚持“五育并举”的方针。本着《教师法》应体现教育政策改革最新成果的理念，应该将第八条修改为“促进学生在德智体美劳等方面全面发展”(11)。再如，在同一条中，“法制教育”的表述应改为“法治教育”，以便与法治理论的发展相适应。又如，《教师法》第二十一、二十七条都有“边远贫困地区”的概念，建议修改为“边远艰苦地区”等其他提法，因为到2020年，我国将实现全面脱贫，步入小康社会，所有贫困县将一律摘帽，再使用“边远贫困地区”的提法与社会经济发展形势以及国家政策不符。 (二)提高教师职业入职门槛 “严把教师入口关”是近年来国家在各类教育政策文件中重点强调的问题，其中学历标准是最受关注的一项要求，提高教师入职的学历条件，既有助于体现我国教师学历结构大幅改善的现状，也有利于与国际社会以本科为起点的教师学历标准逐步接轨。我国《教师法》颁布于20世纪90年代，当时教师队伍整体学历层次较低，故而对于不同学段教师的准入资格作出一些弹性的规定，现在随着教育事业的快速发展和教师队伍学历的整体提高，《教师法》第十一条关于教师资格的学历要求也应该相应有所提升。例如，该条第(五)项对高等学校教师仅要求研究生或者大学本科毕业学历，显然滞后于20余年来我国高校教师学历结构的提升速度。因此，建议将高校教师入职门槛提高到研究生学历水平，以适应当前高等教育发展和人才建设的实际需要，提高高校教师的质量。 打破“铁饭碗”或“终身制”是20世纪80年代以来，我国教师资格制度改革发展致力实现的目标，旨在形成“能进能出”的动态管理机制。特别是随着近年来教师负面事件的频频发生以及师德师风建设的不断强化，教师资格的退出机制显得尤为必要。按照《教师法》第十四条的规定，丧失教师资格的情形仅包括两种情形。(12)笔者建议，在教育部于2018年专门印发三个“十项准则”的背景下，应该在第十四条中增设因违反教师职业道德规范而撤销教师资格的规定。同时，《教师法》可以采取授权立法的方式，将具体实施办法交由国务院教育行政部门来规定。 (三)改革教师职级晋升体系 目前，我国实行的教师专业技术岗位等级与公务员的职级有着一定的对应关系，尤其在公立中小学教师被明确界定为国家公职人员的情况下，这种可比性更加明显。有别于过去单纯依靠职务晋升来提高政治、经济、社会待遇的单行线，《中华人民共和国公务员法》(2018年修订)采用职务和职级并行的方式，拓宽了公务员尤其是基层公务员的职业发展空间，起到了较好的激励作用。这种立法思路的创新值得《教师法》在修订过程中吸收借鉴。因为在《教师法》实施的20余年里，职称问题始终是困扰多数教师的一道难题，由于政策执行过程的异化、职称评审指标的限制与程序的粗疏以及教师劳动评价的复杂性等因素，最终评定的职称岗位与工作能力的关系很难真正匹配，这也就直接影响到工资待遇的合理分配。[13]此外，职称评定限额还会引起教师之间的恶性竞争，不利于真正调动广大教师的积极性。因此，《教师法》修订必须改革完善教师职级晋升体系，综合考量教师的不同年龄、资历、能力及其所处的学段、岗位和特殊地域，科学评价教师劳动和业绩，使广大教师不必依靠职称晋升的单行线也可以提高经济待遇，进一步拓展他们的职业发展空间。 (四)健全教师荣誉表彰体系 我国先后设立了各级、各类教师奖项，但这些奖励呈现出层级有限、周期较长、影响力不足等问题。《教师法》第七章仅有的两条规范过于简单，如前所述，若将该章与考核、培养和培训等章节合并为一章，既保证了不同章节之间在法律逻辑上的自洽性，凸显教师本位的理念，也更加丰富了教师专业发展的内涵，健全了考核结果的运用途径和培养、培训的风向指标，彰显出考、评、奖、培一体化的思想。就教师奖励部分而言，具体条款应包括：明确建立“国家荣誉表彰体系”；落实中央和地方政府作为实施主体的责任；鼓励和支持社会团体、企业和个人参与荣誉项目的设立，等等。同时，《教师法》总则第六条关于教师节设立的规定本身也属于荣誉体系的设计问题，建议在总则上再加一条，即“建立教师国家荣誉表彰体系，提高教师的社会声望，发挥引领作用，具体办法由国务院另行规定”，这一总则性规定与后续章节的奖励条款以及配套出台的具体实施办法(包括奖励的层次、类别、名号、周期、名额、奖金或其他待遇等内容)相互衔接，共同构成教师奖励的制度保障。 (五)完善教师待遇保障制度 《教师法》通过专章规定了教师待遇，包括薪酬、住房、医疗等事项，有利于增强教师职业的吸引力。但是，许多条款的内容设计缺乏持续、配套的政策跟进，且囿于时代认识局限，有的制度在新时期缺乏可操作性，在执行过程中难免流于形式。首先，《教师法》第二十五条固然将教师工资水平与国家公务员进行横向对比，但尚未充分考虑区域经济增长和物价增长等因素，没有充分反映国内外人才市场的薪酬水平，建议在第二十五条中增加“健全中小学教师工资长效联动机制”的规定，强化教师职业的稳定性和公共性。其次，按照《教师法》第二十八条的规定，城市教师在房屋分配、租赁中享有“优先权”，保留了较为浓厚的计划经济体制色彩，早已无法适应住房市场化的现实情况。我国于20世纪末即停止对城市教师的住房分配，逐步实行货币化分配政策，至今改革已基本完成，导致原来条款的规定已无实际意义，建议将其修改为教师住房补贴制度，并就补贴标准以及动态调整机制作出规定。最后，《教师法》第二十九条要求医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便，该条款的规范性和可操作性较低，建议直接删去。 四、强化法律衔接：厘清不同立法的彼此关系 广义的教师法是调整有关教师各方面关系的法律规范的总和。[14]从加强不同立法之间的衔接性来看，《教师法》的修改既要突出宪法的角色和地位，也要注意与《中华人民共和国义务教育法》(以下简称《义务教育法》)、《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)等其他关联立法的有机衔接，理应在总则层面作整体性布置，不宜贪大求全、事无巨细；更要在规则设计上保持一定的弹性，给低位阶的法律、法规和规章体系预留空间。 (一)明确《教师法》的立法依据 宪法“为国家一切法度之根源”[15]。国家多数立法通常会在总则中的首条表明两项内容，一是立法目的，二是立法根据，载明“根据宪法，制定本法”，这已经形成一种立法惯例。正如个别学者所言，在总则中明确立法依据，不仅是立法者依宪立法的自我确证和事实陈述，也是立法权法定(包括权源法定和法源法定)原则的规范要求。[16]现行《教师法》第一条只是规定了立法宗旨，对立法依据没有规定，笔者建议在“制定本法”之前应当增加“根据宪法”的字样，体现宪法在教师法律体系乃至整个教育法律体系中的根本法特征。(13)同时，教师的权利和义务，既有教师职业的个性特征，也有普通公民的共性内容，其个性特征是公民基本权利和义务的具体化、职业化、专门化，需要《教师法》对此作出明确的规定，体现出宪法与《教师法》的互动。[17] (二)明确《教师法》的总则角色 在此次修法过程中，必须重申《教师法》作为总则性规范的角色，对教师职业的根本制度和共性问题加以规定，只作框架性设计和原则性规范，须充分考虑与相关法律法规的协调和自洽，不宜贪多求全、事无巨细。否则，将导致其与《义务教育法》《高等教育法》等关联立法中教师条款的关系处理错乱，无法实现分类管理、分类施策的目标。简言之，必须把握好《教师法》与关联立法的统一性和差异性。以《教师法》和《高等教育法》的关系为例，从实然角度来看，在立法技术和立法体例尚未作出重大调整之前，时下的《教师法》作为教师行业的“基本法”，其权利义务的规定应该着眼于整个教师职业的共性特征，而非局限于某一特定学段的教师。[18]而《高等教育法》也有专章规定高等学校教师的资格、职务、聘任、培训考核等事项，明确建立高等学校教师管理的各项基本制度。因此，二者在规范教师权利、义务、责任等方面是“一般法”和“特殊法”的关系，通过分级呈现的方式，全面展现了高校教师相较于其他学段教师的共性与个性。 (三)预留低位阶立法的规则设计空间 建议在《教师法》修订时，必须同步考虑配套法律法规体系的建设问题，其主要承担框架性规则