以教师主体视角完善教师法律制度

/以教师主体视角完善教师法律制度【摘要】我国教师法律制度依据教师工作和专业发展的结果进行考核，并通过外部激励的差异化措施对教师进行管理，呈现出从结果出发管理教师的外部视角。这一模式虽对保障教师工作质量、专业水平具有一定积极作用，但削弱了教师队伍持续的自主动力：教师职务、考核制度忽视教师专业发展的自主性、持续性，教师晋级增薪、绩效工资、福利待遇制度等强化教师发展的功利性，教师工作和发展的起点与过程被忽视。教师工作和发展的自主动力源于教师主体性，其产生与维持受到制度因素影响。因此，教师法律制度必须从教师主体视角入手，在结果的基础上兼顾起点与过程，调整职务、考核制度中的结果评价为过程与质量评价，转职务制度为积分制；加强教师教育、培训、交流、科研等各类培养制度中的起点引导与过程支持；合理安排教师晋级增薪、绩效工资、福利待遇等外部激励制度，取消各类规定与教师生存需求的过度关联，根据教师分类管理制度优化福利待遇保障制度，实现科学立法。【关键词】教师法律制度；教师主体视角；教师主体性；科学立法 教育事业的发展依托高水平的教师队伍建设。全面提高教师队伍专业水平，是新时代基础教育发展中具有根本性的民生工程。党的十八届四中全会明确提出“重大改革于法有据”，新时代教师队伍建设改革也必须依托《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)的修订，做到“行之有据”和“行之有矩”，体现教育立法对教育改革的引领和保障作用。 为提升教师队伍专业化水平，保障教育质量，我国教师法律制度通过对教师专业水平设定标准、定期考核并附加激励措施等方式进行管理，从结果上实现教师的专业水平和教育教学产出达到国家标准。但实践中大量教师倦怠、“唯形式”“唯数量”问题[1]、违反师德师风等现象频发，暴露出教师队伍自主动力不足的深层问题。从立法上为建设高素质专业化的教师队伍提供制度保障，必须调整当前过分注重从结果上对教师进行外部管理的制度取向，同时关注教师工作和发展的起点与过程，以教师主体视角持续增强教师工作、发展的自主动力。 一、我国教师法律制度呈现从结果出发管理教师的外部视角 自1978年全面恢复国家法制建设以来，我国教师法制建设经历多次立法修订、政策补充和重大改革，取得了重大进展，形成了以《教师法》为核心，其他教育法律中有关教师的法条(如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等)为补充，各类教育法规规范(如《教师资格条例》《人力资源社会保障部、财政部、教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》《教师和教育工作者奖励规定》《教师职务试行条例》)中相关制度为主干的教师法律制度，涉及各级各类教师资格、职务、待遇保障、聘任、考核、奖惩、救济等多个领域，教师法制体系基本建成。 当前，我国教师法律制度依据教师工作和专业发展的结果进行考核，并通过外部激励的差异化措施对教师进行管理，呈现出从结果出发管理教师的外部视角。从管理流程上看，考核与激励是教师管理的两种主要手段，教师管理制度先通过考核对教师工作、发展的结果进行评价，要求教师必须达标，再根据达标水平予以差异化激励，最终实现对教师专业水平结果的管理(见图1)。 图1教师管理制度的管理流程 (一)教师法律制度依据结果要素进行考核 考核主要是对教师工作质量、专业水平等结果要素的量化评价，具体考核内容包括学历、教育教学能力、政治思想表现、工作成绩、履职状况、科研成果等。以上各种考核方式，都是以教师参与考核时的专业水平、考核期间的工作质量等结果要素为标准进行衡量的，是从结果上进行专业管理的一种方式。其中，中小学教师与高等学校教师在考核内容、责任主体等方面存在异同，但均呈现出依据结果要素进行考核的特点。 从考核内容上看，对教师的考核主要是通过学历、履职情况、政治思想表现、工作成绩、专业水平等结果要素进行考量的。区别在于实践中的中小学教师的工作成绩与专业水平通常被量化为教育教学成果与文化专业知识水平，而高等学校教师考核的工作成绩与专业水平主要被量化为科研任务的完成状况和科学研究水平。 从责任主体上看，两类教师考核的责任主体存在差异，其中中小学教师考核主要由政府承担行政管理责任，高等学校教师考核主要由高等学校负责。一方面，我国中小学教师管理制度脱胎于干部人事管理制度[2]，通过落实政府责任实现对教师的全面管理。在《教师法》中，相比中小学校及其他教育机构、其他社会组织，政府承担责任的范围更广、重要程度更高，同时，其管理权力范围更广、程度更强。另一方面，高等学校教师考核主要是对教师科研能力的考核，由高等学校根据考核结果设置职务、聘任教师。根据《高等教育法》和《高等学校教师职务试行条例》(职改字[1986]11号)，高等学校同样实行教师资格制度、职务制度、聘任制、考核制度，但职务设置、教师聘任、进行考核等重要考核责任主要由高等学校承担(见表1)。 (二)教师法律制度对教师施加外部激励 我国教师法律制度中明确的激励措施主要是外部激励，包括资格认定、职务职级认定、经济待遇、荣誉奖励等(见表2)，主要激励措施可以分为普遍性与差异化激励两类。 第一类是普遍性激励，通过强化所有教师福利待遇水平，吸引优秀人才进入教师队伍，维持教师队伍稳定性，主要包括适用于所有教师的福利待遇制度和津贴制度。这类措施对少数民族地区和边远贫困地区、农村地区教师的倾斜，尤其体现出制度设计上通过福利待遇吸引优秀人才的目的。 第二类是差异化激励，对经过结果考核后符合标准的教师进行不同等级的许可或奖励等外部激励，主要包括和考核制度相联系的晋级增薪制度、绩效工资制度、奖励制度。具体奖励内容包括资格认定、职级晋升、经济福利待遇提升、获得荣誉等。《教师法》第二十四条明确，教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据。对于能够在结果评价上展现出更高专业水平和工作质量的教师，政府依法给予其经济、政治、社会等方面的外部奖励，从而促进教师为追求福利待遇、职务职级、社会地位等外部要素不断提高自身工作质量和专业水平。 总体而言，我国教师法律制度的重心仍偏向“管理”，即从外部、从结果上对教师进行管理，从结果角度进行外部管理的规范多(如教师资格、职务、聘任、考核、晋级增薪、津贴、奖励等)，从起点与过程角度予以内部支持和引导的规范相对较少(如培养与培训、福利待遇等)。这种结果取向的外部管理模式是对教师工作、发展结果的保障而非教师专业权利的保障，引发了教师队伍发展中的新问题。 二、结果取向的外部管理模式削弱教师队伍持续的自主动力 结果管理虽然能够确保教师的工作质量、专业水平达到国家标准，但当前我国教师法律制度中“结果管理”强于“自主发展”，教师承担教育工作、追求专业发展的起点、过程相对不被重视，引发教师队伍发展的自主性、持续性动力不足，实践中教师倦怠、师德问题频发。 (一)职务、考核制度忽视教师专业发展的自主性、持续性 教师的工作质量和专业水平是教师工作、发展的结果，其起点和过程是教师对教育工作的持续热情和对专业发展的不懈追求。目前，教师职务、考核制度已经成为教师追求专业发展中发挥最主要作用的制度，教师为“通过考核”进行工作和发展。尽管《教师法》明确了教师进修、培训的权利，并建立了相关培养与培训制度，但教师培训并未成为大部分教师的自主追求，实践中反而异化出“追求职务取代追求发展”的现象。例如，频繁与教师评职称或涨工资挂钩的检查、比赛、评比等引发中小学教师职业倦怠[3]；高校哲学社会科学研究评价中存在“五唯”不良导向，依据功利刻板价值进行片面短视管理导致投机腐败现象频发[4]；部分教师在思想和行为上表现出较强功利主义色彩，围绕量化考评的指标开展工作[5]；加快职称评选速度成为中小学教师主动交流轮岗的重要原因[6]，教师为拿职称被迫同意轮岗[7]等。 根据职务制度的评价标准，能达到更高标准的教师将享有更高职级、待遇。教师为实现更大个人利益，将在这一制度的推动下不断追求自身发展。但是，这种制度引导下的教师发展趋近评价标准而非实现真正发展，是功利的而非自发的，是分阶段的而非持续的，是有终点的而非永续的，不利于教师队伍建设的可持续发展。 首先，教师考核制度对教师的评价主要基于结果评价，评价机制不科学，又将评价结果和经济利益过度关联，忽视教师专业发展内生动力的激发。第一，可量化的教育教学成果只包括教师工作的显性成果，对于教师工作中的隐性付出和潜在成果则难以评判。教师在教育活动中投注的大量情感成本、精神成本作用于学生的情感发展、能力发展、品质发展等方面，不一定直接转化成可视的成绩提升，难以量化评价。第二，教育工作的评价标准并非一言堂，对于持不同需求、不同理念的不同利益相关者来说，同样的教育工作和教育结果产生的教育评价是不同的。第三，在教师专业发展过程中，专业水平提升只是教师专业学习、交流、发展的结果之一，不能作为对教师评价的唯一标准。教师专业发展包括教师的全人发展，不仅涉及知识和技能的提升，而且内含智慧的生成、情感的投入和道德反思等成分[8]。过度依赖政府干预，教师有可能陷入在国家和学校制度要求下的被动发展状态[9]，成为“忠诚执行者”和“熟练技术工”[10]，而失去发展的自主性。 其次，教师职务制度将教师划分为固定的职务等级，致使教师专业发展出现“人工阶段”。根据《关于印发关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》，我国中小学教师职务分为员级、助理级、中级、副高级和正高级五个等级。根据《高等教育法》，高等学校教师职务设助教、讲师、副教授、教授四个等级。在教师追求职称取代追求发展的背景下，教师的专业发展也根据职务等级的分配被划分出不符合专业发展规律的4～5个“人工阶段”。一方面，教师专业发展中的需求是根据其发展的独特路径产生的。依据职称评选的指标人工设计出的专业发展路径，与教师实际专业发展中的需求存在分歧。另一方面，尽管从宏观生涯发展的层面看，教师的专业发展存在阶段性特征，但从微观专业发展过程的层面看，教师的专业发展应当是连续的、累积的。阶段性的专业发展打破了教师专业学习与专业成长的连续性，不利于教师专业发展的持续。 最后，职务制度中的最高职务等级，为教师专业发展提供虚假的“终点”。实际上，教师的学习与专业发展并不存在终点。教师专业发展是教师不断突破自身能力阈限，不断追求“整全人之形塑”的过程[11]，总是处于未完的转型之中[12]。但一些教师在取得职务成就后，出现职业倦怠现象，不再继续关注专业水平发展[13]，其专业发展随职称评定而结束。 (二)工资、福利待遇制度强化教师发展功利性 无论是普遍性激励还是差异化激励，当前教师激励措施均呈现出外部激励特点，过分强化了教师发展的结果，使教师的注意力错误地转向了对经济利益的单一追求，其对教育工作和专业发展的追求逐渐功利化。 首先，绩效工资、晋级增薪等与考核密切相关的工资制度过分强化教师工作、专业发展结果与工资水平的关联，其不科学的评价机制影响教师工作意愿。结果取向的绩效考核难以真正衡量教师的教育工作、教育付出，不仅强化功利意义上的个人利益，还打压教师的教育热情、教育情怀。绩效工资、晋级增薪等激励制度同不科学的考核制度之间的紧密联系，进一步放大了考核制度中潜在的不合理、不科学、不公平问题，教师工作、发展不被充分认可，从而使教师注意力转向经济利益，强化教师发展的功利性。 其次，适用于所有教师的福利待遇保障措施缺乏法律责任规范，致使实践层面教师合法待遇难以保障，没有真正实现激励教师主动投入工作和专业发展的目标。如《教师法》明确，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平；教师退休或者退职后，享受国家规定的退休或者退职待遇等。但相关规范的责任主体并未明确，致使《教师法》法条虚置。 三、持续激发教师自主动力必须从教师主体视角入手 教师自主动力源于教师主体性，是教师工作与发展的关键动力[14]，其产生与维持受外界影响——结果取向下的教师管理制度引发一系列问题，证明了教师自主动力可以被制度文化、工作环境等外部因素削弱，同时也表明其可能通过制度设计被激发并增强。教师主体视角以教师为主体，同时关注教师工作和发展的起点、过程、结果，可以为教师自主动力的产生与持续提供制度支持，持续激发自主动力。 (一)教师工作和发展的自主动力源于教师主体性 主体性是人作为实践活动主体所具有的自觉、自主、自为、自由的属性[15]，是人在对象性活动中所表现出来的主动的、能动的、自觉自为的态势，表现为人面对客观世界体现出的自主精神和主动性、积极性与创造性[16]，在人的实践活动中形成并得以表现、发展、完善。教师作为教育实践活动中的重要主体也具有主体性。 从教师主体性的内涵看，教师主体性存在于教师自我发展和教育实践中[17]，包含教师个体发展、内在成长动机、自我价值实现等内容[18]，以教师主动性、自主性、自觉性、能动性、积极性、创造性、超越性等为主要特征。 需要明确，教师主体性不是与他人、环境割裂的，而是寓于互动中的。从主体性的内涵看，主体性包含外在、内在、群体、个体主体性[19]，经历由主体性到主体间性拓展与生成[20]。教师个体价值与个体需求的产生是置于教师群体中、教育实践中的，是和其他教师、学生、学校相连的。实现教师主体性是与学生主体性和教师主体间性相连的。 教师的主体性表明，教师天然具有自主动力。一方面，教师有投入教育工作的自主动力。从教师的多重身份看，其对教育工作的追求是自动自发的。另一方面，教师有追求专业发展的自主动力。教师是一个自我选择的人群，一种精神性的工作，需要激发从业者的高尚情操、内在发展动机以及自我教育的意识和能力[21]。 (二)教师自主动力的产生与维持受制度因素影响 教师工作和发展的自主动力是随着教师自我主体意识的强弱变化的。教师自我主体意识是教师作为认识和从事教育实践活动的主体，对于自身的主体地位、主体能力和主体价值的一种自觉意识，对其个性发展和自我教育水平有重要影响[22]。 教师自我主体意识的强弱会随工作压力、生活条件、社会环境、制度文化等外部因素发生改变。当前，我国教师法律制度正作为制度因素影响着教师自我主体意识的产生与维持。对教师工作和发展结果进行考核并给予外部奖惩的管理方式，将教师的注意力集中于工作、发展的结果和经济利益、社会地位等外部条件的满足，干扰了教师的自我主体意识，教师工作和发展的自主动力被削弱。 因此，必须调整当前从结果出发管理教师的导向，通过制度设计实现教师自我主体意识的觉醒和自主动力的持续激发，以教师主体视角构建教师法律制度。 四、科学立法：以教师主体视角构建教师法律制度 科学建设教师法律制度需要充分认识“教师”在这一制度中的主体地位。在教师法律制度基本建成的背景下，需要依据立法规律与教育规律，不断改进、完善教师领域的各类规范，增强立法科学性，实现科学立法。当前立法、修法的倾向也体现出这一点：最新发布的《中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)明确了教师的分类管理制度，丰富了对教师培养和培训的相关规定，昭示着新时代教师队伍建设正在逐渐从教师管理向教师成长转向，教师主体地位逐渐凸显。以教师为主体，教师法律制度应当兼顾教师工作与发展的起点、过程与结果，推动政府职能从“管理”到“服务”转向，引导、支持教师投身教育工作、追求专业发展。 (一)调整职务、考核制度中的结果评价为过程、质量评价 《中共中央、国务院印发深化新时代教育评价改革总体方案》提出，要“扭转不科学的教育评价导向，改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价”。教师评价作为教育评价的重要组成部分，在实践中也体现出过分注重结果评价的不科学导向。教师法律制度中，考核评价制度的结果取向，职称制度的阶段性、有限性，都体现出当前教师评价的结果取向。必须转变结果考核的主导地位，调整对各级各类教师的考核形式，同时优化职务制度设计，让教师发展回归专业发展轨道。 第一，要调整考核制度的评价方式，不能通过单一量化成果的形式评价教师，要突出过程和质量双导向。对中小学教师，要充分重视教师履行教育教学职责的情况等过程性指标。对高等学校教师，不得将教师的学术贡献直接量化为论文数、项目数、课题经费等科研指标。 第二，要调整职称制度为专业积分制度，融合阶段职称和专业积分，由《教师法》转变职务制度为职务积分制度，对教师的日常工作进行过程性计分[23]，将教师的阶段性发展化为持续性、累积性发展。 (二)加强教师各类培养制度中的起点引导与过程支持 《征求意见稿》在原《教师法》的基础上就立法目的进行了更新，明确《教师法》的立法目的为“保障教师合法权益、规范教师职业行为、建设高素质专业化的教师队伍、推进中国特色社会主义教育事业的发展”。以这一立法目的进行考量，教师法律制度应当既管理、规范教师，又引导、支持教师，通过教师队伍发展实现基础教育事业发展。而从我国现行教师法律制度的主要内容看，当前立法对教师的管理、规范过重，而引导、支持不足，没有真正实现对教师合法权益的切实保障。 保障教师专业权利，不仅要立法明确教师专业权利，还要通过制度设计为专业权利保障提供充分的支持，这就要求加强政府在引导、支持教师发展上的责任。明确政府责任是保障公民权益的重要立法手段。必须以政府责任为主导，为教师提供更有支持性的环境而非更严格的标准，充分引导、激发教师工作热情、教育情怀和发展动力。 第一，加强师范教育，从起点上引导教师热爱教育、关心学生、追求发展。在《教师法》中明确政府支持、管理师范教育的相关责任，如支持教师教育研究、增设教师教育机构、研发教师教育标准、严格教师教育专业要求等，加强教师教育学科建设，增强教师教育能力，更新教师教育观念与知识，优化教师教育技术，严格把控教育学、学科教学等教育教学类专业的学历含金量，确保获得教育学及相关学历的高校毕业生有能力、有意愿投身教育事业。 第二，加强教师职后培训，在过程中持续引导教师发展。在《教师法》中明确政府支持、管理教师职后培训的责任，如制定教师职后培训规划与方案、设置教师职后培训的标准、组织并开展教师职后培训、提供并优化教师职后培训平台等，不断提高教师专业知识水平和教育教学能力，更新教师的教育理念，充分保障教师职后得到充分、持续的教育和引导，从而实现在整个职业生涯中的持续学习、创新与发展。 第三，打造利于教师成长的平台，开通教师交流、进行教育教学实验、参与科研活动等多种成长渠道，在过程中为教师提供连续支持。应当在《教师法》中明确政府、学校、相关社会组织在为教师提供适宜成长环境等方面的责任，如鼓励教师开展教育教学活动、改革、实验，让