公共部门人力资源开发与管理-第13章-福利与保险

PUBLICSECTORHRM·公共部门人力资源开发与管理WelfareandInsuranceofHRinPublicSector第13章

公共部门人力资源管理中的福利与保险福利制度·津贴制度·社会保险制度孙柏瑛

祁凡骅

编著·中国人民大学出版社·第六版13福利与保险概述第13章在现代组织中，优秀人才的获取、竞争与维持，不仅依靠有效的薪酬制度，而且越来越依赖于组织的福利项目计划的设计。它成为公共部门人力资源保障机制中的重要组成部分。福利与保险既有法定的，也有组织自主、灵活选择的，它同核心薪酬制度一样具有激励和保障作用，是人力资源管理不可忽视的环节。重点问题●公共部门福利制度的意义和原则●我国公共部门福利制度的基本内容●公共部门津贴的必要性和内容●公共部门社会保险的种类●我国的养老保险和失业保险制度●我国的医疗保险和工伤保险制度公共部门人力资源开发与管理·第13章2/34SECTION01·第一节福利制度13.1.1福利的含义13.1.2福利的实施原则13.1.3福利的内容3/34福利的含义13.1.1广义的福利凡是有关改善员工生活质量的公益性事业和所采取的措施都可称为福利。它几乎概括了人们所享受的一切物质待遇，当然也囊括了社会保险、社会救助、社会优抚等内容，几乎成为社会保险的同义语。狭义的福利专指社会保障体系中除社会保险、社会救济和社会优抚之外改善员工生活质量的诸种措施。公职人员的福利公共部门为改善和提高政府及公共部门员工生活质量，在工资之外给予经济帮助和生活照顾的一系列措施。公共部门人力资源开发与管理·第13章4/34福利与社会保险的区别13.1.1①目标不同社会保险的目标在于保障劳动者的基本生活，基本生活是指不超过原有的生活水平；福利的目标在于使人们的生活水平在原有的基础上进一步提高。②作用性质不同社会保险一般由国家立法强制实施；福利既有法定的，也有组织依据实际情况自主建立和实施的。③享受条件不同社会保险以权利义务的对等为基本原则，要享受保险待遇，必须具备基本条件；福利不需要享受者为之付出代价，也就是说，享受福利待遇是无特定条件的。公共部门人力资源开发与管理·第13章5/34福利的实施原则13.1.21.福利水平要与国家的经济发展水平相适应福利费用大部分来自财政预算拨款，国家经济发展水平决定着福利水平。过多的福利支出会形成对市场的冲击，过高的福利水平会对宏观经济产生破坏作用。2.福利要与组织承受能力相适应福利毕竟需要经济投入，必须与组织的经济承受能力相适应。过高的福利开支，会削减组织其他运转费用的开支，成为组织的包袱。3.要正确处理工资与福利的关系工资在国民收入分配中占有主导地位，福利只是辅助分配形式。过多的福利发放会拉大社会成员的个人收入差距，工资向福利的转化会导致大量税源流失。必须确保工资的主体地位，员工福利只能是对工资的必要补充。公共部门人力资源开发与管理·第13章6/34福利的内容·概述13.1.3公职人员的福利是由各单位根据自身经济实力、管理目标和员工的不同需要自主建立的，不同单位之间的福利内容可能差别很大。世界各国尤其是市场经济国家的公职人员福利制度大致包括带薪节日与假期、各种补贴或补助、各种优惠服务等制度。①福利补贴、补助生活补助、交通费补贴、冬季宿舍取暖补贴、通信补助等。②探亲制度公职人员与配偶、父母团聚的时间，并根据实际需要给予路程假。③休假制度法定休假日、带薪年休假、产假、婚丧假、病假、事假等。④集体生活福利设施员工食堂、保育设施、员工住宅及其他设备、集体文化娱乐设施。公共部门人力资源开发与管理·第13章7/34福利补贴、补助13.1.3生活补助国家机关、事业单位工作人员可获得书报补助、夏季防暑降温费、夜餐补助等生活补助。交通费补贴实施范围为省、自治区、市人民政府所在地及人口50万以上的市和重要工矿区；补贴对象为家距工作地点2000米以上、须乘公共交通工具上下班的职工。2014年车改后公务交通补贴标准：司局级每人每月1300元，处级800元，科级及以下500元。冬季宿舍取暖补贴实施范围为秦岭—淮河以北地区及以南个别海拔较高、气候寒冷的县、自治区；补贴对象为在单位工作满1年以上、与家属同住在一起的职员。通信补助科级以上公务人员都享受公务活动通信补助，级别不一样，补助标准也不一样。公共部门人力资源开发与管理·第13章8/34探亲制度13.1.3探亲对象与条件工作满1年以上，与配偶不住在一起且不能在公休假日团聚的，可探望配偶；与父母都不在一起且不能在公休假日团聚的，可探望父母。假期天数探望配偶：每年一次30天；未婚探望父母：每年一次20天（可两年一次45天）；已婚探望父母：每4年一次20天。往返路费负担探望配偶和未婚探望父母的往返路费由所在单位负担；已婚探望父母的路费，在本人月标准工资30%以内的由本人自理，超过部分由所在单位负担。假期工资计发机关工作人员按职务工资、级别工资、基础工资与工龄工资之和计发；机关技术工人按岗位工资、技术等级工资与按规定比例计算的奖金计发；机关普通工人按岗位工资与按规定比例计算的奖金计发；事业单位职工按职务工资与按规定比例计算的津贴计发。公共部门人力资源开发与管理·第13章9/34休假制度（一）·

法定节假日与年休假13.1.3法定节假日与加班报酬每日工作时间不超过8小时，平均每周不超过40小时；元旦、春节、劳动节、国庆节及法律法规规定的其他休假节日为法定休假日。延长工作时间每日不超过1小时（特殊原因不超过3小时）、每月不超过36小时，须给付不低于正常工资150%的报酬；休息日安排工作又不能补休的，给付不低于200%的报酬；法定休假日安排工作的，给付不低于300%的报酬。带薪年休假（《职工带薪年休假条例》2007）累计工作已满1年不满10年的，年休假5天；已满10年不满20年的，年休假10天；已满20年的，年休假15天。法定休假日、休息日不计入年休假。年休假安排与报酬年休假期间享受与正常工作期间相同的工资收入。年休假可集中或分段安排，一般不跨年度安排。单位确因工作需要不能安排休假的，经本人同意可以不安排，对应休未休天数按日工资收入的300%支付年休假工资报酬。公共部门人力资源开发与管理·第13章10/34休假制度（二）·

产假/婚丧假/病假/事假13.1.3产假（2012年特别规定）女职工产假98天，其中产前休假15天；难产增加15天；多胞胎每多生育一个婴儿增加15天。婚丧假本人结婚或直系亲属（父母、配偶和子女）死亡，酌情给予1~3天；工资照发，车船费自理。北京市：婚假在国家规定外增加7天，丧假不超过5天。病假工资休假2个月以内发原工资；超过2个月的，工作年限不满10年发90%、满10年照发；超过6个月的，不满10年发70%、满10年及以上发80%。事假国家没有统一规定，各地自定办法。北京市：全年累计15天以内的工资照发，超过15天可酌情扣发超假期间工资。公共部门人力资源开发与管理·第13章11/34集体生活福利设施13.1.3单位集体生活福利是公职人员福利的主要内容，其目的是尽可能减轻公职人员的家务劳动负担，使其有更充沛的工作精力和更充分的自我发展机会。员工食堂主要实行收支差额补贴，不以营利为目的，但社会化是其发展方向。保育设施减轻女性公职人员的保育负担，保证人口再生产顺利进行，包括托儿所、幼儿园等。员工住宅我国集体福利的主要成分，包括单身集体宿舍、人才公寓、公租房以及住房公积金和购、租房补贴等；福利分房制度已取消。其他设备包括浴室、理发室、卫生室等。集体文化娱乐设施为公职人员提供的集体文化娱乐设施。公共部门人力资源开发与管理·第13章12/34SECTION02·第二节津贴制度13.2.1津贴的特点13.2.2津贴的种类13/34津贴的含义与特点13.2.1津贴是对员工在特殊工作环境下工作，以及在特定条件下工作的生活费用额外支出所给予的补偿。在习惯上，一般将前者称作津贴，后者称作补贴。①发放依据是工作环境优劣津贴与工作者的劳动数量和质量不发生直接关系，其发放的主要依据是工作环境的优劣。②单一性、针对性每种津贴都有特定的补偿目标。发放条件、范围、对象、标准一般都有明确具体的规定；支付条件一旦变化，津贴也随之变化甚至终止。③均等分配在同一工作环境下工作的员工，不论其贡献大小，均享受同等津贴待遇。④幅度浮动津贴一般在标准工资的10%~40%幅度内浮动。公共部门人力资源开发与管理·第13章14/34津贴的种类13.2.2作为合理调节薪酬关系的补充措施，目前国家机关工作人员的津贴主要有以下三种。地区附加津贴主要反映地区经济发展水平、物价消费水平等方面的差异。艰苦边远地区津贴根据自然地理环境、社会发展等方面的差异，对在艰苦边远地区工作生活的工作人员给予的适当补偿。岗位津贴在特殊岗位工作的人员实行岗位津贴制度，根据公务员的岗位性质和劳动条件确定。公共部门人力资源开发与管理·第13章15/34SECTION03·第三节社会保险制度13.3.1养老保险13.3.2失业保险13.3.3医疗保险13.3.4工伤保险13.3.5生育保险16/34保险与社会保险13.3保险的含义一种补偿风险损失、减轻损失程度的经济方法。根据大数法则和概率论的原理，收取保险费，建立后备基金，补偿自然灾害、意外事故等带来的经济损失。狭义与广义狭义指商业保险（财产保险和人身保险两大类）。广义包含三个层面：商业保险；由被保险人集资合办、体现互保互助原则的合作保险；国家法定的强制性保险，即社会保险。社会保险以国家为主体，通过立法对丧失劳动能力或无劳动机会而失去收入来源的劳动者，给予一定程度的收入损失补偿，使之享有基本生活水平的社会事业。项目主要有养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险等。社会保险的特点针对的风险是劳动者的收入损失；保障的程度是基本生活水平，而非百分之百的完全收入补偿；实施的主体是中央政府或地方政府；实施的手段是强有力的法制手段。公共部门人力资源开发与管理·第13章17/34养老保险模式（一）·

投保资助型13.3.1含义投保资助型养老保险模式又称自保公助型养老保险制度，强调以被保险人自保为主，国家适当予以资助，政府通过相关法律强制性实施，社会共同负担，社会共享。特点（1）保障范围：每一个工薪劳动者和未在职的普通公民。（2）保障基金来源：①在职雇员与非在职社会成员缴纳的一定比例保险费；②企业或雇主为雇员缴纳的一定比例社会保险费；③政府财政拨款作为保险基金的一部分。（3）养老金按投保情况分为不同的标准。代表国家：美国、日本等属于比较典型的投保资助型养老保险国家。公共部门人力资源开发与管理·第13章18/34养老保险模式（二）·

福利型13.3.1含义福利型养老保险模式又称普遍养老保险制度，贯彻"普遍性"原则，覆盖"从摇篮到坟墓"的各个阶段，为公民提供基本生活需要。特点（1）养老保险是社会福利的一项主要内容，依法管理，并由主管法院监督执行。（2）强调养老金待遇享受的普遍性，发放对象为所有老年人，同时退休人员还享受与收入有关的年金。（3）养老金主要来源于一般税收，基本由国家和企业解决，个人不缴纳或缴纳低标准的养老保险费。这一制度需要有强大的经济实力作为基础。英国和瑞典是福利型养老保险模式的代表国家。公共部门人力资源开发与管理·第13章19/34养老保险模式（三）·

强制"储蓄型"13.3.1含义强制"储蓄型"养老保险模式又称自我保障模式，国家依法要求雇主和雇员缴纳定额保险费，建立特别基金，专款专用，分别计入每个雇员的账户，由国家设立的基金会管理这些基金。领取方式（1）雇员年老或发生危险事故时，把其全部储蓄和利息一次返还给受保人。（2）少数情况下，受保人可自行选择分期领取年金，或将储蓄存款分别交给遗属。代表国家：新加坡中央公积金制度是此类模式的典型代表，本质上是一种强制储蓄制度。公共部门人力资源开发与管理·第13章20/34养老保险模式（四）·

国家统筹型13.3.1含义国家统筹养老保险模式又称国家保险型养老保险制度，是社会主义国家以生产资料公有制为基础的一种社会养老保险制度，其理论依据是马克思主义的社会保障学说，提倡"老有所养"。特点（1）工薪劳动者在年老丧失劳动能力之后，均可享受国家法定的社会保险待遇，养老金基本上都来自国家财政拨款，纳入政府财政预算。（2）工会组织参与养老金的决策和管理。（3）领取人必须达到法定的退休年龄，具体领取标准还要看工龄的长短和职务的高低。过去，我国机关事业单位实施的退休养老金制度，资金即来源于国家统筹。公共部门人力资源开发与管理·第13章21/34养老保险制度改革·双轨制与2015年决定13.3.1制度双轨制我国机关事业单位实施退休养老金制度，资金来源于国家统筹；企业实行养老保险和企业年金制度，资金筹集方式为投保资助模式。养老保险制度的双轨制一直是改革的难点。2015年改革决定2015年1月《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》发布，对按照《公务员法》管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及编制内的工作人员的退休养老金制度进行了改革。核心内容：社会统筹与个人账户相结合、改革基本养老金计发办法、建立职业年金制度。公共部门人力资源开发与管理·第13章22/34社会统筹与个人账户13.3.1缴费分担基本养老保险费由单位和个人共同承担。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的16%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。缴费基数上下限个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。公共部门人力资源开发与管理·第13章23/34基本养老金计发办法·新老有别13.3.1新办法·改革后参加工作个人缴费年限累计满15年的人员，退休后按月发给基本养老金，由统筹养老金和个人账户养老金组成。基础养老金：以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%。个人账户养老金：个人账户储存额除以计发月数；计发月数根据退休时城镇人口平均预期寿命、退休年龄、利息等因素确定。老办法·改革前相关人员（1）中人（改革前参加工作、改革后退休且缴费满15年）：在基础养老金和个人账户养老金基础上，依据视同缴费年限发给过渡性养老金。（2）个人缴费年限累计不满15年：比照《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》执行。（3）改革前已退休：按原标准发放并执行调整办法；离休人员按规定发给离休费并调整待遇。公共部门人力资源开发与管理·第13章24/34职业年金制度13.3.1职业年金机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，应当为其工作人员建立职业年金。单位缴费按本单位工资总额的8%缴费。个人缴费按本人缴费工资的4%缴费。工作人员退休后，按月领取职业年金待遇。公共部门人力资源开发与管理·第13章25/34失业保险制度的类型13.3.2国家强制性失业保险由政府规定实施范围，范围之内的人员无一例外必须参加失业保险。非强制性失业保险由工会等团体自愿建立，团体成员参加，政府提供大量资助；如瑞典，只要参加工会就等于自动参加了失业保险。也可参加商业性失业保险。失业补助制度适用于经济状况经调查达到规定标准的失业者，以及无资格享受正常失业保险金的失业者；澳大利亚、新西兰、阿根廷实行的是单一的失业补助制度。综合型失业保险制度强制性或非强制性失业保险与失业补助相结合：规定期限内失业者领取稍高的失业保险金，期满仍未就业的领取较低的失业救助金。公共部门人力资源开发与管理·第13章26/34医疗保险·含义与类型13.3.3含义狭义上指因罹患疾病而造成的直接医疗费用支出；广义上亦称健康保险，范围包括医疗费用、因疾病造成的收入损失补偿、孕产残疾死亡的补偿以及疾病的预防与康复、健康维护费用。免费型国民医疗保险典型国家：英国、瑞典。英国1946年制定《国民健康保健法》，对全体国民实行免费医疗，包括预防、医疗和康复服务，没有最低条件限制。现收现付型医疗保险典型国家：德国、日本。德国约90%人口属于法定医疗保险范围，保险费由雇主和雇员各承担50%，费率约为雇员工资的13.5%。个人积累型医疗保险典型国家：新加坡。中央公积金计划包含医疗保险，完全实行个人积累模式，医疗储蓄账户存款最高限额75500新元。混合型医疗保险典型国家：美国。在职雇员实行医疗保险制度；65岁以上老年人、贫困者和严重残疾人员实行政府资助的国家医疗救助模式。公共部门人力资源开发与管理·第13章27/34我国公务员医疗保险（一）13.3.3总体安排中国公务员医疗保险制度是在我国基本医疗保险制度框架下逐步形成的特殊保障安排。当前，公务员统一参加城镇职工基本医疗保险，并在部分地区配套实施公务员医疗补助制度。双层保障结构·基本医保+医疗补助截至2023年底，全国城镇职工基本医疗保险参保约3.7亿人，公务员和事业单位人员是重要组成部分；北京、上海、江苏、浙江等省市设立公务员医疗补助制度，用于报销起付线以下费用或个人自付比例较高部分。如北京市对住院和部分门诊费用二次报销，部分公务员实际报销比例达85%—90%，高于普通职工医保70%—80%的平均水平。政府主导与财政责任：补助资金几乎完全来自地方财政或单位统筹资金；2022年某东部省份医疗补助支出约占地方医疗保障相关财政支出的12%，而公务员人口仅占参保总人口的5%以下，加重了地方财政负担。公共部门人力资源开发与管理·第13章28/34我国公务员医疗保险（二）13.3.3地区差异公务员医疗补助并非国家统一制度，而是地方自主设立，不同地区在补助标准、报销范围和管理方式上差异较大。如上海以高比例报销门诊和住院费用为主，中西部部分地区仅对退休公务员或重病患者提供有限补助。这种差异导致公务员群体内部保障水平不均衡，削弱了制度的整体公平性。存在问题（1）社会公平性争议：2015年起推动公务员医保"并轨"、取消公费医疗，但通过医疗补助等方式，公务员人均医疗保障支出约为城乡居民医保参保人的2~3倍。（2）财政可持续性问题：退休公务员医疗费用持续上升，如江苏省2021—2023年补助支出年均增长率超10%，高于同期地方财政收入增速。（3）制度透明度与规范性不足：政策多以内部文件或地方规定形式存在，公开程度有限，缺乏统一制度框架和监督机制。公共部门人力资源开发与管理·第13章29/34工伤保险实施原则13.3.4无责任补偿原则工伤事故发生后，无论事故责任在谁，都应及时对受伤者进行经济补偿，又称补偿不究过失原则。及时经济帮助可维持本人及家属基本生活，促进劳动能力尽快恢复，增强经济安全感，稳定社会秩序。但并不意味着不查清原因、不追究责任；分析原因、总结教训、加强安全防范，才能从根本上减少工伤事故发生率。因工与非因工受伤相区别的原则因工受伤是劳动者为他人和社会做出的牺牲；非因工受伤虽形式相同，但性质上不属于为他人和社会做出的牺牲，二者在待遇上有明显差别。因工受伤者享受的医疗服务范围和伤残津贴水平明显高于非因工受伤者。直接与间接经济收入相区别的原则直接经济收入：因工受伤者第一职业的劳动报酬，是工伤保险的补偿内容。间接经济收入：第一职业之外的其他收入，不在工伤保险范围之内。公共部门人力资源开发与管理·第13章30/34工伤保险待遇13.3.4医疗服务包括挂号、诊断、治疗、药品、检验、手术、住院费、膳食费、就医交通费及疗养、康复、安装假肢等辅助器具。涵盖面比医疗保险更多、更全面，带有褒奖性质。短期负伤津贴对康复或评定残障等级前失去收入的补偿，按负伤前平均工资一定比例给付，标准高于普通疾病津贴。等待期一般1~3天，给付最长26~52周，期满未痊愈经伤残鉴定领取残障恤金。残障恤金残障：机体器官受损，发生功能障碍或智力退化，对医疗与护理依赖程度较高且不能复原的状态。医疗终结后经劳动能力鉴定确定残障性质、评定残障等级，按等级享受相应恤金。丧葬费与遗属恤金因工死亡者的亲属可获得办理后事所需的丧葬费，一般以固定金额形式支付。我国公职人员适用《公务员工伤保险管理办法》，非公职人员适用《工伤保险条例》；公职人员施行属地化管理，由机关统一缴费，个人不缴费，认定、鉴