宅基地管理与利用指南(试行)

宅基地管理与利用指南(试行)一、总则为规范农村宅基地管理与利用，保障农村集体经济组织和农户合法权益，优化农村土地资源配置，助力乡村振兴战略实施，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》《土地管理法实施条例》《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》等法律法规和政策规定，结合农村宅基地管理实际，制定本指南。本指南适用于本行政区域内集体所有土地上农村宅基地的申请、审批、利用、盘活、流转、退出、监督等全流程管理活动。本指南所称农村宅基地，是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。农村宅基地管理严格落实宅基地所有权、农户资格权、使用权“三权分置”制度，落实农村集体经济组织对宅基地的所有权，保障农户基于集体成员身份享有的宅基地资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，坚持依法管理、规划引领、节约集约、尊重民意的原则，平衡保障居住需求和盘活利用的关系。二、宅基地申请审批管理（一）申请条件本集体经济组织成员符合下列条件之一的，可以户为单位申请宅基地：1.无宅基地的；2.符合当地分户政策，分户后无宅基地的；3.原有宅基地被依法征收，或者因公共设施、公益事业建设被占用，需要重新安排宅基地的；4.原有住宅属于D级危房，且不符合原址翻建条件，需要易地新建的；5.因村庄规划调整、生态移民搬迁等需要易地新建住宅的；6.国家政策规定准予申请宅基地的其他情形。有下列情形之一的，不予批准宅基地申请：1.不符合分户条件，已有宅基地面积达到或超过当地规定标准的；2.将原有宅基地及住宅出卖、出租、赠与他人，或者擅自改作生产经营用途后再次申请的；3.申请选址不符合国土空间规划、村庄规划，或者占用永久基本农田、生态保护红线的；4.原有住宅被征收后已经获得安置补偿的；5.非本集体经济组织成员申请宅基地的（法律另有规定的除外）；6.其他不符合政策规定的情形。（二）面积标准与户的认定农村宅基地严格执行“一户一宅”制度，宅基地面积标准根据区域人均耕地面积分类确定：1.人均耕地1亩及以下的平原地区，每户宅基地面积不得超过120平方米；2.人均耕地1亩以上、2亩及以下的地区，每户宅基地面积不得超过150平方米；3.人均耕地2亩以上的丘陵、山区地区，每户宅基地面积不得超过200平方米；4.利用村内闲置宅基地、荒地建设住宅的，可在上述标准基础上最高增加不超过30平方米；一人户申请宅基地的，面积不得超过80平方米。各地可结合本地实际在上述范围内确定具体执行标准，边区、牧区宅基地面积标准按地方专项规定执行。户的认定原则上以公安部门核发的户口簿为依据，已婚子女已独立生活、分户居住且无宅基地的，可认定为独立申请户。（三）审批流程农村宅基地审批权限下放至乡镇人民政府，实行“一窗受理、联审联办、一次办结”，具体流程为：1.农户申请：符合条件的农户向所在村民小组提交申请，材料包括《农村宅基地和建房（规划许可）申请表》、申请人户口簿及家庭成员身份证明、宅基地使用承诺书、分户证明（如需）、其他相关材料。2.村级审查公示：村民小组收到申请后，10个工作日内召开村民会议或村民代表会议讨论，通过后在本集体经济组织范围内公示，公示期不少于5个工作日。公示无异议的，经村民委员会审核后，5个工作日内报送乡镇人民政府。3.乡镇联审联批：乡镇人民政府设立农村宅基地审批窗口，统一受理申请，组织农业农村、自然资源等部门联合踏勘，分别审查申请人是否符合申请条件、选址是否符合规划、面积是否符合标准，对符合条件的，同步核发《乡村建设规划许可证》和《农村宅基地批准书》，整体审批时限不超过20个工作日。涉及占用农用地的，需依法办理农用地转用审批手续后再行审批。4.县级备案归档：乡镇人民政府完成审批后，10个工作日内将审批结果报县级农业农村、自然资源部门备案，建立“一户一档”审批档案，纳入农村宅基地管理信息系统统一管理。（四）翻建改建扩建管理农户翻建、改建、扩建原有住宅的，应当符合村庄规划，不得突破原有宅基地四至范围和规定面积标准，不得改变住宅用途，审批流程同新建宅基地申请。有下列情形之一的，不予批准翻建改建：1.已经纳入城镇开发边界、征收拆迁范围的；2.不符合国土空间规划、村庄规划要求的；3.属于一户多宅中超标准占用的宅基地部分的；4.原住宅属于违法建筑未依法处理的；5.存在权属争议未解决的。三、宅基地利用管控要求（一）核心管控规则1.严格落实“一户一宅”：经批准异地新建住宅的，农户应当在新住宅竣工验收合格后6个月内拆除原有住宅，将原有宅基地交回农村集体经济组织处置，逾期未拆除的，原有宅基地按超占违法用地处理。2.严格保护耕地：宅基地选址应当优先利用村内原有宅基地、空闲地和其他存量建设用地，严格控制占用耕地，严禁违法占用永久基本农田建房。确需占用耕地的，必须依法办理农用地转用审批手续，严格落实耕地占补平衡，按规定缴纳耕地开垦费。已经违法占用永久基本农田建房的，依法限期拆除复耕。3.严格用途管制：宅基地仅限用于农村村民建造住宅及附属设施居住使用，严禁城镇居民下乡违规购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅基地，严禁擅自改变宅基地用途用于非农业开发。4.严格红线避让：宅基地选址必须避让生态保护红线、永久基本农田红线、历史文化保护红线和地质灾害高发危险区，严禁在禁止建设区域审批新建住宅。（二）历史遗留问题分类处理1.1987年《中华人民共和国土地管理法》实施前，农村村民占用宅基地建房，一直使用至今且未经过处罚的，按照实际占用面积依法确权登记，不按超占违法用地处罚。2.1987年土地管理法实施后至2020年新修订土地管理法实施前，农村村民建房超占面积的，超占部分在不动产登记时单独注明，待以后分户建房、改建翻建、征地拆迁时按照相关规定处理，不强制拆除，实行规范管理。对超占部分，农村集体经济组织可经民主协商制定收费标准，收取超占面积有偿使用费，纳入集体资产统一管理。3.一户多宅问题分类处置：符合分户条件未分户，原有宅基地面积不超过分户后合计面积标准的，按实际使用面积确权登记；不符合分户条件的一户多宅，或超出标准的多余宅基地，鼓励农户自愿有偿退出，农村集体经济组织可统一收回盘活利用。4.非本集体经济组织成员因继承房屋占用宅基地的，可依法确权登记，不适用“一户一宅”规定，房屋存续期间可继续使用，房屋灭失后宅基地使用权由农村集体经济组织依法收回。四、闲置宅基地盘活利用管理（一）盘活利用基本原则1.农民主体：盘活利用必须尊重农户意愿，不得违背农民意愿强制收回、强制盘活，不得侵害农户宅基地资格权和房屋财产权。2.依法合规：不得改变宅基地集体所有权性质，不得突破耕地和生态保护红线，不得改变宅基地的农村土地属性。3.规划引领：优先满足本村新增宅基地需求后，方可将闲置宅基地用于乡村产业发展，盘活项目必须符合国土空间规划和村庄产业发展规划。（二）允许开展的盘活利用方向在符合规划和用途管制前提下，允许盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展以下乡村产业：1.乡村民宿、农家乐、乡村露营、民俗体验等休闲农业和乡村旅游业；2.农产品加工、仓储、冷链、分拣包装等乡村产业配套设施；3.电子商务、创客空间、乡村文创、研学实践等农村新产业新业态；4.乡村养老、托育、供销网点、文化活动等乡村公共服务和县域商业设施；5.符合政策要求的其他乡村振兴相关用途。（三）主要盘活利用模式1.自主盘活：农户自行利用闲置住宅发展乡村产业，或者自主流转给本集体经济组织内部符合条件的农户，收益归农户所有。2.合作盘活：农户以宅基地使用权或者房屋所有权入股，与村集体、社会资本合作开发经营，按股份约定分配收益。3.集体统一盘活：农村集体经济组织通过收回、回购、互换等方式整合村内闲置宅基地，统一整理后对外招商开发或者自主经营，收益按照协议约定分配给农户和集体，主要用于村内公益事业。4.整村统筹盘活：对整村搬迁、空心化严重的村庄，由村集体统筹整理闲置宅基地，符合条件的复垦为耕地，结余指标可通过城乡建设用地增减挂钩政策流转，收益全部返还农村用于乡村发展。（四）盘活利用监管要求1.社会资本参与盘活闲置宅基地的，必须签订书面流转合同，明确流转期限、用途、收益分配、到期处置、违约责任等内容，流转期限不得超过20年，合同报村集体和乡镇人民政府备案。2.盘活利用宅基地不得改变住宅主体结构，不得违法改扩建，确需改扩建的必须依法办理审批手续，不得新建永久性工业建筑、别墅类建筑或者私人休闲设施。3.盘活利用收益分配方案必须公开公示，接受全体村民监督，任何单位和个人不得截留、挪用、侵占农户和集体的盘活收益。五、宅基地流转与自愿有偿退出管理（一）宅基地流转管理1.宅基地资格权流转仅限在本集体经济组织内部进行，只有本集体经济组织符合宅基地申请条件的成员方可受让宅基地使用权，受让后农户宅基地总面积不得超过当地规定标准。2.放活后的宅基地使用权可依法向本集体经济组织以外的单位或个人流转，用于开展本指南规定的乡村产业，流转不改变宅基地所有权性质和农户资格权。3.宅基地流转必须经村集体经济组织备案，流转后不得改变用途，不得再次流转用于建设私人住宅。（二）自愿有偿退出管理1.退出条件：进城落户的农村村民、拥有多处宅基地的农户，可自愿有偿退出宅基地，退出必须完全基于农户自愿，严禁强制要求进城落户农户退出宅基地，退出的宅基地应当权属清晰、无争议。2.退出流程：农户向村集体经济组织提出书面退出申请，村集体组织公示后与农户协商确定补偿标准，签订自愿退出协议，办理宅基地使用权注销登记，宅基地交由村集体统一处置。3.补偿标准：自愿退出宅基地的补偿标准由村集体与农户协商确定，补偿资金可从村集体收益、宅基地盘活收益、城乡建设用地增减挂钩收益中列支，补偿标准原则上不低于当地县级人民政府公布的农村宅基地退出指导价格，不低于同期同类征地补偿标准。4.退出后的利用：退出的宅基地优先用于满足本集体经济组织新增宅基地需求，剩余部分可用于盘活发展乡村产业或者复垦为耕地，产生的收益归农村集体经济组织所有，主要用于村内公益事业和集体成员分红。六、监督管理与责任落实（一）分级落实监管责任县级人民政府统筹本行政区域农村宅基地管理工作，负责制定配套政策、统筹协调、监督考核；农业农村部门牵头负责宅基地改革和日常管理，制定用地标准，指导分配、流转、盘活和纠纷调解；自然资源部门负责国土空间规划、村庄规划编制，办理农用地转用审批和不动产登记，配合查处违法用地；乡镇人民政府是宅基地管理的责任主体，负责宅基地审批、动态巡查、违法处置，建立管理台账；村集体经济组织承担自治管理责任，制定本村宅基地管理章程，审查申请、监督使用、调解纠纷，协助开展动态巡查。（二）动态巡查与台账管理建立“县级抽查、乡镇巡查、村级排查”的三级动态巡查机制，乡镇每周开展一次全域巡查，村级宅基地协管员每月开展一次村内排查，发现违法占地建房行为第一时间制止、上报，依法处置。建立农村宅基地“一户一档”数字化台账，全面收录农户宅基地权属、审批、使用、流转等信息，接入全国农村宅基地管理信息系统，实现动态化、智能化管理。村级宅基地协管员误工补贴纳入县级财政预算，保障工作开展。（三）违法违规行为处置1.对未经批准或者超面积占地建房的，责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法拆除违法建筑，恢复土地原状。2.对违法占用永久基本农田建房，非法买卖、转让宅基地的，没收违法所得，限期拆除违法建筑，恢复土地原状，情节严重的依法追究刑事责任。3.对城镇居民违规购买宅基地建设别墅大院、私人会馆的，依法收回宅基地使用权，拆除违法建筑，依规追究相关人员责任。4.对宅基地审批管理中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的工作人员，依法给予处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。七、保障措施（一）组织保障：各地要