行业法视域下的教育法适度法典化

/行业法视域下的教育法适度法典化【摘要】适度法典化，作为一种新型法典编纂模式，凸显了新兴行政立法领域的法典化与传统部门法法典化的范式差异，反映了法典化的目标确定与模式选择应立足特定立法领域自身特点的新认识。将其引入教育法法典化研究，对于凝聚学界关于教育法法典化特殊性的共识，推动教育法法典化的理论研究与实践探索，具有积极意义。教育法法典化的模式选择，是内外因共同作用的结果。教育法的行业法定位这一内生性因素，要求教育法法典化在追求价值基础的完备性、调整范围的全面性、规范编纂的整全性方面保持适度，决定了教育法法典编纂应当走适度法典化道路。推动教育法的适度法典化，应当注重法典规制结构的精简性，基本满足教育行业改革发展的整体性要求；注重法典规范形态的综合性，发挥好授权性、引致性、衔接性规范的积极作用；注重法典价值选择的衡平性，聚焦教育权与受教育权的良性互动。【关键词】教育法；法典化；适度法典化；行业法

法典化是实现规范性法律文件形式和结构的集约化、系统化和规范化，提升立法质量和科学性的重要方式[1]，已成为我国立法的方向和趋势[2]。2021年，全国人民代表大会常务委员会立法工作计划提出，“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，这对教育法法典化的理论研究与实践探索提出了新的时代课题。目前，学术界关于教育法典化问题的研究和讨论，主要借助编纂体系型法典还是汇编型法典的理论视角与分析框架，大体形成了两种编纂模式的技术路线分歧。但也有学者提出，应在两种方案之外寻找新的道路，在教育法典编纂过程中通过理性选择以最恰当方式实现立法目标。[3]在相关讨论中，不少学者关注到教育法法典化不同于民法等部门法法典化的特殊性，从不同角度提出了教育法法典化应当追求而又不过度追求体系化程度的主张。有借鉴意义的是，环境法等领域的法典化研究，就本立法领域法典化的特殊性对于法典化模式选择的影响进行了更为系统而全面的归纳与讨论，提出了“适度法典化”这一新型法典编纂模式，对于深化教育法法典化研究具有较强的参考价值。虽然已有学者以“适度法典化”及类似概念探讨教育法法典化问题，但对于什么是教育法适度法典化、为什么编纂教育法典应该走适度法典化道路、如何推动教育法的适度法典化等重要理论与实践问题仍尚待厘清。本文尝试吸收借鉴环境法等领域研究中关于适度法典化的共识性认识，以及教育法法典化研究中的相关主张，对教育法适度法典化的基本意涵进行阐释，论证教育法的行业法定位这一内生性因素对于教育法法典化路径选择的决定性影响，并进一步探讨基于教育法的行业法定位，以及推动教育法适度法典化的策略选择。 一、适度法典化：教育法法典化的一种可能路径 作为一种立法活动，法典化按照一定的立法原则和价值取向，通过特定体例结构把具有内在逻辑性的具体规范编纂在一部法律中，是衡量一个国家法律体系、法律制度完善程度的关键指标。[4]近年来，学界对如何推进新兴行政立法领域法律的法典化展开了丰富的研究与探索。在环境法法典化[5]、党内法规法典化[6]等研究中，有研究跳出编纂体系型法典与编纂汇编型法典两种技术路线的争论，着眼于本立法领域的特殊性，通过理论提炼与概念抽象，提出了“适度法典化”这一适用于新兴行政立法领域的法典编纂模式。 所谓“适度法典化”，是指有限度地追求法典的体系化程度，在法典编纂目标[7]、法典编纂形式[8]、法典涵盖范围[9]、法典编纂进度[10]等方面做出与立法需求、现实条件相适应的必要限缩。如果说编纂体系型法典与编纂汇编型法典处于法典体系性程度“光谱”的两端，那么适度法典化的基本主张则处于两端之间的“过渡地带”。这一模式较好地凸显了新兴行政立法领域的法典化与传统部门法领域法典化的范式差异，更加关注实现特定领域法律的法典化的具体过程，反映了法典化的目标确定与模式选择应立足特定立法领域自身特点，并服务于特定领域法治建设的具体需要，而非简单套用某种既定模式的科学认识。这对于深化教育法法典化研究具有重要的借鉴意义。 事实上，在教育法典化研究中，已有学者针对教育法典编纂过程中的法律规范整合范围问题提到了“适度法典化”[11]，还有学者提出“不完全法典化”[12]“相对法典化”[13]等与“适度法典化”近似的主张。值得注意的是，一些关于教育法法典化的研究虽然聚焦于编纂体系型法典或汇编型法典，但也关注到了教育法法典化不同于传统法典化模式的特殊性。例如，有赞同编纂体系型法典的学者认为，内容完备并不要求将所有教育法律关系都纳入法典调整，而是需要明确规范取舍标准和整合维度；[14]教育法典应以保障公民受教育权为核心价值，但同时也承认围绕促进教育事业发展的价值理念展开设计；[15]应从更为宏观的权利保障视角来探讨教育法典的建构，[16]需要保留必要的、灵活的、开放的制度留白[17]。也有赞同编纂汇编型法典的学者主张，应基于特定的价值基础对现有各级各类教育单行法加以整理、修改和编排，制定具有统领性的教育法总则，并将其与最大程度保留既有教育立法原有文本的分则各编集成一部法典，以做到形散而神聚。[18]可见，学界对于教育法应当走适度法典化道路的共识，超越了编纂体系型法典还是汇编型法典的技术路线分歧。上述主张，虽然是从体系型法典与汇编型法典的讨论中派生出来的，只是零散地涉及法典编纂的价值基础、调整范围、规范来源等维度的程度问题，但仍有助于丰富我们对于教育法适度法典化的认识。在此基础上，系统探讨教育法适度法典化的基本意涵，十分必要。 综上，教育法适度法典化的基本意涵可以被概括为：基于对教育法治内在逻辑的深刻把握，对教育法学研究程度、规范发达程度、价值协调程度等现实状况的综合考量，现阶段的教育法法典化既不应选择统一法典化模式，以形成内容全面、逻辑统一、体系完备的教育法典为目标；也不应选择“总则+单行法”法典化模式，回避重塑既有的教育法规制逻辑；而是既要追求教育法的体系化程度，又要在价值基础的完备性、规范选择的整全性、调整范围的全面性等方面保持适度。具体来说，教育法的适度法典化不要求教育法典能够完全涵盖教育事业发展所涉及的各个方面的问题，不要求教育法典要整合汇聚包括法律原则与法律规则、实体性规则与程序性规则在内的全部涉教法律规范，不要求法典中的各项规范都由某一绝对优势价值所统御。 二、教育法的行业法定位决定了教育法应走适度法典化之路 如前所述，教育法法典化的相关研究已经形成了教育法应当走适度法典化道路的基本共识，那么探究这一法典化模式选择背后的原因与条件则愈加重要，因为这将显著影响人们对于教育法典编纂进程与前途的判断。针对这一问题，有研究倾向于将其归因于学术研究准备不足、法律体系尚不完整、改革框架不够成熟等外源性因素，认为选择适度法典化道路追求完全法典化目标而客观不可得之后的无奈妥协，是实现教育法法典化的“次优解”而非“最优解”。[19]但我们应当看到，法典化的模式根本上是由法典化的目的及法典化的基础条件所决定的[20]，教育法定位决定教育法典的基本面貌[21]。教育法的法典化应走适度法典化道路是内外因共同作用的结果。在强调外源性因素作用的同时，不应忽视教育法的定位这一内生性因素所发挥的决定性影响。 (一)教育法行业法定位的理论证成及其法典化意涵 目前，国内外学界对教育法定位这一重要理论问题进行了较为深入的探讨，大体形成了部门法说、领域法说、行业法说三种主要学说。[22]其中，部门法说的历史最为悠久，其主张在“公私”二分与部门法分立格局之下，应将教育法律规范归属到预先设定的部门法体系之中，视为行政法的行业延伸，或一个独立于行政法的全新法律部门。随着现代社会结构发生从“块状分化”向“功能分化”的演变[23]，公私法的二元划分与部门法的分立格局越来越难以解释多元现代化趋势中多个社会子系统各具特色的理性化进程[24]。在此背景下，部门法说的基本主张开始受到挑战，领域法说与行业法说应运而生。 从学术研究的情况来看，相关研究并未对领域法说与行业法说的关系进行细致讨论，甚至存在一定程度的混用。虽然环境、教育、财政等领域均具备领域法意义上的空间属性，但却并不都具备完整的行业属性。如果不对领域法与行业法的关系加以厘清，将影响我们对教育法本质特征的理解和把握。从两种学说的关系角度看，二者既有联系，又有区别。两种学说虽然都秉持“多元主义”立场，认识到教育法的调整对象处于多个部门法调整范围的交叉、重叠以及生长地带，难以被特定部门法所同化和容纳，主张将涉及教育领域的法律规范划归到某一专门规范群，但对“整体主义”的理解却有所不同。领域法说突出教育法在解决特定领域社会事项的功用[25]，强调以领域的“块”来整合各法律部门中教育特别法规范的“条”；而行业法说不仅承认教育法是一个融汇多种复杂社会关系的空间领域，而且主张教育法要体现行业和社会的立场[26]，强调以行业逻辑的“条”来引领部门法逻辑的“块”。由此可见，行业法说不仅要求教育法处理好相关部门法法律规范适用过程中可能出现的价值与规范冲突，而且要求围绕教育行业的独特治理逻辑与行业发展目标，进行综合性、系统性的立法建构。 从教育立法实践层面看，经过长期不懈的努力，教育“有法可依”的目标已经基本实现。但当下的教育法律规范体系在融洽性、精简性、体系性方面距离“系统完备”这一要求还有较大距离，内容重复、矛盾冲突、逻辑杂乱等突出问题亟待解决。[27]同时，也应该看到，教育是一个关涉主体多元、内部结构复杂、组成要素众多、价值冲突激烈的庞大行业系统，存在独特的行业现象与行业生态，遵循特定的行业治理逻辑，服务特定的行业发展目标。教育法的法典化就是要以法律规范的体系化支撑教育改革的整体性、系统性、协同性，最终实现保障教育事业健康发展、规范教育领域行业现象、培育良性行业生态、破解教育改革发展难题等行业发展目标。因此，将教育法定位为行业法而非领域法，更能体现推动教育法法典化、构建完备的教育法律规范体系的目标要求。 (二)教育法的行业法定位要求法典化在法律规范的整全性上保持适度 传统的法典化理论注重对法律规范整全性的追求，主张编制法典应尽可能地涵括包括法律原则与法律规则、实体性规则与程序性规则在内的与调整对象有关的全部法律规范，形成一个足以独立于其他法典的完备规范体系。[28]类似地，有学者主张，教育法的法典化应当吸收现行教育领域的全部法律规范，囊括教育法的全部秩序和规则以及教育制度的各个方面。[29]但正如有学者指出的，“编纂教育法典的理性基础，而且选择什么样的核心概念并赋予其何种内涵，直接关系着所要建构的法体系路径与法典形式”[30]，法律规范体系的独立性，需要以法律概念体系的独立性为基础[31]。 教育法作为一种行业法，处于公法领域与私法领域共生交融的特殊地带，其所调整的社会关系，与行政法、民法、刑法等传统部门法所调整的社会关系具有交叉重叠关系，其他很多部门法也会在不同程度上对教育领域内的社会关系进行调节[32]，教育法律关系具有跨部门的复合性特征。同一教育主体往往同时处于多重不同性质的法律关系之中，教育法所涉及的多方主体，在特定教育治理情境中具有不同的部门法主体身份，因此需要在多个法律部门的规范体系中去梳理、寻找可适用的规范。当然，由于部门法规范剥离了具体的治理情境，本身所具有的抽象、均质、静态立场无法调整具有多重性质社会关系的法律问题[33]，教育法也需要对行政法律规范、民事法律规范进行一定程度上的改造，创制一部分专属于教育法的教育法律概念。但这不能从根本上打破教育法所使用的概念与其他部门法概念之间的交叉关系，无法真正构建起独立的教育法概念体系。 因此，各部门法中一般性规范与涉教特别规范仍然是教育法法典化必须梳理和吸收的对象。教育法法典化必须尊重部门法在已有概念体系下确定的部门法律规范，但无须将其全部整合进教育法典中。教育法在法典化过程中需要完成的工作更多是在部门法基础上，围绕教育领域特性进行法律规范的适用、改造、补充与创设工作。从这个意义上讲，教育法的行业法定位，决定了教育法在法典化过程中需要在规范的整全性方面保持适度，以为其与部门法的协调与衔接留有空间。 (三)教育法的行业法定位要求法典化在调整范围的全面性上保持适度 传统的法典化理论对于调整范围的全面性提出了较高要求，主张将具有独立性的规制范畴中的全部调整事项进行梳理汇总并加以体系化[34]，“有必要考量一切社会事实，尽可能安排所有实证法材料，减少法外空间”[35]。基于此，有学者主张，“教育法典应当打破传统部门法的壁垒，以教育活动或者教育法律关系为线索，采用多种调整方式对教育领域所有法律关系和法律问题进行调整”[36]。但实现这一目标的前提在于准确界定特定领域的规制边界。现实地看，在教育领域，许多新现象、新问题难以被清晰界定，教育法的规制边界呈现明显的开放性与模糊性特征。例如，随着校外培训监管步入“强监管”时代，监管领域从线下培训拓展到线上培训，从学科类培训延伸至非学科类培训；监管事项从证照资质扩展至教学内容、教材教案、授课时长、授课时段、资本运作、广告营销、服务合同、资金使用等多个方面；监管主体从教育行政部门拓展到教育、体育、科技、文化、市场监管等多个行业主管部门；监管对象从线下培训拓展线上培训不同培训方式、培训机构等组织化服务提供者，拓展到了“隐性变异”业态中的个体服务提供者、线上线下的场所提供者。这些“棘手问题”为教育行业法治提供了生动而又具体的问题情境，亟须给予回应。 教育法的行业法定位，一方面要求教育法典要以问题为中心，关注教育行业活动与行业现象，循着发现问题、解决问题的思路，不断拓展其规制领域，体现鲜明的回应型法的意涵；另一方面又要求教育法典在结构上遵循“主体—行为—权义—责任”[37]的逻辑脉络，这种总与分的矛盾往往难以处理，给教育法典调整范围的确定增加了不小的难度。教育法的行业法定位要求法典在调整范围上保持适度，将关注的重心放在那些相对成熟稳定且易于被整合进特定逻辑脉络的问题域，同时保留一定的开放性，为法典外的单行法、下位法规范预留发挥作用的空间，以适应问题情境变化中衍生的新的社会关系或教育活动。 (四)教育法的行业法定位要求法典化在价值基础的完备性上保持适度 传统的法典化理论对于法典的价值完备性提出了较高要求，认为法典的体系性并不只是具备“体系性+总则”的形式外观，本质上是一种价值层面的完备性。实现法典化唯一具备的条件是价值的完备性，即无须向外援引其他更高阶价值作为根据，就可使得本部门法的多数规范凝结为价值上的统一体。[38] 在改革开放初期相关学术储备与实践需求尚不充分的情况下，教育立法对于体系性并未提出过高要求，逐渐形成了以教育单行法为基本样态，以回应性为基本特征的教育立法模式。在这个过程中，不同法律部门、不同管理层级的立法主体，通过庞大杂糅的法律规范对教育领域展开细致入微的反复规制，引发了教育法的“高密度化”与“复杂化”问题。这既表现为因立法技术不高导致的内容重复、相互矛盾等规范层面的瑕疵，更表现为由教育治理逻辑“碎片化”而形成的价值层面的杂乱与冲突。可以说，价值完备性问题是当前教育法法典化面临的一大障碍。 科学立法就是要准确反映和体现所调整社会关系的客观规律[39]，既强调立法方法、技术和路径的科学性，又强调立法依据及内容的科学性。教育法的行业法定位，要求将保证教育这一社会子系统的有效合理运行作为教育法治的终极目标，这也就决定了教育法的法典化并不是单纯地以承认现有法律规范的合理性为前提，进行从规范体系到价值体系的法教义学提炼，而是以培育教育行业良性生态和服务教育事业发展全局为目标，进行从价值体系到规范体系的法哲学反思和社科法学重塑。需要看到，教育法立足教育行业内部不同教育阶段、不同教育类型、不同性质学校自身的特点与在教育体系中所发挥的作用，进行了差异化的价值设定。例如，学前教育阶段强调普惠性，义务教育阶段强调优质均衡，高中阶段强调特色发展，高等教育阶段强调内涵式发展。这使得在价值基础层面，教育法的法典化天然存在着“解法典化”因素。因此，教育法法典化必须在价值完备性上保持适度，即在教育领域独特行业逻辑的引领下，基于行业内部关系的复杂性，追求实质正义和多元价值，对行业领域中相互交织的多重利益和价值进行权衡协调[40]，实现稳定性与灵活性、统一性与多样性、受控性与自主性等多重相对性价值的兼蓄衡平。 三、推动教育法适度法典化的策略选择 全面推进科学立法是坚持全面依法治国、全面依法治教的首要举措。中国特色社会主义教育法律体系应当与时俱进和不断发展完善，这既表现在立法内容的充实和丰富上，也表现在立法形式的创新和提升。[41]教育法的适度法典化既是一个认识论问题，更是一个方法论问题。我们需要从作为“灵魂”的价值基础、作为“筋骨”的规制结构、作为“血肉”的规范形态三个实践维度为教育法的适度法典化提供方法论指引。 (一)注重法典规制结构的精简性，满足教育行业改革发展的整体性需求 所谓法典的“规制结构”，是指法典中包含的相对独立而又具有内在逻辑联系的基本规制单元所组成的逻辑结构，是对深化教育改革创新所需的核心治理要素与基础性范畴间相互关系的系统反映。需要指出的是，法典的“规制结构”并不等同于法典的“体例框架”，规制结构是体例框架的实质内容，而体例框架是规制结构的外在形式。科学合理地确定规制结构，有助于保证教育法典体例框架的系统性与稳定性。 新时代的教育事业改革发展关涉多方主体，贯通多个教育阶段，涵盖多种教育类型，教育改革的关联性、互动性、复杂性明显增强。因此，教育法的法典化绝不是着眼于解决和完善教育领域的某一问题、某一制度、某一环节的“小修小补”，而是站在全面深化教育领域综合性改革的战略高度，对调整教育行业的法律规范及其背后所蕴含的教育治理行业逻辑的系统性重构。教育法典编纂的一项中心任务就是要发现具体教育法律规范之间的“意义脉络”，作为推动教育法典外在体系的逻辑结构与内在体系的价值追求的融会贯通。[42]在这个意义上，推动教育法法典化必然要触动现有的规制结构，在合理选择教育法典基本规制单元的基础上，实现对基本规制单元的体系化，改变基本规制单元的分散性与碎片化状况，构建符合教育改革内在规律的规制结构。 教育法的行业法定位，决定了教育法法典化应当在调整范围的全面性方面保持适度，要求教育法法典化要注重法典规制结构的精简性。教育法典并不是事无巨细地对已有教育法律规制单元进行排列组合，而是要求教育法在法典化过程中注重对不同效力层级中规范的系统整合，尽可能吸收效力层级较高的法律中确定的基本规制单元，对一些基础性的目的、原则以及相关制度进行规定，保证法典整体效益，有限度地追求规制结构的精细化程度，基本体现深化教育改革创新的系统性、整体性、协同性的要求，从而在教育法典中实现规制结构的完备性与精简性之间的均衡。 从教育法律规范的内容上看，现行教育法律体系大体上围绕五大逻辑主轴展开，即参与主体主轴(包括政府、学校、家庭、社会、教师、学生、企业等规制单元)、教育阶段主轴(包括学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、继续教育等规制单元)、教育类型主轴(包括普通教育、职业教育、特殊教育等规制单元)、办学性质主轴(包括公办教育、民办教育、混合所有制教育等规制单元)、基本制度主轴(包括考试招生制度、学历学位制度、资历框架制度、教育标准制度、教育督导制度、法律责任制度等规制单元)。不同逻辑主轴与内部要素之间并不是相互独立的，而是存在着复杂的交叉关系。教育法典的规制结构应当建立在这五大逻辑主轴与规制单元之上，但也需要对其进行进一步梳理与取舍，进而选择恰当的体例，确定具体的编、章结构。 在具体方案层面，教育法典可设总则、学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、继续教育、职业教育、特殊教育、民办教育等九编。在总则编中设学校教育、家庭教育、社会教育、教育基本制度四章。在总则编中，应以各方主体普遍、共同的权利(权力)义务为主要内容，并以此为核心，完善保障、实施以及救济制度；而在其余八编中应在不同教育类型、教育阶段和教育制度的范畴内，细化法律所要保护的不同教育主体在不同教育类型、阶段、制度中的特殊权利(权力)义务。 (二)注重法典规范形态的综合性，发挥好授权性、引致性、衔接性规范的积极作用 如何科学选择法典的规范形态，处理好教育法的统一性、稳定性与治理情境的变动性、多样性之间的关系，是推动教育法法典化工作亟待破解的重要课题。教育法的行业法定位，要求教育法法典化注重规范形态的综合性，发挥引致性、衔接性规范的积极作用。 推动教育法实现法典化并不意味着“万法归一”，否定法典的开放性和其他法律渊源发挥作用的空间。将哪些规范纳入法典，仍是需要妥善处理的问题。相比制定与修订程序繁琐的教育法律，行政法规、规章以及地方性法规、政府规章等法律文件的修订较为方便。另外，承接前述，教育法的行业法定位也并不否定其他部门法律规范对教育主体权利义务的调整，在部门法已经具有成熟的、与教育有关的法律规范的情况下，教育法典不宜将该类规范引入法典。因此，教育法典的编纂需要充分发挥授权性、引致性规范的积极作用，为法典之下的下位法和法典之外的其他部门法等规范渊源预留空间，以此对规制单元内部规范内容进行更加灵活的调整，能够有效避免教育法典频繁修订的问题。 除了善用授权性和引致性规范外，也要注重发挥衔接性规范的重要作用。教育法典规范整全性的适度虽然注重“规定什么与不规定什么”，但也强调法典中确定的规范能否符合教育法对教育行业进行调控的基本逻辑，这一判断也成为确定规范是否做到整全性适度的重要尺度。这既包括特定规制单元与其上下层级的规制单元之间的纵向联结，也包括同级各规制单元之间的横向联结。其中，纵向联结可以通过宏观层面合理设计教育法典的规制结构得以保障，而横向联结则需要在微观层面设置所谓的“衔接性规范”加以强化。这些“衔接性规范”涉及两个以上同级规制单元，既不适合被纳入任何一个规制单元，也无法以编、章、节等形式独立存在。例如，构建整体性的教育监管体系，提升教育领域监管的质量和效能，需要在“教育监管”规制模块之下、在督导与教育行政执法两个规制单元之外设置“衔接性规范”。又如，建立幼儿园与小学科学衔接的长效机制，是深化基础教育课程改革的内在要求。这就需要站在儿童发展整体性的高度，关注学前教育、义务教育两个学段之间的内在联系，在学前教育、义务教育两大规制单元之外设置相应的“衔接性规范”。类似的，在普职融通、家校社协同、高中高校联动等重大教育改革议题也都需要衔接性规范发挥积极作用。 (三)注重法典价值选择的衡平