民办学校公共服务职能论析

/民办学校公共服务职能论析【摘要】公共服务是社会治理的重要模式，也是解决社会民生问题的实际行动。民办学校的分类管理改革推动了不同类型民办学校法律身份和主体资格向精细化的方向发展，导致其所供给的教育服务出现分化。由于不同民办学校均须遵循公益性的要求，因此，营利性民办学校供给的私人服务在一定条件下可以表现为具有公共服务性质的市场化公益行为。公益性对不同民办学校的公共服务供给有不同的要求，对非营利性民办学校而言，应禁止学校内部的利益分配；而对营利性民办学校而言，在允许分配利润的同时，应遏制过度逐利行为。“社会企业”反映了营利部门和非营利部门跨界的时代潮流，对理解民办学校公共服务具有重要的现实意义。民办学校应根据自身情况参与公共服务供给，满足社会一般需要的同时，满足特殊需要群体对教育的自主选择要求。【关键词】公共服务；民办学校；分类管理；市场化公益行为 2012年5月16日，国务院常务会议讨论通过了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，首次提出了增强公共服务能力，加快建立健全符合国情、可持续发展的基本公共服务体系的要求[1]。2021年，国务院办公厅转发了国家发展改革委印发的《关于推进生活性服务业补短板上水平，提高人民生活品质若干意见的通知》，要求加强城乡教育、公共卫生、基本医疗、文化体育等领域基本公共服务能力建设，[2]同年，印发了《“十四五”公共服务规划》。[3]2023年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。这表明，加快建设面向全体社会成员的公共服务体系，致力解决社会最关心、最直接、最现实的民生问题，成为21世纪社会发展的重要理念和任务。民办教育是我国教育事业的组成部分，无论是非营利性学校还是营利性学校，均应和公办学校一样，尊重社会的公共利益，向社会成员供给公共服务。这是我国现行法律规定的，也是教育的基本属性决定的。 一、民办学校与公共服务 随着经济发展水平不断提高，社会对教育公共服务的需求逐步多元化，民办学校在其中的作用和意义已引起普遍关注和讨论。 (一)公共服务概观 在现代社会，社会服务是随处可见的，以供给某种特殊使用价值满足民众基本生存和发展需求的社会活动。其中，一些具有专业性和普适性的社会服务，难以通过自发的渠道供给，须建立一种新的供给机制，才能使所有社会成员真正得以享受，此即公共服务。 1.公共服务与私人服务 公共服务是为保证社会正常运行而生成的一种旨在满足公民生存与发展基本需求，使公民得以受益或享用的公益劳务活动，狭义的公共服务包括衣、食、住、行、用等满足个人基本需要的福利服务；广义的公共服务包括公用事业、文化教育卫生事业、社会保障和社会管理等涉及社会高层次需求的公共服务。完善的公共服务体系包括服务内容、服务形式、服务机制、服务政策在内的一套制度安排及必要的公共服务设施和明确的公共责任体系。公共服务的享用者不是直接付费购买服务，而是由政府税收支付服务的费用。 公共服务产生于早期民间组织和个人所实施的慈善服务，因其具有无偿性、志愿性而成为公共服务的雏形。随着服务规模的扩大及功能的复杂化，民间自发的慈善行为难以满足大规模的社会需要，在随后的历史演进中，社会服务类型持续分化，政府开始介入，由此，从社会服务中分化出公共服务这一新的社会服务类型。其中，由政府供给的公共服务在生产和供给过程中利用公共权力和公共资源，体现的是以履行公共责任为前提的公民与政府间的公法关系，其效用的非可分性和消费的非排他性特征，意味着任何人都不应被排除在受益范围之外；由私人部门生产和供给的私人服务，因其主要利用民间资源生产与供给服务产品，体现的是以货币可支付能力为前提的服务提供者与消费者间的私法关系。在两类社会服务之间，还出现了一类介于二者之间，由民间非营利组织在法定范围内利用民间资源和公共财政资助而生成的公益服务，体现的是具有志愿精神的社会团体与受助群体之间的法律关系。这些组织与政府一起，统称为公共组织，因其以社会共同需要为目的，以市场的或非市场的方式供给，也属于公共服务范畴。[4] 2.基本公共服务与非基本公共服务 公共服务中由公共组织供给或承担主要责任的为基本公共服务，其他或由公共组织与民间组织共同供给，或由民间组织独立供给的为非基本公共服务。基本公共服务以面向全体社会成员，满足其基本生存和发展需要，实现社会公平和正义为目的，包括一套由特定服务范围、衡量标准、资源配置、管理运行和绩效评价等构成的制度安排，以此保证所有社会成员都能享受基本相同的服务。非基本公共服务在基础性、普遍性、迫切性上不及基本公共服务，服务对象及其需求类型处于经常性的变动之中，加上政府自身存在的财政压力、供给能力不足等因素，导致政府供给的有效性大大降低。为此，在该服务领域，政府除了应履行自身的职责外，一般还会引进非营利机构甚至营利机构来生产和供给这类服务，通过适当的政策鼓励和必要的规制和监督，把这类服务从私人性质的商业服务中剥离出来，使其在实现私益的同时也能实现公益，体现公共服务的性质。[5] 近年来，社会发展和制度演进推动着民间力量以各种形式参与公共服务，影响着公共服务的生产和供给。为此，人们开始反思经典公共产品理论的局限性，寻求公共服务私人供给的可能性。[6]问题的关键已不再是公共服务能否与市场相容，而是应以怎样的标准确立市场在公共服务体系中的位置和边界。经典公共产品理论认为，公共服务供给主体身份及其所利用的权力与资源性质一直是判断公共服务的重要依据，其实这一问题的要害在于公共服务项目中的公益性程度，据此可以清晰地表明市场在其中的位置。基本公共服务的公益性程度最高，只能通过非市场的途径生产和供给。如义务教育作为一种纯公共服务，要求惠及所有适龄人群，普及标准最高，应由政府供给，或以特许、委托等方式由非营利组织供给，政府则以一定的政策支持和税收优惠助其发展，以此保证每个公民都能免费享受。而非基本公共服务的公益性程度低于基本公共服务，属于准公共服务范畴。如成人教育服务包括学历教育和非学历教育，内容涉及文化补习、专业培训、老年教育及文化生活教育等，其公益性程度有很大差异。其中，公益性程度较低者甚至不排除以准私人服务或私人服务形式出现，通过市场向社会供给，实现社会成员以可承受价格的付费享受。 公共服务不仅须满足社会成员的一般需要，同时也应尽可能满足不同社会成员的特殊需要。在社会向多元化、横向化发展的今天，增加公共服务的可选择性已成为公共服务的重要政策选项。为此，许多国家都在自己的公共服务体系中建立了个人选择机制，把选择机会向以前很少或者基本上没有选择可能的人群扩展。[7]民办学校因其民间的性质而更易满足不同社会成员的选择需求，因此，除了应像公办学校那样致力于满足社会基本需求外，还应尽可能满足不同人群的特殊需求，增强公共服务的可选择性，提高社会的整体福利水平。 (二)新公共服务：现代公共服务的理论阐释 20世纪末以来，人们对政府职能有了更多的要求，不仅应成为维持秩序的“守夜人”，而且还应向社会提供公共服务。由此，公共行政成为各国政府改革的一个主要领域，并催生了新公共服务理论。[8]新公共服务理论是公共服务发展中具有重要意义的事件，是以美国公共行政学家登哈特(Denhardt，R.B.)为代表的一批公共行政学者，在反思新公共管理理论基础上建立起来的理论流派。[9]该理论把民主治理和公民参与置于公共服务的中心地位，以此来实现对新公共管理理论的超越。[10] 1.民主价值 新公共服务理论呼吁人们重新认识民主、公民权、公共利益在公共行政中的价值，强调对公共管理进行变革，发挥公民作用，实现新公共服务的目标。[11]该理论倡导的民主价值强调政府对公民诉求的回应性和公务员的道德责任，认为政府的主要职能应是为公共利益服务，为此，应战略地思考、民主地行动。公众通过志愿活动等形式参与由政府组织的日常社会治理，成为公共服务体系的组成部分。 2.公民优先 新公共服务理论认为，公共服务的组织管理如果能在尊重公民的基础上通过合作和分享来运行，就能获得成功。为此，该理论提出了“公民优先”理念，强调政府与公民之间的关系不同于工商企业与顾客之间的关系，政府的主要职能既非划桨，也非掌舵，而是服务于公民。该理论重视公民权，提倡公民意识与博爱精神，鼓励人们自觉承担公民责任，同时实行一种互惠的回应性，要求政府对公民呼声做出快速敏捷的反应。[12] 3.对话与协商 新公共服务理论认为，对话与协商要求在民主的过程中，支持或反对某项法律与政策的主张，必须先行论证以说服他人，所持主张与论点必须接受其他人的质疑与挑战。在确立公共服务目标或发展方向时，广泛的公众对话和协商是非常重要的，应让掌握权力的管理者、拥有知识的专家和关注自身问题的公众走到一起，通过对话与协商共同致力于社会问题的解决。政府的作用不是直接规制或引导，而是设定议程，建立协作程序和协作环境，协商确定社会的发展方向。[13] 4.基于共识的公共利益观 新公共服务理论认为，公共利益不是个人利益的加总，而是在公民广泛参与并认同基础上形成的共同取向。为此，公共行政应致力于创造基于共识的、共享的公共利益观。该理论认为，公共利益源于价值准则的共识，唯有通过公民的参与才能推动基于共识的公共利益的实现。政府的作用不仅是要回应公民的需要，而且应注重与公民之间信任与合作关系的建立。应通过提供平等对话的舞台，将不同群体聚集到一起，共同确定公共事务的解决方案，使公平、民主、正义等价值真正居于首要地位。[14] 5.基于治理的行政责任观 新公共服务理论对公共服务的反思和批判，重申了行政责任的公共利益指向和公民指向，提出公共行政应服务于公民，追求公共利益，重视公民权利和个人价值。基于治理的行政责任观要求政府除了提供服务外，应该致力于帮助公众创造共享利益和共同责任，建立政府与公民间的责任机制，实现政府责任。为此，政府应以公共资源的管家、公共组织管理人、公民权利和民主对话促进者、街道层次领导者的多重身份履行行政职责。[15] 以上所述只是新公共服务理论的部分观点，但给予我们的启示是丰富的。公共服务体系的建设不仅应关注市场，还应融入民主、公民等要素，只有这样，才能形成一个稳健和平衡的体系结构。[16]这些主张在许多国家的公共服务体系建设中已得到印证，对推动我国公共服务体系建设具有重要的参考价值。除此之外，新公共服务理论对我国公共服务研究还具有特殊的方法论意义。这是因为国内学术界长期以来习惯于把市场经济与计划经济对立起来，在方法论上形成了一个以政治与经济的偏正结构为主要特征的分析框架。这一框架较多涉及公共行政的政治化功能，而较少关注经济和社会民生方面的问题，具有明显的方法论缺陷。新公共服务理论将政府与市场的优势进行融合，形成了一种兼顾国家与民间、公与私、政治与经济的理论视野。我国近年来民办教育研究中的许多学术成果，如民办教育供给主体的研究、民办教育多元供给渠道与供给效率的研究、从民营化到逆向民营化的研究等，都表明了新公共服务理论具有的方法论意义。 二、公益性：理解民办学校公共服务的锁钥 20世纪90年代中期，我国以建构与社会主义市场经济体制相适应的教育制度为前提，曾进行过一场有关教育公益性的讨论。讨论涉及公益性与营利性、教育与市场、平等与效率、教育产品属性、教育资源配置、教育机会分配等方面，其要害是教育应如何坚持公益价值取向和行为准则，真正为广大人民群众服务。《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民办教育促进法》)从制定到修订，始终坚持把公益性作为民办教育的基本性质加以规定，也表明了公益性是理解民办学校公共服务问题的关键所在。 (一)民办学校的公益性问题 公益一般指有关社会公众的福祉和利益，亦是公益事业的简称。公益性是现代社会公共服务的基本性质，它要求公共服务的生产与供给应遵循公德、符合民意，有利于增加社会福祉，体现公民参与精神，努力形成全体社会成员共建共享的良好氛围。 教育在未成为公共服务产品之前，可以营利，也可以不营利，并不存在公益性问题。但公办学校产生后，教育开始以公共服务的形式向社会供给，由此出现公益性问题并延续至今，成为关涉教育属性的一个核心问题。从我国民办教育的发展看，以2015年的《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)和2016年的《民办教育促进法》修订为界，公益性问题的演进可以分为前后两个阶段。在两部法律修订之前，对公益性的理解主要是依据《教育法》关于“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。①然而，该规定在实践中曾引起很大的争议，如把不得以营利为目的理解为不得有办学盈余，不得进行收费服务，不得进行利益分配，这些要求甚至成为设立民办学校的限制性条件，由此产生了意见对立。由于未能对这一法律规定取得共识，导致一些地方财税部门将民办学校一概看作营利性机构，以致对非营利性民办学校的经费支持、税收优惠政策、金融信贷支持等政策很难得到落实。在制定《民办教育促进法》时，这一全过程的禁止营利规定导致了民办学校举办者利益归属上的矛盾：若民办学校出资人意欲获得回报，则民办学校就不再是公益性机构；反之，若民办学校坚持办学的非营利性质，则出资人的利益要求就无法实现。针对这一情况，《民办教育促进法》的立法者创设了一种“合理回报”的利益实现方式。在该法的立法者看来，允许出资人从办学的盈利结余中有条件地取得回报有利于调动他们的积极性，吸引更多的社会资金投入民办教育。[17]由此可见，“合理回报”的规定认可了民办学校举办者的利益分配，是对《教育法》全过程禁止营利规定的折中之策。[18] 民办教育立法产生的两难问题表明，民办学校虽可分为营利性民办学校和非营利性民办学校，但其与市场的关系决定了这两类学校都须实行经济核算，降低服务成本。因此，程度不同地具有市场的经济属性，形成了复杂的民办学校结构类型。可以说，民办学校的营利性就是其公益性的另一种表达，意在表明民办学校的公益性主要是从营利与否的角度加以辨别。对于公办学校来说，国家设置、公共财政维持、举办者不得分配盈利结余、平等供给教育服务等要素构成了其典型的公益性特征，并具有公法上的管制性。而对于民办学校来说，民间举办、民间资本维持、投资者自主决定收益处置等要素构成了其鲜明的营利性特征。这种营利性并非法律事先规定，而是由其举办者在举办学校时自主选择，具有私法上的自治性质。 由于对营利性的理解过于简单，因此，相关的立法未能从根本上解决民办学校的分类管理问题。从国外经验看，民间组织的营利性有功能主义和经济关系两种鉴别方法。其中，功能主义方法是传统的鉴别方法，其标准为是否有以营利为目的的经营性活动，营利性表现为行为的目的指向，强调活动的具体形式和过程。但营利性所具有的不断变动性决定了该方法无法穷尽所有活动的具体形式和过程，具有局限性。经济关系方法不拘泥于经营活动的具体形式和过程，而是从法人与其成员间的经济关系，即以是否向其成员分配盈利结余的结果来判断其有否营利，具有相对确定性。[19]修订后的《教育法》废除了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的过程性规定。《民办教育促进法》进一步修订了民办学校的营利性标准，在明确民办教育属于公益事业的同时，不再以经营活动的过程，而是以分配盈利结余的结果作为鉴别营利性的标准。从事经营活动又分配盈利结余的为营利法人；不从事经营活动，或者虽然从事经营活动但不分配盈利结余的为非营利法人。法律的这一修订导致民办教育领域出现了一种新的公共服务行为方式——市场化公益行为。 (二)市场化公益行为：民办学校公益性的基本运行方式 市场化公益行为就是私人部门以社会公益为目标，以市场为途径向社会供给的，兼具经济和社会属性的公共服务活动。[20]早期公共服务存在的问题促使人们思考公共服务私人供给的可能性，试图在传统渠道之外建立一种能与市场相容的供给方式，使市场成为公共服务的必要补充。民办学校不同于企业之处主要不在于是否营利，而在于是否以实现公益为前提，在教育职能的发挥方面与公办学校并驾齐驱，这是其通过市场途径供给公共服务的前提。越来越多的人认同，民办学校同样可以服务于公共利益，承担社会责任，它与公办学校的区别只在于经费来源的不同，就此而言，可以把民办学校看作另一种类型的公办学校。[21] 市场化公益行为的运作模式大致有财政直接拨款、发行政府债券融资或市场化融资、政府和民间资本合作模式(PublicPrivatePartnership，以下简称PPP模式)、引入民间资本参与公益项目，以及政府投入相关资源或批出特许经营权，由私人部门承担公益项目的运营等。这些运作模式可以提高民间投资的积极性，保证公益与私益的平衡。其中PPP模式是为供给某种公共服务而形成的一种公、私之间利益共享的合作关系，既可减轻政府的财政负担，也可降低投资者的投资风险，使私人部门安全地参与公共服务的供给。[22]为此，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》要求推广PPP模式，鼓励社会力量提供专业化服务，参与教育公共服务供给[23]。这表明在PPP模式下，公共部门与私人部门以特许权协议为基础进行的合作，不仅可以提高公共服务的质量，而且可以催生多样化的公共服务形态。 三、民办学校分类管理中的公共服务问题 虽然民办学校的公共服务供给机制已经建立并取得进展，但是公益性与营利性并存的现实使民办学校的公共服务不可避免地产生公与私的矛盾，因为市场运营是民办学校的生存之道，并不因公共服务的介入而有所取舍。民办学校以私法人的身份通过接受法律的、行政的或者独立第三方机构的监督，获得税收优惠、财政资助、合作契约等特别利益。政府则通过监督，维护学校的自主办学权，培育民间办学的积极性。在这种情况下，如何理解和处理民办学校的分类管理问题就是构建民办教育公共服务体系的关键所在。 (一)民办学校的分类管理必须反映公共服务的特点 现行法律在对民办学校进行分类管理规定时，并没有对两类民办学校做出明确的界定。有学者根据我国民办教育发展实际认为，非营利性民办学校是指举办者不要求取得办学收益，其办学盈余继续投入学校办学，举办者投入及办学积累形成的财产所有权归属学校法人所有的民办学校；营利性民办学校是指举办者(股东)要求并被许可取得办学收益，学校依法纳税后，其办学盈余依据《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)的规定进行分配，举办者投入和办学积累形成的财产所有权归属举办者(股东)所有的民办学校。[24]从上述定义看，非营利性民办学校产生于利他主义，应归类为非营利法人下位的捐助法人，在受非营利性法律规制的同时，其权利能力和行为能力还要受公法的调整。而营利性民办学校产生于市场精神，应属于营利法人中的公司法人，登记为有限责任公司或者股份有限公司，其权利能力和行为能力主要受私法的调整。 然而，对民办学校的二分结构及其定义并未能完整反映其公共服务的全貌，因为影响民办学校分类结构和配比关系的因素很多，如教育公益性程度的差异变化、教育私人收益率变化、人口结构变化所导致的市场需求变化、技术进步带来的教育演变等。随着民办学校公共服务的不断发展演变，在两类民办学校之间还存在着一系列更为复杂的学校类型，各自供给不同的教育服务。[25]已有研究表明，在教育公共服务产品中至少可区分出五种产品性质不同的类型，即，由政府供给，具有纯公共产品非排他性的公共服务，如义务教育；同样由政府供给，基本具有公共服务性质的教育服务，这类教育服务因规模所限有可能产生不同程度的排他性，如政府投资建立的高等学校、中等专业学校、高级中学、职业技术学校及政府投资举办的各类成人教育机构和学前教育机构；由社会团体、集体组织、协会等民间非营利组织供给，具有准公共产品属性的公共服务，如各种培训学校、培训班、补习班等；由私人部门供给，具有典型的排他性和竞争性，须缴费才能享用的纯私人服务，如私人举办的各种补习班、特长班、职业培训班等；基本具有私人性质的教育服务，但由于能得到来自政府、社会团体和企业的补助，在价格上往往被要求向消费者倾斜，与纯私人服务不完全等同，是基本上属于私人服务的范畴。[26] 以上所列可见，教育公共服务产品并不止于非营利性产品和营利性产品两类，而是随着公益性程度的增减呈现复杂的类型和结构特点，这是影响民办学校分类的重要因素。为此，非营利性民办学校应将供给重点放在公益性程度较高的纯公共或准公共服务项目上，这是私人部门不愿或者不能及的。而公益性程度较低的准公共服务或者准私人服务，主要应由非营利性民办学校和营利性民办学校共同承担供给，或者直接由营利性民办学校通过市场供给。不仅如此，民办学校的分类还取决于人们对教育服务的不同需求。如果人们对某类教育服务的平等和普及程度要求相对较高，则对提供这类服务的民办学校的认可度就相对较低，其发展就会受到限压；反之，如果社会对有差别的教育选择需求达到一定程度，则对市场介入的认可度就会提高，民办学校就会有较大的发展空间。 (二)对不同办学模式的认可和引导 民办学校的办学模式有捐资办学和投资办学两类。捐资是一种转让财产所有权的行为，捐资人在完成捐资行为后对所捐资产不再享有所有权和收益权。捐资办学作为民办学校的一种办学模式，是捐资人无偿捐赠自己的非国家资产举办民办学校的行为，其办学形式是由捐赠者捐资成立基金会，再由基金会提供经费举办学校，登记为捐助法人。为确保法人组织的非营利性，捐助法人一经成立，捐资人与其所捐资产的关系即告脱离，转为法人所有。法人解散，捐资人也不能收回捐资。由于捐资办学在性质上与公益契合度较高，在我国已成为官方倡导的办学模式。但迄今为止，这种办学模式并未成为民办教育的主流形式，原因恐与经济发展程度、社会的慈善意识和慈善文化的培育有关。20世纪80年代，我国民办教育重生之际的捐资办学仅限于华侨、港澳同胞、外籍华人、归侨、侨眷及少数热心人士。民办教育的发展不是源于民间慈善事业的推动，而是来自市场经济的激励，最终并非捐资办学而是投资办学成为民办教育的主要办学形式。即使在今天，民间社会虽已形成了一定的资金积累，但由于缺乏慈善文化的培育，加上社会对个人、企业捐赠的激励不足，因此，捐资办学在短时间内仍难成为民办教育的主流。 投资是以获得未来收益为目的而预先垫付一定量货币和实物的一种有偿行为，一般包括国家投资和民间投资两类。大规模的民间投资办学出现于第二次世界大战以后，各国的民间社会在这一时期都积极投资教育以推动社会经济的恢复与发展。与捐资办学不同，投资办学者对所投资产仍拥有所有权、使用权、收益权和处分权，可根据出资比例从学校的盈利结余中分享收益。[27] 捐资办学和投资办学是我国民办学校的两种基本办学模式，分别适用两种不同的法律调整机制。根据现行的管理规定，来自民间的资金进入民办教育领域以后，或通过捐赠程序转化为非营利的捐赠资金，以此举办非营利性民办学校，登记为捐助法人；或成立具有私人性质的投资资金，以此举办营利性民办学校，登记为公司法人，如此规定让一些人误以为资金性质的不同决定了所举办学校的类型。实际上，以资金性质为依据判断民办学校的法人性质并不能揭示民办学校的真实情况，因为投资与捐资都来源于民间资金，二者之别并不能等同于营利性和非营利性二者之别，捐资举办的虽然必须是非营利性学校，但投资举办的未必就一定是营利性学校。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)建立的包括营利法人、非营利法人和特别法人的法人架构，并未把非营利法人与捐赠法人简单等同。捐助法人只是非营利法人的下位法人，是以非营利性为考虑依据而设置的一种非营利法人类型，并非包括所有的非营利法人。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《民办教育促进法实施条例》)第五条还对捐资、设立基金会等方式作了鼓励式的规定，而非强制性的要求，表明捐资只是举办民办学校的一种选择。非营利性民办学校与捐助法人在性质上虽然具有很强的一致性，但不应把非营利与捐赠简单等同，而应以捐助法人作为民间办学的一种选择。 四、非营利性民办学校如何供给公共服务 修订后的《民办教育促进法》将非营利性民办学校分类管理规定为准入、扶持和监管等多个方面，构成了对非营利性民办学校的具体政策措施。 (一)对非营利性民办学校公益性的法律规制 由于非营利性民办学校的举办者不得要求办学收益，举办者投入及办学积累形成的财产所有权归属学校法人。为此，法律对其做出了明确的非营利性规定。 1.禁止利益分配 非营利性民办学校的禁止利益分配规定是指，非营利性民办学校法人不得违反非营利宗旨、业务范围和捐赠人意愿，向其成员分配盈利结余。国务院1998年印发的《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定了民办非企业单位属于非营利组织，对利益分配持严格禁止的态度。财政部2004年印发的《民间非营利组织会计制度》也规定，适用该制度的民间非营利组织应同时具备如下要件：不以营利为宗旨和目的、资源供给者向该组织投入资源不得获取经济回报，不应享有该组织的所有权。《民法典》以营利性为标准对民间组织所做的区分，为禁止利益分配的实施确立了方向。修订后的《民办教育促进法》据此明确了对非营利性民办学校的规范，《民办教育促进法实施条例》要求从非营利性民办学校法人内、外部实施全面有效的规范和监督，确保非营利性民办学校的公益性。这些规定都是禁止利益分配原则的重要法律依据。 禁止利益分配的规定不仅体现了教育的公益性质，而且确保了非营利性学校资金的专款专用，防止以非营利之名行营利之实，避免通过结余分配的方式获利，或者通过不当交易变相分配利益的做法。为了防止利益被不当分配，非营利性民办学校终止时，要妥善安置在校学生，保护其合法权益。同时应依法办理撤销建制、注销登记、进行财务清算、清偿债务等。清偿后的剩余财产应统筹用于教育等社会事业。 2.与公办学校同等待遇 为了强化非营利性民办学校的公益取向，政府通过建立免税等优惠政策鼓励社会捐资助学，支持民间资金投向非营利性民办学校。非营利性民办学校享受与公办学校同等的税收优惠、土地使用政策、政府补贴、捐赠奖励等扶持措施。县级以上人民政府可通过采购私人服务、助学贷款、奖助学金、有偿出租、转让闲置国有资产、享受国家规定的税收优惠等措施来支持非营利性民办学校办学。目前，我国民办学校经费来源中捐赠比例较少，加上对社会捐赠实行税后捐赠政策，也影响了社会各界人士做公益慈善的积极性。为了鼓励社会的捐赠行为，应把目前的民办学校捐赠政策由税后调整为税前，形成以财税调节捐赠的良性机制。 3.对学校非营利属性的监管机制 有效的监管是市场经济条件下纠正市场失灵，确保民办学校非营利性的重要方式。非营利性民办学校不同于公办学校，其运行过程仍要程度不同地利用市场机制。为了保证学校的非营利性质，必须通过政府、社会和学校内部三位一体的监管机制，确保非营利性的实现。政府监管包括对“禁止分配”执行情况、财务收支和财产使用情况、政府财政资助、税收优惠、公益受赠等公共性或公益性资产使用情况的监管，以及对非营利性民办学校的业务监管。社会监管包括第三方机构和行业组织的监管，通过专业技术的运用，弥补政府的强制监管对学校自主办学可能产生的不利影响。其中，第三方机构接受教育行政部门、人力资源、社会保障等行政部门的委托，定期组织对民办学校办学水平和教育质量的评估；行业组织则通过制定相应的规则和质量标准，对民办学校进行办学质量的监管。内部监督是学校的自我监管，重点是保证内部治理结构的正常运转，确保董事会、理事会和监事会职能的实现，依法制定必要的规范，落实民办学校法人财产权，完善内部法人治理结构和健全组织运行机制，从内部保证民办学校的非营利性。 (二)对非营利性民办学校捐助法人定位的探讨 2021年，民政部社会组织管理局下发了《关于在校外培训机构登记审查中强化事先告知和捐资承诺等有关要求的通知》(以下简称《通知》)，明确面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构属于《民法典》规定的捐助法人。据此，民政部门在对校外培训机构进行审查登记时，应要求举办者签署捐资承诺书，统一登记为非营利性机构。虽然《通知》的主要目的是为落实中央关于义务教育“双减”政策的精神，调整的对象是义务教育阶段学科类民办校外培训机构，但其从国家层面强制性地确立了这类机构的捐助法人性质。这一规定带来的后果是，已有人要求把这一规定扩展到所有的民办非企业单位(社会服务机构)。[28]然而，行政部门的行政措施不应改变法律的规定，这意味着关于捐助办学应在“鼓励”的范围内做出具体规定。否则，在学理上或实践中都会产生问题。首先，捐资办学作为一种慈善行为，应当遵循志愿原则，以鼓励为主，逐步形成风气。如对民间办学采取一刀切的做法，强行变投资办学为捐资办学，其结果必然形成对民间财产权的实际上的剥夺，这显然与慈善事业的志愿精神相悖。其次，民办学校在举办时，举办者对所举办学校的营利性质具有法定的选择权。可在非营利法人和营利法人之间进行自主选择，而并非如工商总局所要求，一律登记为捐助法人。因此，把非营利性与捐资行为简单等同的政策导向与现行法律规定相左。[29] 投资办学不仅是为拓宽教育资源、解决供需矛盾而采取的权宜之计，而且也是体现民间兴学育才优良传统的有效举措。投资办学因其办学形式灵活、入学条件宽松、内容与社会需求契合度高、学费标准适应一般民众经济条件、学习者具有自主选择权等，在许多方面都发挥着积极的公益作用。《中华人民共和国宪法》规定，国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。《民办教育促进法》则进一步规定国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。虽然投资举办的民办学校办学者的分配盈利结余行为在管理上有可能产生营利的性质，但只要做出必要的规限，就能保证其所供给服务的公益性质。因此，对投资举办的民办学校来说，通过剥夺其财产权保证其实现公益性并非良策。在制定相关的政策、法律时，应坚持权利与责任、收益与风险相匹配的原则；在鼓励捐资办学的同时，认可投资办学，允许企业和个人根据实际情况选择举办民办学校的适宜模式。政府如此作为的结果是，教育的可选择性将得到大大加强，希冀接受教育的人群将成为最大的受益者。为此，对民办学校的政策导向应是认同投资办学，在发挥其积极作用的同时，鼓励捐资办学，逐步蔚为风气。而不是强制性地要求投资办学者转为捐资办学，这样做的结果打击了民间投资办学的积极性，不利于捐资办学的发展。 五、营利性民办学校如何供给公共服务 营利性民办学校是民办教育分类改革之后出现的一种新学校类型，以不同的学校价值、行为要求和利润归属而与非营利性民办学校形成一种对应，但公益性仍应是这类学校的重要特征。如果缺少对营利性民办学校的有效规范，其对私益的追逐就有可能演变成为一种无序状态。[30] (一)对营利性民办学校的公益性规定 为了体现教育的公益性要求，对营利性民办学校的管理不应简单地等同于企业，因为其也须承担公益责任，接受政府和社会监督。为此，对营利性民办学校的公益性规定可归纳为如下方面。 1.遏制过度逐利行为 “过度逐利行为”的提法出自2018年中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》，是为追求私人利益最大化目标而不顾伦理道德和社会责任的行为，常见的如财务欺诈、非法套利、虚假宣传、不当营销宣传、变相提高收费标准等。对于营利性民办学校来说，追求个人利益本身并没有错，但是把个人利益置于公益性之上，以营利为唯一目的则是一种过度逐利行为。过度逐利行为是社会责任的对立面，任其发展有可能造成严重的负面影响，因此，需要建立相应的道德理性和职业准则。 为遏制过度逐利行为，政府应对教育市场进行清理整治，对民办学校的资质、办学方向及管理能力进行严格审核。民办幼儿园一律不准单独或作为其他企业的部分资产打包上市，上市公司也不得通过股票市场为营利性幼儿园融资，或通过发行股份、支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。义务教育阶段学科类校外培训机构的收费应实行政府指导价管理，对超出政府指导价收费、分解项目收费、重复收费、扩大收费范围、虚增培训时长收费等违规违法行为，要依法查处。对营利性民办学校的遏制过度逐利规定意在表明，营利性民办学校虽然具备对学校资产进行管理和分配的主体资格，但其公益属性不容置疑。为了更好地使用和管理学校资产，必须遏制过度逐利行为的发生，以此保证私人资产的价值属性，体现民办教育的公益性质。 2.禁止不当关联交易 关联交易是在关联方之间转移资源、劳务或义务的交易行为。一方控制或者共同控制另一方，或者对另一方施加重大影响，以及两方或两方以上受同一方控制或者共同控制的，构成交易的关联方。在学校的经营活动中，如果利用关联交易进行利益输送，损害学校利益，则被法律所禁止。[31]如学校举办者通过实际控制的关联方，以向学校提供工程建设、后勤保障服务等方式进行利益和资金转移的交易，就是营利性学校中经常出现的可能发生不公平结果的关联交易。利用关联交易损害学校利益者应当承担的法律责任，包括责令限期改正、没收违法所得、设置从业禁止、列入失信名单等。此外，营利性民办学校还须遵守《公司法》的规定，即控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益，否则给公司造成损失的，也要承担赔偿责任。 关联交易本身未必都有害，法律允许的关联交易须在公开、公平、公正和不损害国家、学校、师生利益的前提下合法开展。在发生关联交易时，关联方应确实具备供给该项服务的资质和能力，明确交易事项的真实性和必要性，且公允合理地进行交易定价。学校理事会、董事会或者其他决策机构在审议与利益关联方的交易事项时，与该关联交易有利益关系的机构成员应回避表决。 3.建立明确的公共服务供给渠道 公共服务私人供给的渠道有三种。一是私人单独供给，是指公共服务的投资、生产及维护由私人单独完成，通过收费方式向消费者供给。政府的责任是确定公共服务私人供给的范围、购买标准和方式。二是私人与政府联合供给，是指在供给公共服务中形成某种公私合作。如学校主动接受政府委托的具有公益性、先导性和基础性的公共服务项目，或者政府采购私人生产的公共服务向公众供给。三是私人与社区联合供给，是指私人与社区通过有条件的联合来供给公共服务。社区给予私人一定优惠，如提供场地等，私人以较低价格供给，或者社区从私人那里购买一定量的公共服务供给社区成员等。[32] 4.规约法人财产权 《民办教育促进法》是通过严格规定的民办学校法人财产权来对民办学校的营利性实行制约的。依据这一规定，民办学校举办者应依法履行出资义务，将用于办学的土地、校舍和其他资产报相关部门办理变更手续，足额过户到学校名下。学校存续期间，学校出资人对所投财产享有收益权，按照《公司法》的相关要求分配办学结余，其合法权益受到保护。但所投财产的管理权和使用权则受法律的限制，应由学校法人依法管理和处分，任何组织和个人不得侵占、挪用、抽逃。学校终止办学时，应依照《公司法》有关股权或者出资比例规定提出清算和安置方案，清偿剩余资产。学校出资人在保证有序退出，保护师生权益，防止