公共部门人力资源开发与管理-第2章-中国古代官吏制度

PUBLICSECTORHRM·公共部门人力资源开发与管理TheOfficialSystemofAncientChina第2章

中国古代官吏制度选拔·任用·监察·考课奖惩·等级俸禄·退休抚恤孙柏瑛

祁凡骅

编著·中国人民大学出版社·第六版02第2章

中国古代官吏制度导言在中国古代社会，官员和吏员是公共部门管理中的核心力量。官员对一方百姓或所在官署负有行政管理之责，吏员则是各级衙门中最基层的公务人员。中国古代围绕官员的选拔、任用、监察、考课、奖惩、等级、俸禄、退休、抚恤等方面建立了一整套规章制度，而吏员的管理制度则相对粗疏。重点问题中国古代官员选拔制度的历史演进中国古代官员任用制度的基本特征中国古代官员监察制度的历史演进中国古代官员考课和奖惩制度的内容中国古代官员等级和俸禄制度的特征中国古代官员退休和抚恤制度的内容公共部门人力资源开发与管理·第2章2/32SECTION01·第一节选拔制度2.1.1先秦的官员选拔制度2.1.2秦以后的官员选拔制度3/32官员选拔：入口管理与世卿制2.1.1"铁打的江山，流水的官。"国家机器需要不断补充新鲜血液，保持活力和高效。官员选拔，是"入口"管理，关系到选择什么样的人来充实官场队伍，事关江山社稷的稳定与兴衰。世卿制（夏商周三代）官员由王任命，官职世代相袭；诸侯国的官员由诸侯任命，官职也是世袭。关系的亲疏是行政长官选拔任用的核心标准。新王、新诸侯即位之后，原有行政长官若不再是至亲，便要辞去职务，回到自己的封土，新王和新诸侯另行起用新的至亲贵族。在王宫和诸侯家中服务的官，多是家内奴隶头目，官职较小，地位较低，不享有世袭的特权。但由于他们在王和诸侯身边任职，往往会获得宠信，少数人甚至被委派担任重要职务，取得爵位封土，跻身于世袭贵族的行列。公共部门人力资源开发与管理·第2章4/32周代：从"国子"和"士"中选拔人才2.1.1国子及其入仕途径国子是公卿大夫及诸侯的子弟，经过学校教育并在王的侍卫亲军或禁卫军中服务若干年，40岁以后取得入仕资格：先由乡选出"秀士"，交司徒处称"选士"；司徒选中者称"俊士"；直接来投考的称"造士"。俊士和造士由司马考辨其才能，报告给王确定官职，上报给王的人才称为"进士"。贡士由诸侯负责选拔，直接推荐给天子，经过天子考试合格者，可依照才能授予官职，有的还可以得到爵位及封土，跻身于世袭贵族的行列。为了扩大国家的统治基础，周代出现了一种新的选拔人才的制度，即从"国子"和"士"中选拔需要的人才。国子不是嫡长子或嫡子，没有继承职爵之权。公共部门人力资源开发与管理·第2章5/32春秋战国时期的选官方法2.1.1荐举通过有一定地位的官员向国君推荐，要求举贤荐才，不避亲仇，其唯一标准是才能大小。选举通过基层逐级察举上报到中央的选官方式，后来则演变为察举。军功根据在战争中战功的大小来选拔官员的制度。游说士人在诸侯国君面前游说或上书，以自我推荐的方式博得君主信任而被授予官职。招贤各国国君和重要大臣以公开延聘的形式来招揽人才。荫袭子弟荫袭比父兄原有官职低的职务，或仅仅取得入仕的资格，不同于世卿制。春秋战国时期，各国诸侯认识到人才的重要性，选贤任能成为各国国君共同的意愿。公共部门人力资源开发与管理·第2章6/32荐举制度的四种形式2.1.2秦之后，为适应专制集权政治的需要，先后建立和发展了以察举（制度化荐举）、科举为主，以非制度化荐举、辟署、荫袭等为辅的多途径官员选拔制度。制度荐举按照察举制、九品中正制等制度规定，通过一定的途径和程序来选拔人才的方法。私人荐举臣属以个人名义向君主举荐人才。被荐的人才不符实或日后犯法，荐举人要负连带责任。官府荐举以官府名义向君主和上级部门推荐人才，被推荐的人要参加一定的考试，明代以后荐举的官府和主要负责人也要负连带责任。自荐因袭战国士人游说君主的习俗而形成的入仕制度。汉代吏民可直接上书至公车司马门，魏晋南北朝之后趋于没落。公共部门人力资源开发与管理·第2章7/32察举制2.1.2察举，即经过考察后进行荐举，是在先秦乡里荐举制度基础上发展起来的选官制度。盛行于两汉，中衰于南北朝，而在以后历代王朝都有不同程度的存在。汉代的具体方法：由皇帝下诏指定荐举的科目，由丞相、诸侯王、公卿和郡国守相等按科目的要求考察和荐举人才；应举者按不同的科目进行考试，或由皇帝出题策问；根据对策成绩高下，分别授予官职或选入郎官继续深造。两汉察举科目繁多，有孝廉、茂才、察廉、贤良方正、贤良文学、明经、明法等数十种，但经常举行的科目只有孝廉、茂才两种，这样就使察举局限于察廉（官员廉洁）举孝（民间孝子秀士）。按"四科"标准审定授官："一曰德行高妙，志节清白；二曰学通行修，经中博士；三曰明达法令，足以决疑，能案章覆问，文中御史；四曰刚毅多略，遭事不惑，明足以决，才任三辅令。"公共部门人力资源开发与管理·第2章8/32九品中正制（九品官人法）2.1.2具体做法三国魏文帝曹丕采纳吏部尚书陈群的建议开始实行。任用"贤有识鉴"的官员担任本籍州郡的大小"中正"，按上上至下下九品评定人才等级，由小中正上报大中正核察，再上报司徒核察，然后交尚书吏部选用。选用标准：品与状除因袭汉代察举所要求的经学、德行、乡闾清议之外，又增加了家世、才实等内容。还有根据士人德才表现所写成的评语，称为"状"，选用人才要将"品"和"状"结合起来。实施过程中，中正官全由士族豪门所把持，出现了"上品无寒门，下品无势族""公门有公，卿门有卿"的局面。隋以后荐举不再是常行的选拔途径，但仍作为科举制度的补充，以一种辅助的形式存在。公共部门人力资源开发与管理·第2章9/32科举制度的确立与发展2.1.2科举的含义科举是分科选拔人才的意思。国家根据需要，设立若干科目（诸如秀才、进士、明经、明法、明书、明算等科），举行公开而统一的集中考试，择优选拔人才。隋唐：确立与发展隋炀帝时开始设置进士科，以试策取士。唐代科举取士大体分为贡举和制举两大类：贡举由礼部主持，常设秀才、进士、明经、明法、明书、明算六科；武则天时开设武举，由兵部主持。制举亦名特科，由皇帝临时下诏设定科目，不定期举行。进士和明经两科最受重视，唐代由此二途出身并为宰相者颇多。宋代：扩大与严格宋代的贡举仅以进士科为常科，其余诸科不一定经常举行。士人经科举考试及第便取得做官的资格，不必再经吏部加试身言书判。宋代科举考试制度比唐代严格，范围和规模都有所扩大，还扩大了录取名额，进一步减少门第限制，更广泛地吸收各阶层的知识分子，以扩大统治基础。辽、西夏、金、元也实行科举取士制度。明清的科举制度更加严格和程序化，基本上是三年一科，其科考的程序大致可以分为四级。公共部门人力资源开发与管理·第2章10/32明清科举：童试与乡试2.1.2总述明清的科举制度更加严格和程序化，基本上是三年一科，其科考的程序大致可以分为四级。童试（府、县试）科举考试的最初级考试。凡参加举业的读书人，在参加州县级考试时均称"童生"。童试由州县长官主考，中式之后称为"生员"，通称"秀才"，即取得府、州、县学的学生资格。明正统元年设立"提调学校官"主管一省教育，由该官主持考试，称为"院试"，通过院试录取方能取得生员资格。"生员"不能直接授官，但有时也从他们中间简拔，授予低级官职。乡试省一级的考试，每三年举行一次，称为"大比"，因在八月中旬举行，又称为"秋闱"。乡试在省署（京府在府署）举行，由皇帝派专门的主考官，组成临时机构来主持。乡试共考三场，一场考经义，二场考礼乐论述，三场考经史时务策。三考中式者称为"举人"，有资格参加礼部考试，可以直接授任为官，并且作为正途出身。公共部门人力资源开发与管理·第2章11/32明清科举：会试与殿试2.1.2童试→乡试→会试→殿试会试中央级的考试，在乡试后的第二年举行，由礼部主持。会试亦考三场，三场中式称为"进士"。会试第一名称"会元"，俗称"会魁"。会试于春季二月进行，故称"春闱"，因是礼部主持，又称为"礼闱"。会试录取的都可以参加最高层的殿试考试，并且取得做官的资格。殿试会试中式者要由皇帝亲策于廷，实际上是皇帝的复试，所取者都称天子门生，以期得到这些新贵的忠诚和感恩。殿试后分为三甲：一甲只有三人，称为状元、榜眼、探花，加名"赐进士及第"；二甲无定额，称"赐进士出身"；余为三甲，称"赐同进士出身"。二、三甲第一名称"传胪"。殿试中进士称为"甲榜"，也称"甲科"，往往被授予较为重要的职官，升迁也比较快。公共部门人力资源开发与管理·第2章12/32征辟制度与荫袭制度2.1.2征辟制度（征·辟）君主直接选拔人才称为征，主要长官直接任用属吏称为辟，是古代长期实行的用人制度。征（征召）：君主采取特别征召和延聘的方式，汉代被征召的人被称为"征君"。辟（辟署）：主要长官自行任用属吏的制度。汉代二千石以上长官可自辟掾属，辟署分中央长官辟署和地方长官辟署两种。隋代收回长官的辟署权，使辟署降为不重要的仕途。荫袭制度荫袭是指勋贵子弟依靠父兄的权位而进入仕途的一种制度。汉代规定，"吏二千石以上视事三年，得任（荫）同产若子一人为郎"，后来发展到荫及家人。至清代区分为三种：恩荫——京官四品、外官三品、军官二品以上，可送一子入国子监学习；难荫——对阵亡、因公殉职及病故于任所的官员，准许送一子入国子监学习；特荫——从功臣后裔或前世名人后代中选择一些人授予官衔或职务。荫袭得到长期保留和发展，起到了稳定政权、笼络人心的作用。公共部门人力资源开发与管理·第2章13/32其他入仕途径2.1.2博士弟子和国子：从教育系统中选拔官员的方式。西汉武帝"立五经博士，开弟子员"，东汉弟子员额曾高达3万余人；从隋唐至明清，培养的学生除参加科举外，还有一部分通过学校升贡进入仕途。赀选世家：秦及汉初将家世和家庭财产状况作为选拔入仕的条件，以财产多少为入仕的标准，称为"赀选"；汉武帝废除了"赀选"。军功：古代国家一直保存军功授官的选官方式。秦在商鞅变法之后，制定了按军功大小赏给爵位和官职的制度，战争时期军功成为入仕和跻身显宦的重要途径。捐纳：亦称纳赀，是用财物向朝廷购买官爵的入仕途径。秦代开纳赀取官的先河；汉武帝"始令吏得入谷补官"，历代常以卖爵、卖生员、卖监生补充经费。流外铨和吏员：官府低级办事人员积资累历进入官员行列的途径。两汉由"吏道"官至公卿的人很多；魏晋以后吏员仍是一条入仕途径，在中下级官吏中占很大比例。除上述几种主要途径之外，还有几种选官途径曾经在较长时期实行。公共部门人力资源开发与管理·第2章14/32SECTION02·第二节任用制度2.2.1任用种类2.2.2任用方法2.2.3任用限制15/32任用总述与任用种类：候补、试用2.2.1任用的含义任用是政府对优秀人才的具体职位安排，发挥人才的效用，做到人尽其才。中国古代的人才选拔和人才使用并不是一一对应的：在选拔中胜出，只是获得了为官的资格，后续担当什么职责，要看时机，看任用制度安排。候补之类主要有待诏、郎选、听选等方式。待诏是汉代的候补官制度，人员在官署等待补官；郎选是从三署郎官署的诸郎中选官，三署郎官署是汉代的官员储备学校；听选是尚书将候选人分类，等待缺分补官，隋唐以后按文、武分别于吏、兵二部候选。清代把一些官分发到某部或某省听候委用，称为候补。试用之类主要有行、守、试、假、权等方式。试用有一定期限，一般以一年为限，多者长达三年。试用期间，俸禄稍低于实授官。试用期满，称职者转为实职，称为"真除"或"实授"，不称职者则罢归。大多数朝代均有这种任用方式。公共部门人力资源开发与管理·第2章16/32任用种类：拜授、兼领、参知2.2.1拜授之类主要有拜、授、遗诏等方式。经过拜、授的官员即是正式任命的实职官。拜有召拜、征拜、策拜等区别；授有铨授、敕授、制授、特授等区别；遗诏是新旧君主交替时期，由老君主在去世前任命新君的辅政大臣。兼领之类主要有兼、领、判、带、护、录、典、都、督、监、护理等方式。兼是兼职，为权宜之计；领是主管，有一定的实际权力，如领尚书事、领城门兵、领盐铁事等。凡带有典、护、都、督、录、监等名者，都拥有实际职权，有些兼职便直接转为正式官名。参知之类主要有参、知、平、议等方式。这类官虽不能起主导作用，但有时也可以负责某项事务，如左将军知殿内文武事、御史中丞参礼仪事等。知有参知、兼知、权知、总知等区别，议有参议、专议、领议、平议等区分。上述任用方式是有变化的，有些变为正式的官名，有些则变换了名称，但从实际履行职责上看，五种任用形式是长期并存的。公共部门人力资源开发与管理·第2章17/32任用方法：不同等级的委任方式2.2.2高级官员：由官员主管部门提出候补名单，交朝廷大臣集议推选，称为"会推"或"廷推"，然后交君主最后裁决。清代废除会推，由主管部门开列名单上报皇帝裁决，称为"开列题请"；也有皇帝直接提名选授，或大臣保荐的。中高级官员：由官员主管部门选注拟定，开列名单呈报君主批准，并开具履历、注明功过，依次向君主引见，或批准或否决。清代皇帝对用人权控制得很严，也要开列引见或推荐数人供皇帝直接选用。中级官员：由官员主管部门拟定，报请君主批准，称为敕授或请旨。大部分中级官员不由君主直接面见便可以赴任，清代则全部要由皇帝面见才能赴任，称为按例引见。低级官员：可由官员主管部门直接任命，名单具题上奏，称为题授；交官员主管部门核准备案的，称为咨授；不用上奏就可以任命的，称为部选。隋以后任用流外佐吏，还须上报上级主管部门并得到核准。古代官员等级严格分明，不同的等级采用不同的委任方式。公共部门人力资源开发与管理·第2章18/32任用限制2.2.3依据社会阶层贵贱限制秦汉以来实行重农抑商政策，限制商人为官；魏晋南北朝时期限制寒族为高官；历代都规定所谓的娼优皂隶之家为官。这些都是以贵贱区分为基础的阶级限制。依据出身和资历限制出身和资历是任官优先考虑的条件。如明代把选人分为进士、举贡、吏员三途，号称"三途并用"，实际任用上先由进士选用，其余按举贡名目分别选用，而吏员只能选为外府首领官和中外杂职。依据血缘、地缘限制自东汉实行"三互法"以来，增加了对籍贯和亲属的回避限制：本地人不得为本地长官；婚姻之家不得相互监临，有婚姻戚属关系的人不得在一个部门或地区为官。此后历代还要回避师生、同乡等。中国古代的官员任用类型和任用方法多元、灵活，任用限制缜密，有助于防范官员结党营私。但人事任命常常是选择性执行，任人唯亲是古代社会自始至终未能解决的治理难题。公共部门人力资源开发与管理·第2章19/32SECTION03·第三节监察制度2.3.1秦汉的监察制度2.3.2魏晋南北朝的监察制度2.3.3隋唐的监察制度2.3.4宋元的监察制度2.3.5明清时期的监察制度20/32秦汉与魏晋南北朝的监察制度2.3.1-2.3.2秦汉监察由御史府、司隶校尉等中央监察机构和刺史等出巡地方的使者两部分组成，御史一直扮演主要角色。东汉形成了下辖五曹、直属皇帝的专职监察部门——御史台。征和四年（前89），汉武帝创设司隶校尉，纠劾京畿三辅及河南、河内、河北、弘农四郡不法官僚，与御史台构成两汉的中央监察机构。魏晋南北朝监察成为君主维护集权统治的主要手段。以御史中丞为首的御史台取得长足发展，御史被逐渐分为侍御史、殿中侍御史、御史三组。御史台在弹纠不法、维护朝纲方面起到很大作用，"自皇太子以下无所不纠"的御史中丞声威显赫。北魏以御史中尉为台主的御史台权位更为崇重，凡御史中尉出行，"与皇太子分路"。秦汉时期代表朝廷监察地方的使者，大体分为随机派赴兼负监察职能和定期出巡专事监察两大类，定期出巡专事监察更为重要。公共部门人力资源开发与管理·第2章21/32SECTION04·第四节考课和奖惩制度2.4.1先秦的考课和奖惩制度2.4.2秦以后的考课和奖惩制度考课期限考课内容和标准考课行政奖惩制度22/32考课内容和标准2.4.2两类考核内容一是对各级一般行政官员的考核，主要考核所属部门和地区的户口增减、垦田多少、钱谷出入、漕运水利、盗贼狱讼、教育选举、社会治安、督察下属等内容；二是对担任专门业务官员的考核，根据不同的职事制定不同的内容和标准。统一标准隋以前，是所谓的清正、治行、勤谨、廉能等；唐、宋则是德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤不懈；明清是清、慎、勤。明清以前对业务官员的考课标准规定得非常具体，如唐代的"四善二十七最"、宋代的"监司七事考"、金代的"十七最"等。考课的内容和标准是根据官员不同的职务而分别制定的，历代都根据本朝的具体情况有所更改变化。公共部门人力资源开发与管理·第2章23/32奖惩制度2.4.2奖励系指国家政权对在职官员政绩突出、有特殊贡献、遵守政纪法纪、清廉有声、谨慎供职等功绩和劳绩的奖赏和鼓励。历代王朝多把奖励与考课制度相结合，视其功劳大小，给予升职、加级、礼仪、金钱、物质等方面的奖赏。惩处指国家政权对在职官员违反政纪、法纪、纲常、伦理等方面的罪行和过失的惩罚和处置。历代王朝陆续颁行过一系列以律、令、格、式、例等为主的法规，如果违犯，就要视情节轻重，给予行政、法律、经济等方面的处罚。从历代官员犯罪种类来看，主要有公罪和私罪两种。公罪是"因公事失错"，私罪是"不因公事己所自犯"。原则上公罪以行政处分来惩处，私罪以刑事处分来惩处。公罪不可怕，私罪则往往决定一生荣辱。公共部门人力资源开发与管理·第2章24/32惩处的五个方面与"最"和"殿"2.4.2政治方面：威胁王朝统治的罪行，如谋反、谋逆、谋叛等，按律是处绞、斩等死刑，一般还要伴以抄家、株连家族等附加刑。不法行为：贪赃枉法是官员不法行为的主要方面，属严惩不贷之列，严重的要处以死刑或者极刑；罪责稍轻的也要给予降罚、革职乃至永不叙用等行政处罚。道德品行：对操守不佳、声名狼藉者，在行政上给予革职乃至永不叙用的处罚；对有"十恶"罪行者要绳之以法。职务工作：官员在本职工作中出现失误，称为"公罪"，按规定公罪处罚要减私罪一等。诬告和包庇：历代在惩处时实行连坐，知情不举则与犯人同罪，诬告不实则实行反坐；对包庇容隐者也决不宽容。在考课中，成绩特别优异者称为"最"（明清称为"卓异"），一般都给予重赏；成绩最差的一般被称为"殿"（明清称为"不称"），会被追究刑事责任。公共部门人力资源开发与管理·第2章25/32SECTION05·第五节等级、俸禄和其他待遇2.5.1等级制度（秩品·勋赐·散阶·爵位·班位）2.5.2俸禄制度2.5.3其他待遇（封赠·章服及仪从导引）26/32等级制度：秩品2.5.1秩品的含义秩品是一种秩序和等级的区别形式，也是官员职务和权限的基本等级。西周：九命以"九命"划分内外官的等级："一命受职，再命受服，三命受位，四命受器，五命赐则，六命赐官，七命赐国，八命作牧，九命作伯"。九命在内分为公、侯、伯、子、男、公卿、大夫、上士、中士等九级；在外分为大国君、次国君、小国君、大国卿、次国卿、小国卿、大夫、上士、中士等九级，也称为"级品"。战国以后：品级的确立战国时期各国相继以支付谷物为官员的报酬，并以谷物的多少来区分若干秩等。秦汉时，其秩从万石至斗食分成十六或十八个等级。曹魏时以九品定官级；南北朝时逐渐改为正从九品十八级。以后除唐代实行九品正从上下阶三十阶制度之外，正从九品十八级是基本的官秩品级。公共部门人力资源开发与管理·第2章27/32俸禄制度2.5.2俸禄的含义俸禄是国家给予在职官员的固定报酬，以实物或货币的形式支付，旨在满足官员个人和家庭生活的需要。俸禄还表明受俸人已进入统治机构，成为公职人员；它不是世袭待遇，而是随职务变动随时升降，数额多寡根据职务的高低而定。历代演变春秋战国时期官僚制逐渐取代世卿制，俸禄制逐渐取代了世禄制，主要以粮食多少为等差。秦汉从万石到百石分成若干等级，最高俸禄是最低俸禄的100倍。自西汉起支付物有钱、布帛、谷物等，逐渐集中到货币；级差逐渐缩小，到清代京官一品与从九品的俸禄差额已不足6倍。历代官员在俸禄以外的收入相当可观：一部分是国家承认的各种补贴，另一部分是国家默许而听任官员们赚取的"陋规"，后者数目巨大、名目繁多。公共部门人力资源开发与管理·第2章28/32SECTION06·第六节休假、退休和抚恤制度2.6.1休假制度2.6.2退休制度2.