土地利用总体规划指南(试行)

土地利用总体规划指南(试行)第一章总则1.1编制目的为规范市、县、乡三级土地利用总体规划编制工作，落实最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度，统筹各类各业用地需求，优化国土空间开发保护格局，为经济社会高质量发展提供土地资源保障，依据《中华人民共和国土地管理法》《国土空间规划条例》及相关政策文件，制定本指南。1.2适用范围本指南适用于全国范围内市级行政区域、县级行政区域、乡（镇）级行政区域土地利用总体规划的编制、修订及调整工作。跨行政区域的专项土地利用规划编制可参照本指南执行。1.3编制原则1.3.1底线约束原则：优先划定永久基本农田保护红线、生态保护红线，严格控制建设用地总规模，确保耕地保有量、永久基本农田保护面积不低于上级下达指标，生态保护红线面积不减少。1.3.2节约集约原则：以存量用地挖潜为核心，控制新增建设用地规模，提高土地利用强度，到2035年全市单位GDP建设用地使用面积较2020年下降不低于40%，工业用地平均容积率不低于1.2。1.3.3统筹协调原则：统筹农业、生态、城镇空间布局，协调基础设施、公共服务设施、产业发展、民生保障等各类用地需求，优先保障重大项目、民生项目用地。1.3.4公众参与原则：建立“编制-公示-听证-论证”全流程公众参与机制，规划草案公示时间不少于30日，充分听取相关部门、乡镇、村集体及群众意见。1.4效力定位土地利用总体规划是国土空间总体规划的核心组成部分，是实施土地用途管制、审批各类建设用地、统筹土地整治开发的法定依据，各类涉及土地利用的专项规划、项目用地安排必须符合土地利用总体规划要求。第二章前期准备工作2.1工作专班组建编制主体应当在规划编制启动后10个工作日内组建工作专班，专班成员包括自然资源部门分管负责人、耕地保护、国土空间用途管制、土地利用等业务科室骨干，以及具备土地规划甲级资质的技术支撑团队，其中技术团队中高级以上职称人员占比不低于30%，需有不少于3个同级别土地规划编制业绩。2.2基础资料收集2.2.1自然资源基础数据：以第三次全国国土调查及年度国土变更调查成果为底版，收集近5年耕地、林地、草地、湿地、建设用地等各类土地利用现状数据，土地权属数据，耕地质量等别数据，地质灾害风险评估、土壤污染状况调查成果，精度需达到1:10000比例尺要求。2.2.2社会经济数据：收集近10年地区生产总值、产业结构、人口总量及城镇化率、固定资产投资、人均可支配收入等数据，以及本级国民经济和社会发展五年规划、中长期发展战略、各类产业发展规划。2.2.3相关规划成果：收集本级及上一级国土空间总体规划、生态环境保护规划、农业农村发展规划、交通运输规划、水利规划、能源规划等专项规划成果，梳理各类规划提出的用地需求。2.2.4土地管理数据：收集近5年建设用地审批、土地供应、存量建设用地盘活、土地整治、耕地占补平衡、永久基本农田补划、设施农业用地备案等管理台账，梳理批而未供、供而未用、闲置土地清单。2.3现状评估开展2.3.1土地利用现状分析：定量分析耕地、永久基本农田保护情况，建设用地规模、结构、布局及利用效率，土地整治补充耕地潜力，梳理土地利用存在的突出问题，包括耕地“非粮化”“非农化”情况、存量建设用地盘活利用率、工业用地亩均税收等核心指标，其中现状评估中耕地保有量、建设用地总规模数据需与上一级规划下达指标进行对比，偏差率超过5%的需单独说明原因。2.3.2现行规划实施评估：评估上一轮土地利用总体规划执行情况，重点分析各项约束性指标完成情况、重大项目落地情况、用途管制实施效果，总结规划实施的经验与不足，评估结论需明确现行规划的适应度，提出本次规划需重点解决的问题。2.3.3用地需求预测：结合经济社会发展目标，分近（5年）、中（10年）、远（15年）期预测各类用地需求，其中新增建设用地需求预测需采用定额指标法、趋势预测法、部门需求汇总法三种方法相互校核，误差率控制在10%以内；耕地后备资源潜力需通过实地踏勘核实，确保可开垦耕地潜力数据准确率不低于90%。第三章规划指标落实3.1约束性指标分解3.1.1耕地保有量：严格落实上级下达的耕地保有量指标，市级规划需将指标分解到所有县级行政区域，县级规划分解到所有乡级行政区域，乡级规划落实到具体地块，确保规划期末实有耕地面积不低于下达指标，其中水田、水浇地等优质耕地占比不低于现状水平。3.1.2永久基本农田保护面积：以上级下达的永久基本农田保护目标为基础，按照“质量优先、布局稳定、集中连片”的原则划定，永久基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，新划定的永久基本农田质量等别不低于周边现有永久基本农田平均等别，不得将生态保护红线内的耕地、25度以上陡坡耕地、严重污染耕地、依法依规需要退耕还林还草的耕地划入永久基本农田。3.1.3建设用地总规模：严格控制建设用地总规模不突破上级下达指标，其中新增建设用地规模、新增建设用地占用耕地规模两项指标实行指令性管理，不得突破。市级规划需明确中心城区建设用地规模，县级规划明确县城及重点镇建设用地规模，乡级规划落实到具体建设用地图斑。3.1.4生态保护红线面积：严格落实上级划定的生态保护红线，确保面积不减少、功能不降低、性质不改变，生态保护红线范围内除法律允许的极少量民生项目、生态保护设施外，不得安排其他建设用地。3.2预期性指标设置3.2.1节约集约用地指标：明确规划期末单位GDP建设用地使用面积下降率、人均城镇建设用地面积、工业用地亩均税收、存量建设用地盘活占新增建设用地比例等预期性指标，其中人均城镇建设用地面积严格控制在100平方米/人以内，存量建设用地盘活占比不低于60%。3.2.2土地整治指标：明确规划期内土地整治补充耕地面积、高标准农田建设面积、农村建设用地整治面积等预期性指标，其中高标准农田建设面积需与农业农村部门相关规划衔接，确保每年建设任务落地。第四章土地利用结构与布局优化4.1农业用地布局优化4.1.1耕地布局：以永久基本农田集中区为核心，划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，统筹安排耕地后备资源开发、土地整治项目，逐步形成集中连片的耕地布局，其中每个连片耕地区块面积原则上不低于50亩，交通、水利等基础设施建设尽量避让集中连片优质耕地。4.1.2设施农业用地布局：在符合农业农村发展规划、不占用永久基本农田和生态保护红线的前提下，统筹安排规模化种植、养殖、农产品初加工等设施农业用地，设施农业用地占用一般耕地的需落实“进出平衡”，确保耕地数量不减少、质量不降低。4.1.3其他农业用地布局：合理安排林地、草地、养殖水面等用地，鼓励发展林下经济、生态农业，提高农业用地综合效益，生态公益林布局需与生态保护红线相衔接。4.2建设用地布局优化4.2.1城镇建设用地布局：结合城镇开发边界划定，合理安排城镇住宅、商业、公共服务设施、绿地等用地，其中城镇住宅用地中保障性住房用地占比不低于10%，公共服务设施用地人均面积不低于12平方米，公园绿地人均面积不低于8平方米。城镇建设用地布局应当优先利用存量建设用地，新增建设用地优先向中心城区、重点镇倾斜，严格控制小城镇无序扩张。4.2.2产业用地布局：重点保障国家级、省级开发区及市级重点产业平台用地，工业用地原则上向园区集中，园区外不得安排新增工业用地（矿产资源开采、能源、基础设施等项目除外）。国家级开发区工业用地容积率不低于1.0，省级开发区不低于0.8，新建工业项目亩均投资强度不低于300万元/亩（国家级开发区）、200万元/亩（省级开发区）。4.2.3基础设施用地布局：统筹安排交通、水利、能源、通信等基础设施用地，优先保障高铁、高速公路、大型水利枢纽、5G基站等重大项目用地，基础设施项目选址应当尽量避让永久基本农田和生态保护红线，确需占用的需依法依规办理相关手续。4.2.4农村建设用地布局：严格控制农村建设用地总规模，落实“一户一宅”政策，农村宅基地面积严格按照省、自治区、直辖市规定标准执行，鼓励农村建设用地整治盘活，闲置宅基地复垦产生的建设用地指标优先用于农村产业发展、公共设施建设，结余指标可按照国家规定跨区域调剂。4.3生态用地布局优化4.3.1生态保护红线内严格禁止不符合主体功能的开发活动，除国家重大项目、生态保护修复项目、民生项目外，不得新增建设用地，现有不符合生态保护要求的建设用地应当逐步退出。4.3.2生态保护红线外的生态用地，优先安排生态保护修复项目，统筹开展矿山生态修复、水土流失治理、湿地保护等工程，提升生态系统质量和稳定性。第五章耕地保护与占补平衡5.1耕地保护制度落实5.1.1实行耕地保护“田长制”，明确市、县、乡、村四级耕地保护责任人，将耕地保护目标纳入地方政府绩效考核，考核结果作为领导干部综合考核评价、自然资源资产离任审计的重要依据。5.1.2严格管控耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，确需转换的需落实耕地“进出平衡”，由县级人民政府编制年度耕地进出平衡方案，报市级自然资源部门审核后实施，确保本行政区域内耕地数量不减少、质量不降低。5.2永久基本农田特殊保护5.2.1永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，需依法报国务院批准，并按照“占多少、补多少”的原则，补划数量相等、质量相当的永久基本农田。5.2.2永久基本农田不得种植林果、挖塘养鱼，不得闲置、撂荒，对永久基本农田“非粮化”问题要限期整改，恢复粮食种植功能。5.3耕地占补平衡管理5.3.1非农建设占用耕地的，必须落实“占一补一、占优补优、占水田补水田”要求，补充耕地的质量等别不得低于占用耕地的质量等别，补充水田面积不得低于占用的水田面积。5.3.2县级自然资源部门应当建立补充耕地储备库，储备库内的补充耕地项目需通过省级自然资源部门验收，确保补充耕地真实、可靠，补充耕地指标优先保障本级重点项目需求，结余指标可按照国家规定公开交易。5.3.3鼓励开展全域土地综合整治，通过农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等方式，统筹补充耕地指标，提高耕地质量，全域土地综合整治项目产生的补充耕地指标可按照规定上浮10%用于项目区内民生项目用地指标抵扣。第六章节约集约用地措施6.1存量建设用地盘活6.1.1建立批而未供、供而未用、闲置土地动态清理机制，对批而未供超过2年的土地，符合调整使用条件的，可依法调整给其他急需项目使用；对闲置超过1年的土地，依法征收闲置费，超过2年的依法收回。6.1.2鼓励城镇低效用地再开发，对旧城镇、旧厂房、旧村庄改造项目，可享受容积率奖励、土地出让金减免等政策，其中工业用地改造提高容积率的，不再增收土地价款。6.1.3实行“增存挂钩”机制，将存量建设用地盘活数量与下一年度新增建设用地指标分配挂钩，存量盘活任务完成率低于80%的地区，扣减下一年度20%的新增建设用地指标，完成率超过120%的，奖励20%的新增建设用地指标。6.2土地使用标准管控6.2.1严格执行国家发布的《建设用地使用标准》《工业项目建设用地控制指标》，各类建设项目用地不得超过规定的定额标准，对超标准的用地申请，不予审批。6.2.2建立工业用地“亩产效益”评价机制，对亩均税收低于当地平均水平60%的工业企业，实行差别化的电价、水价、土地使用税政策，倒逼企业提高土地利用效率。6.2.3推行工业用地“弹性出让”“先租后让”制度，弹性出让年限一般不超过20年，先租后让的租赁期不超过5年，租赁期满达到约定条件的可转为出让用地，降低企业用地成本。6.3地下空间开发利用6.2.4鼓励开发利用城市地下空间，建设地下停车场、地下商业设施、地下综合管廊等，地下空间建设用地使用权可分层设立，符合划拨用地目录的可按划拨方式供应，地下第一层建设用地出让金可按照同区域地表出让金的20%收取，第二层及以下可按10%收取。第七章规划实施保障7.1用途管制制度7.1.1严格落实土地用途管制，所有建设用地审批必须符合土地利用总体规划确定的用途，不符合规划的不得批准农用地转用和土地征收。7.1.2建立规划“留白”机制，市级规划可预留不超过5%的新增建设用地指标作为机动指标，县级规划预留不超过3%，用于规划期内难以预见的重大民生项目、应急项目用地，机动指标使用需报上一级自然资源部门批准。7.2规划调整规则7.2.1规划一经批准，不得随意调整，确需调整的需符合以下情形之一：国家重大战略调整、行政区划调整、国务院批准的重大建设项目落地、上位规划调整等，规划调整需按照原审批程序报原批准机关批准。7.2.2规划调整不得突破耕地保有量、永久基本农田保护面积、建设用地总规模等约束性指标，不得改变生态保护红线的范围和功能。7.3监督考核机制7.3.1建立土地利用总体规划年度实施评估制度，每年底由本级自然资源部门对规划实施情况进行评估，评估结果报同级人民政府和上一级自然资源部门，作为规划调整、指标分配的重要依据。7.3.2上级自然资源部门定期对下级规划实施情况进行监督检查，对违反规划批地、用地的行为，依法依规追究相关单位和人员责任，对耕地