为发展中国家发声：金砖国家教育合作的基石与未来

/为发展中国家发声：金砖国家教育合作的基石与未来【摘要】金砖国家在对西方主导的世界秩序的不满中诞生，在对西方国家拒斥变革的失望中壮大，为发展中国家发声是金砖国家合作的基石。金砖国家的合作从金融投资拓展至卫生、科学、文化、反恐、能源安全等30个领域，合作方式从主要依靠现有国际机制转变为在一定程度上自主创立国际秩序。在发达国家的世界主导地位受到一定冲击、传统国际组织的公平与效率遭到多方质疑之际，金砖国家赢得了参与全球教育治理和国际教育公共产品供给的新机遇。金砖国家亟须推进2022年在北京召开的教育部长会议达成的共识，制定和实施“金砖国家教育合作行动方案”，增强共同行动力，推动发展中国家作为一个团体，从全球教育决策的边缘走向中心。 2022年，中国是金砖国家的轮值主席国，金砖国家教育部长会议也于5月26日以视频形式举行。近年来，发展中国家经济下行压力增大，与发达国家间的数字鸿沟在产业数字化转型的过程中不断加深，加上金砖五国差异巨大，金砖合作结构松散，西方国家“金砖褪色”的论调开始抬头。金砖国家合作机制真的失去了存在价值和意义吗？面对当前国际形势，金砖国家如何进一步深化教育交流与合作？本文首先概述西方对金砖国家的批评，然后回顾金砖国家的发展历程，提出代表发展中国家的共同利益是金砖国家的立足之本。以此为出发点，本文提出金砖国家教育合作的四项原则与三项行动建议，力求推动发展中国家在全球教育治理中发出更响亮的声音。 一、来自西方的批评 由巴西(Brazil)、俄罗斯(Russia)、印度(India)和中国(China)组成的“金砖国家”(BRIC)是美国高盛公司首席经济师吉姆·奥尼尔(JimO'Neill)于2001年首次提出的概念。当时，金砖国家主要是一个经济领域的设想。四国的经济都在20世纪90年代高速增长，研究者们乐观预计，到2030年，金砖四国将成为世界第七大经济体[1]，奥尼尔关注这四个国家也主要是考虑到发达国家的过剩资本投资和四国股票市场的潜力。[2]2009年，四国在俄罗斯叶卡捷琳堡举行第一次峰会，金砖国家由此从设想转变为现实，代表不同于以美国为首的西方发达国家的大型新兴经济体，力图在国际金融制度改革中发出发展中国家的声音。[3]2011年，南非(SouthAfrica)成为金砖家族中的新成员，金砖国家的缩写因此改为“BRICS”。南非的加入使金砖国家覆盖了全球约42%的人口、30%的国土面积、23%的国内生产总值(GDP)和18%的全球贸易。[4]单是这庞大的体量，就足以使金砖国家引起全世界的关注。更重要的是，选择南非而不是尼日利亚、印度尼西亚和土耳其等经济规模更大、经济增长更快的国家，体现出金砖国家从新兴经济体的集合转变成一种地缘政治安排。[5]现在，每一个金砖成员都是其所在地区的领袖，金砖国家由此成为四大洲发展中国家的领袖团体。 金砖国家自诞生之日起，怀疑之声便不绝于耳，近年来的批评更是愈加尖锐。2021年“金砖国家”概念提出20周年时，奥尼尔在英国《金融时报》(FinancialTimes)发文指出，金砖国家令人失望。[6]西方国家对金砖的质疑，原因大致如下：第一，经济要素是五国成为“金砖”的关键，但2010年之后，五国经济增速明显放缓，而发达国家的经济开始回暖[7]，这是西方对“金砖褪色”的最根本指摘。特别是新冠肺炎疫情以来，受疫苗分配不均的影响，巴西、南非和印度等发展中国家的感染人数持续增加，经济复苏势头明显不如发达国家，南北贫富差距再次拉大。[8]目前，金砖五国都不同程度地面对如何确保经济可持续增长的问题。有人甚至预计，下一次全球经济冲击的震中便是金砖国家。[9] 第二，遥远的地理间隔造成五国在历史、文化、制度、国情等方面明显的异质性，相互间的差异远大于相似之处。各国面对不同的挑战，为实现不同的核心利益，采取不同的应对策略，难以形成合力。例如，在当前美国主导的信用评级体系中，印度的信用评级较低。当印度提出建立金砖国家自己的信用评级机构时，却遭到了其他金砖国家的反对，因为这些国家在现有体系中表现优异，是既有制度的获益者。其他许多设想中的金砖项目，如铺设金砖国家海底电缆、签署金砖国家自由贸易协定等，也均以失败告终。[10]而且，五国作为地区大国，都推出了以自身为主的外交战略，如中国的“一带一路”倡议、俄罗斯的“大欧亚伙伴关系”和印度的“季风计划”[11]，使得五国在某些方面竞争大于合作。 第三，金砖国家不是一个国际组织，而是一个论坛性的对话平台，它结构松散，既没有自己的总部和秘书处，也没有缔结正式条约[12]，每年多是发表一些宣言，缺乏具体的政策建议和行动方案。[13]尽管金砖国家反对“二战”后由发达国家建立的布雷顿森林体系，却没有足够的力量来建立自己的世界规则。金砖国家也因此被视为徒有口号的“清谈馆”，无法与七国集团(G7)①和欧盟媲美。[14] 第四，五国都有着大国崛起和复兴的梦想，但相互之间国力差异巨大，影响了五国的战略互信。例如，中国与其他金砖国家在经济力量上极不平衡。有南非学者称，单是中国上海的国内生产总值就超过了整个南非。[15]这让其他国家担心中国在金砖机制中发挥主导作用，国家之间时有摩擦。 基于上述原因，一些学者归结说，五国唯一的共同之处便是对西方构建的世界秩序的不满。[16]除此之外，五国都以本国利益为重，无法面对西方做出一致的回应。[17]这方面最有力的证据也许来自对2000-2018年间联合国大会讨论的633份决议草案的研究。有学者发现，即便在金砖国家机制成立以后，金砖国家间的合作也没有任何加强，五国从未像欧盟那样共同提出过一项决议。[18]有人形象地把金砖五国比作汽车上的五位乘客，虽然同乘一辆车，却都想去往不同的地方。[19] 金砖国家合作机制会不会因经济褪色、共同行动力不足等问题而渐渐退出历史舞台？下文回顾金砖国家的发展历程，以期从源头上寻找这一机制的立足之本。 二、金砖国家的立足之本 如前所述，金砖国家的概念始于2001年，之所以到2009年才从概念走向现实，反映的是在发达国家和发展中国家力量对比变化中，后者的不甘与奋进。1980-2008年间，发展中国家的国内生产总值占全球国内生产总值的比例从22%上升到37%，发达国家的相应比例则从68%下降到57%。加上发展中国家庞大的国土面积和人口(2008年，其人口占世界总人口的81%，发达国家仅占13%)，其重要性不言而喻。2008年，美国等发达国家遭受了75年来最严重的金融危机，经济力量对比的天平进一步向发展中国家倾斜。[20]但当时，全球金融治理的格局并未相应改变，世界银行(TheWorldBank)和国际货币基金组织(InternationalMonetaryFund)的领袖仍然来自发达国家，后者的配额改革进展缓慢。金砖国家合作机制应运而生，其目标之一就是推进国际金融机构改革，以反映全球经济的变化。[21] 最初，金砖国家力求在现有的国际机制内运作，通过改良而非推翻现有机制，提高发展中国家的发言权和代表性。成立于1999年的二十国集团(G20)②，比七国集团更具包容性，纳入了包括后来成为金砖国家的一些发展中国家代表。利用二十国集团等现有机制有助于克服金砖国家成员国少、影响力有限的缺陷，也有助于推进与发达国家的合作。所以在2009年的首届金砖国家峰会上，金砖国家强调了二十国集团在应对国际金融危机中的核心角色，这在之后的几届峰会上也得到反复确认。但二十国集团是令人失望的，其中的发达国家和发展中国家很快分裂成两个阵营，每个阵营都希望赢得比对方更多的底气。[22]从2013年金砖国家第五次峰会起，五国表达了对二十国集团的不满，因为发展中国家改革国际金融制度的要求一次次遭到西方国家的无视。二十国集团不再被视为能够改革全球治理的代表性机构，金砖国家开始建立自己的新制度。2014年金砖国家第六次峰会后，金砖国家新开发银行和应急储备安排相继成立。前者对标世界银行，为新兴经济体的基础建设和可持续发展提供资金，后者对标国际货币基金组织，防范全球货币清算压力。这是金砖国家第一次切实的集体行动，标志着五国间的合作开始从务虚转向务实，也标志着金砖国家开始在现有的国际秩序之外，建立自己的新秩序。尽管金砖国家强调自己不打算挑战或替代现有的金融制度，但新开发银行平权的投票权分配模式和应急储备安排基于共识的决策规则[23]，确实有可能改写全球金融治理架构。 金融和经济改革是金砖国家合作机制形成的最初动力与重点领域，但金砖国家远不只是一个经济上的集合体，而且还是一个反对单极化的团体。与西方国家不同，金砖国家一致认为世界是多极的，不只以欧美为中心，一个或少数几个国家不应该把自己的意志强加给其他国家。[24]以此为基础，金砖国家批评西方国家缺乏变革的意愿，强调联合国领导下的法治和多边外交，呼吁在公正、平等、尊重主权、互不干涉的原则下，让发展中国家更多参与全球事务。[25]近年来，美国等发达国家的世界主导地位受到一定冲击[26]，这为金砖国家提供了更多的发展空间。金砖国家逐渐将触角延伸到卫生、科学、科技创新、文化、反恐、网络和能源安全等领域，到2020年，金砖国家的合作领域多达30个[27]，峰会宣言长达近40页[28]，形成了南南合作的新局面。正如习近平主席所言，“作为具有全球影响力的合作平台，金砖合作的意义已超出五国范畴，承载着新兴市场国家和发展中国家乃至整个国际社会的期望”[29]。 以上回顾表明，为发展中国家发声是金砖国家兴起和发展的根本。从这个角度出发，金砖国家长久以来被批评的缺陷反而成了优势。比如，五国分散的地理位置让它们能够突破地区性集团的限制，代表来自不同洲的国家。2017年9月在厦门召开的金砖国家峰会上，中国提出“金砖+”合作模式，进一步凸显了金砖国家的地域优势。“金砖+”在不增加金砖成员的同时，发挥现有成员作为区域内大国的特点，加强与区域内其他国家和机构的合作[30]，让更多的新兴经济体参与其中。2018年在南非举办的约翰内斯堡峰会上，就有9个非洲国家的领导人应邀出席。[31]又如，五国在文化和政治等方面的差异，既体现了世界文明的多样性，也有助于避免个别国家的利益、政治观点或意识形态占主导地位。[32]再如，基于共识的集体决策可以让经济与政治力量大小不一的国家平等参与，让每个成员都有机会决定金砖国家的共同议程。[33]所以在五国经济遭到不同程度冲击的今天，金砖国家依然能够在逆境中携手前行，即便是巴西博索纳罗政府的上台以及中印之间的多次边境冲突和军队对峙，也没能阻碍历届金砖国家峰会的举行。可以说，五国推进世界多极化和抵御不受欢迎的外来干预的旨趣，帮助它们克服了内部的双边纷争，让发展中国家作为一个团体，在世界舞台上更加醒目。[34] 三、金砖国家教育合作的基本原则 金砖国家的教育合作始于2013年，当年11月5日，首届联合国教科文组织—金砖国家教育部长会议在法国巴黎召开。[35]与其他领域的合作相比，五国在教育领域的合作仍以务虚为主，是金砖国家合作中的薄弱一环。[36]尽管教育部长们已举行过8届部长会议，并从第三届会议开始共同签署和发表宣言，但具体的教育合作多采用院校间双边合作的形式。多边合作方面，“金砖国家网络大学”(BRICSNetworkUniversity)、“金砖国家大学联盟”(BRICSUniversityLeague)和“金砖国家暑期项目”(BRICSSummerProgram)相继启动，但仅限于高等教育。已有研究表明，金砖国家网络大学是目前五国在教育领域最具实质性的合作，由5个国家教育部指定的56所顶尖大学和专科院校聚焦能源、计算机科学与信息安全、生态学与气候变化、水资源与污染处理、经济、金砖国家研究六个优先领域，开展研究生层次的联合培养、师生交流、联合研究和文凭认可等。[37]不过，这一合作的深度仍然是有限的，因为该网络大学没有自己的预算，也不颁发自己的文凭，各国分别为相关院校提供经费，校长每年由金砖国家轮值主席国指派。[38]“金砖国家大学联盟”更像是一个松散的论坛，虽然55所大学加入其中，但却没有什么具体的合作项目。[39]“金砖国家暑期项目”则类似于一个中国文化体验项目，中国每年为其他4个国家提供20个奖学金名额，供其本科生和研究生来复旦大学学习1个月。[40] 2017年中国担任金砖国家轮值主席国期间，第五届金砖国家教育部长会议在北京举行。会议通过的《第五届金砖国家教育部长会议北京宣言》除了提出继续支持金砖国家网络大学和金砖国家大学联盟、增加奖学金名额外，还鼓励五国的教育合作由高等教育向基础教育延伸，由单项向综合扩展，由教育向联合科研、信息分享、人文交流拓展。[41]但到目前为止，这些目标似乎尚未实现。 在金砖国家进入第二个“金色十年”之际，中国作为2022年金砖国家轮值主席国，可以在设定教育合作议程上享有一定的主动权。面对西方舆论宣扬的“金砖褪色”论调，金砖国家亟须制定切实可行的“金砖国家教育合作行动方案”，增强共同行动力，证明金砖国家在教育领域也可以成为“知行合一的行动队”[42]。正如我国教育部部长怀进鹏在第九届金砖国家教育部长会议上所言，金砖国家教育部门应“积极构建更加紧密、更加务实、更高质量的金砖国家教育伙伴关系，为全球教育改革发展提供‘金砖方案’”[43]。 基于金砖国家合作机制的发展历程，本研究提出，“金砖国家教育合作行动方案”的制定可以依照以下四项原则。 (一)以经济可持续发展为基础 习近平主席指出，“发展是新兴市场国家和发展中国家的第一要务”[44]，金砖国家之所以会受到国际社会的关注，也是因为其成员高速增长的经济。保持这一发展势头，是确保金砖国家吸引力和发言权的基础。在追求经济增长的同时，金砖国家也非常关注可持续发展，力求降低发展过程中的碳排放，以体现自己作为负责任大国所追寻的不同于南北合作的道路，其2009年的首届峰会就把可持续发展作为转变经济发展范式的重要动力。[45]迄今为止，金砖国家新开发银行批准的项目都与联合国2030可持续发展议程密切相关。[46]加上金砖国家历来支持联合国在国际体系中的核心作用，金砖国家的教育合作需要紧紧围绕联合国可持续发展目标，通过教育和科研，推动经济转型。 (二)树立“金砖身份” 金砖国家合作机制在对西方主导的世界秩序的不满中诞生，在对西方国家拒斥变革的失望中壮大。崛起中的发展中国家是金砖五国的共同身份，也是金砖国家不同于其他合作平台的标志。金砖国家需要在集体行动中，将发展中国家的团结精神置于本国利益之上，树立起作为发展中国家领袖的集体身份，这可以比单个国家追求自身的超级大国地位产生更深远的影响力。[47] 目前，五国高层虽然高度重视金砖国家这一机制，但由于金砖国家的许多合作并不对外宣传，所以在高层之外，普通民众对金砖国家鲜有了解，阻碍了“金砖身份”的形成。2019年对巴西民众的调查显示，只有3%的人知道什么是金砖国家。[48]事实上，金砖国家的民众对美欧的了解远胜于对其他金砖成员国的了解[49]，金砖国家的大学与美欧大学问的合作比成员国大学之间的合作更加紧密[50]，金砖国家的学者对美欧学者也更加熟悉。[51]可以说，占世界人口42%的“金砖人口”远没有形成自下而上的凝聚力。这就需要通过教育合作，提高民众对金砖国家、各成员国及其他发展中国家的认识，巩固金砖合作的民意基础，提高民众的支持力与参与度。 (三)与其他领域的合作统筹协调 金砖国家是一个多层级的合作机制，最高层领导人会晤为金砖合作指明方向，各领域的部长级会议和高官会议落实领导人会晤的决议，各种工作组负责推动决议的实施。此外还有各类专业论坛和民间交流[52]，如为领导人会晤提供决策咨询的学术论坛和智库等。这一方面体现了金砖国家参与主体的多元化，另一方面也带来了不同领域和部门各自为政、力量分散的问题。金砖国家的教育合作需要紧密结合其他领域的合作重点，为其他领域的合作提供人力和研发资源。例如，经济方面，金砖国家一致同意建设金砖国家新工业革命伙伴关系[53]，通过大力发展物联网、云计算、大数据、数据分析、人工智能和5G，抓住以数字技术为核心的第四次产业变革带来的经济转型机遇。科技创新方面，五国确立的优先领域包括食品安全与可持续农业、自然灾害管理、新能源和可再生能源、能耗、纳米技术、信息与计算机技术等。[54]金砖国家的教育合作也可以重点关注这些领域，为五国的经济与科技创新培养人才。 (四)聚焦发展中国家共同的教育重点和难点 金砖国家无论是宣言的出台还是相关机制(如新开发银行和网络大学)的决策，均遵循平权、共识的规则。任何国家无论大小，都享有平等的决策权；任何提议只要不危害其他国家的利益，都有可能在所有成员一致通过的前提下获得采纳。基于此，金砖国家教育合作行动方案的制定，需要立足于五国教育发展中共同的重点议题，面向五国需要解决的共同难题，以便获得五国的共同支持。 此外，金砖五国都或多或少摒弃了西方的现代化方式，寻求本土化的发展道路，在此过程中形成的方案和技术可能更符合发展中国家的需求。比如，巴西将热带草原改造为农业用地的技术可以在非洲推广，印度的制药技术以及中国的采矿和铁路技术也适用于其他发展中国家。[55]在城市设计、城市地理学和城市社会学等方面，发展中国家都因其快速的城市化进程和庞大的流动人口，体现出与发达国家全然不同的态势。[56]研究和推广金砖国家的共同经验，可以改变发展中国家在政策制定和技术更新中长久以来扮演的输入者角色，推动发展理念与实践的多样化和民主化。 四、金砖国家教育合作的行动建议 根据上述四项原则，“金砖国家教育合作行动方案”可以围绕金砖国家教育发展的共同重点和难点，以及金砖国家在其他领域的合作重点，借助金砖国家新开发银行的资金投入，助力人才培养、民心相通和福祉提升，在推动金砖国家经济可持续发展的同时，提高民众对金砖国家及各成员的认知和善意。 (一)教育合作助力人才培养和民心相通 金砖国家在新工业革命领域发展潜力巨大，各国亟须大力培养高端创新人才，抓住数字经济转型的新机遇。截至2019年底，金砖国家对高新技术的研发投入超过全球总投入的1/6，高技术产品出口额超6万亿美元，占全球总量1/4以上，科技期刊论文发表逾60万篇，也占全球总量1/4。[57]但同时，一些金砖国家面临着高端学位持有者比例过低和专业比例失调的问题。以印度为例，目前79.5%的高校在校生攻读的是本科学位，攻读博士学位的仅0.5%，且在校生中，攻读人文和社会科学的学生最多。[58]本研究建议，由金砖国家新开发银行和各国共同出资，设立“金砖国家奖学金”，各国每年挑选一定数量的优秀本科和硕士毕业生，到其他金砖国家开展研究生——特别是博士生层次的学习。鉴于金砖五国的当务之急是加强对彼此发展意图的了解，通过交流互鉴增信释疑，奖学金生中30%的名额可以提供给学习人文和社会科学的学生，特别是语言和历史专业的学生，为各国培养熟练掌握其他国家语言、了解其他国家文化和历史的人才，推动金砖国家之间的相互了解和信任。70%的名额提供给学习科学和理工科的学生，培养高端创新人才。 此外，面对数字经济的快速发展，为提升学生的数字素养，五国都在各级各类教育中强调数字技术的使用。加上新冠肺炎疫情期间，数字技术在实现“停课不停学”中发挥了强大作用，数字教育开始进入教育决策者和工作者的视野。但一些国家普遍缺乏计算机和互联网接口等基础设施，如印度只有38.5%的中小学拥有计算机，能接入互联网的中小学比例更是低至22.3%。[59]南非也是如此，学生要么缺乏计算机，要么因为上网费奇高而负担不起访问在线资源的成本。[60]本研究建议，借助金砖国家新开发银行的资助和贷款，帮助有需要的国家在各级各类学校中逐步普及计算机和网络链接，为在教育中融入数字技术做好基础设施方面的准备。 (二)教育合作助力福祉提升 可能是因为所学专业与经济发展的需求脱节，再加上经济下行的影响，部分金砖国家青年人的失业率居高不下，南非25-34岁青年人口的失业率甚至高达42.1%。[61]为此，五国都加大了职业教育的力度，为企业培养技能型人才。如印度提出将培训量扩大到目前的5倍，确保每年有1亿学生接受职业培训[62]，南非高等教育与培训部(MinistryofHigherEducationandTraining)在《2020-2025战略规划》(StrategicPlan2020-2025)中，计划将接受职业培训的学生数从65.7万增加到71万。[63]在部分金砖国家努力扩大职业教育规模时，中国则致力于提升职业教育质量，国务院于2019年发布《国家职业教育改革实施方案》，通过试点本科层次的职业教育，提高职业教育的现代化水平。 职业教育与民生有着直接的关联，也是金砖国家教育部门共同关注的领域。金砖国家需要合作发展职业技术教育，在为企业提供技能型人才的同时，提高民众的生活水平和幸福感。今年金砖国家教育部长会议召开前夕，我国教育部牵头，成立了由五国58家行业组织、职业院校、研究机构和企业组成的“金砖国家职业教育联盟”。[64]本研究建议，“金砖国家职业教育联盟”可借鉴金砖国家网络大学的做法，通过各种短期或长期、正式或非正式、线上或混合的方式，联合培养能够熟练运用数字技术和其他新技术的人才。同时，借助五国在其他金砖国家设立的企业，开展新员工入职培训和持续发展培训，并为当地职业技术院校的学生提供实习机会，在提高毕业生就业能力的同时，为其提供本地就业机会。 (三)教育合作逐步迈向机制化 金砖国家从一开始就不是一个结构紧密的组织，五个成员相距遥远，经济和人口体量差异巨大，历史、文化和地缘政治利益各不相同，相较于协同一致的联盟，一个松散的对话平台可以更加灵活地满足不同成员的需要。但金砖国家也是一个年轻的、不断发展的合作平台，在世界局势不断变化、发达国家的世界主导地位受到一定冲击、联合国和世界卫生组织(WorldHealthOrganization)等国际机构的公平与效率遭到多方质疑之际，金砖国家赢得了参与全球治理和国际公共产品供给的新机遇。金砖国家可以通过