行政复议、应诉业务实操培训指南

行政复议、应诉业务实操培训指南一、行政复议业务实操要点（一）案件接收与初步审查行政复议案件接收环节需严格区分复议申请主体、管辖范围与申请时限，核心审查标准依据《行政复议法》（2023修订）第10条、第12条至第16条、第20条规定执行。1.主体资格审查申请人需满足“与行政行为有利害关系”要求：公民申请需核对身份证原件与复印件一致性；法人或其他组织需提供营业执照副本、法定代表人身份证明，授权委托需出具授权委托书，明确委托事项与权限，委托代理人需提供身份证明，律师代理还需核对律所函件与执业证。根据司法部2023年行政复议统计数据，约11.2%的复议申请因主体不适格被不予受理，其中错列被申请人占比62.7%：常见错列情形包括经上级批准的行政行为错列批准机关为被申请人，派出机构超出授权作出行政行为错列设立机关为被申请人，需按照“谁作出、谁为被申请人”原则纠正：政府工作部门设立的派出机构依法以自己名义作出行为的，派出机构为被申请人；经上级行政机关批准作出行为的，批准机关为被申请人；行政机关委托的组织作出行为的，委托行政机关为被申请人。2.管辖权限审查对县级以上地方政府工作部门行为不服，由申请人选择管辖：可向该部门本级政府申请，也可向上一级主管部门申请；对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关行为不服，向上一级主管部门申请；对地方各级政府行为不服，向上一级地方政府申请；对省、自治区政府设立的派出机关所属县级地方政府行为不服，向该派出机关申请。2023年全国行政复议不予受理案件中，管辖错误占比18.3%，需注意：申请人同时向两个有管辖权的机关提出申请的，由最先收到申请的行政复议机关受理，同时收到的，由两个复议机关10日内协商确定，协商不成的，由共同上一级行政机关10日内指定受理，不得直接作出不予受理决定。3.申请时限审查2023修订《行政复议法》将申请时限从60日延长至60日？不，2023修订后明确：公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯合法权益的，可自知道或应当知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定超过六十日的除外。因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算，申请人需对耽误期限的正当理由提供证明材料，实务中“知道或应当知道”的起算点：直接送达的以签收日起算，邮寄送达的以签收邮件日起算，公告送达的以公告期届满次日起算；行政机关作出行为未告知复议权的，期限从申请人知道复议权之日起算，最长不得超过1年，自知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过5年（涉及不动产的为20年），超出最长保护期限的不予受理。4.申请材料形式审查申请可书面或口头提出：书面申请需载明申请人基本信息、被申请人名称、行政复议请求、主要事实理由、申请人签名盖章、申请日期；口头申请需当场制作《口头申请行政复议笔录》，核对无误后由申请人签字或盖章确认。常见材料缺陷包括：未提供行政行为存在的证明材料、申请人签字盖章缺失、委托权限不明确，需一次性告知申请人需要补正的全部内容，补正期限不得超过15日，补正期间不计入行政复议审理期限，申请人逾期未补正的，视为放弃复议申请。（二）案件审理与证据核查1.审理方式确定行政复议原则上采取书面审理方式，但针对重大、复杂、事实争议较大的案件，应当组织听证：申请人要求听证、复议机构认为必要的，也可组织听证，听证程序参照《行政复议法实施条例》第33条、第34条规定执行，听证参加人员包括申请人、被申请人、第三人，必要时通知证人、鉴定人参加，听证应当制作听证笔录，交由参加人签字确认，作为审理依据。根据全国行政复议机构抽样统计，2023年听证审理案件占比12.7%，听证后撤销或变更原行政行为的比例为41.2%，远高于书面审理的18.9%，因此对事实争议大、涉及公共利益或申请人重大权益的案件，应当优先采用听证方式。2.证据规则适用被申请人对作出的行政行为承担举证责任，应当自收到复议申请书副本之日起10日内提交作出行政行为的全部证据、依据和其他有关材料，被申请人不提交或逾期提交的，视为该行政行为没有证据、依据，复议机关应当撤销该行政行为。实务中需注意：书证应当提供原件，提供原件确有困难的，可以提供经复议机关核对无误的复印件，复印件需注明“与原件一致”并加盖被申请人印章；物证应当提供原物，原物为不动产或大型动产的，可以提供照片、录像，注明原物存放地点；电子证据应当提取原始存储介质，无法提取的应当注明来源、提取时间、提取人，由提取人签名盖章；鉴定意见应当由具备资质的鉴定机构出具，对鉴定意见有异议的，复议机关可以组织重新鉴定，鉴定费用由责任方承担，也可根据案情决定由申请人或被申请人先行垫付。申请人有权提供证据证明自己的主张，对申请人提供的证据，复议机关应当进行核查，不得仅以被申请人未提出异议就直接采信，实务中常见申请人提供的证据能够推翻被申请人认定事实的情形，占撤销案件总量的27.4%，需重点核查。3.规范性文件附带审查处理申请人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可一并提出审查申请，复议机关对规范性文件的处理权限：复议机关有权处理的，应当自受理之日起30日内依法处理，认为规范性文件不合法的，依法予以撤销或修改；复议机关无权处理的，应当7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关处理，有权处理的行政机关应当60日内依法处理，处理期间中止对原行政行为的审理。需注意：转送处理应当制作规范性文件审查转送函，附审查申请副本、相关证据材料，明确转送理由与处理时限，做好登记存档，处理结果应当及时告知申请人与被申请人。（三）复议决定作出与送达1.审理期限管理行政复议审理期限自受理之日起60日内作出决定，经行政复议机关负责人批准，可以延长30日，延长期限应当告知申请人与被申请人，延长期限不得超过30日，法律另有规定的除外。实务中需注意：鉴定、规范性文件审查、管辖争议处理、当事人调解协商的时间，不计入审理期限，应当作出中止审理通知书，送达各方当事人，中止事由消除后，恢复审理并书面告知当事人。2023年全国行政复议平均审理期限为42.7天，超期未结案件占比仅为1.2%，因此需严格审理期限管控，建立案件台账，对临近审限的案件提前预警。2.决定类型适用规范维持决定：行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；撤销或撤销并责令重作：行政行为主要事实不清、证据不足，适用依据错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当的，决定撤销或部分撤销，可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为，责令重作应当明确重作期限，一般不超过60日，被申请人不得以同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，利害关系人对重作行为不服的，可以再次申请复议；履行决定：被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；变更决定：行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是明显不当或者适用依据错误的；或者认定事实不清，证据不足，但是经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的，可以决定变更，变更决定不得加重申请人的义务，但是利害关系人同为申请人，且复议请求相反的除外；驳回申请：申请人认为行政机关不履行法定职责，受理后发现该行政机关没有相应法定职责，或者在受理前已经履行法定职责的，或者受理后发现复议申请不符合受理条件的，决定驳回申请；确认违法：行政行为违法，但不具有可撤销内容的，或者撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，确认该行政行为违法，确认违法后可以一并责令被申请人采取补救措施，给申请人造成损害的，依法决定赔偿。3.送达程序规范复议决定书送达应当采用直接送达，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或盖章，签收日期为送达日期；直接送达有困难的，可以委托其他行政机关代为送达，或者邮寄送达，邮寄送达以签收的日期为送达日期，邮件签收记录与送达回证一并存档；受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，公告送达，公告期限为30日，公告期满视为送达，公告送达应当在案卷中记明原因和经过。需要注意：送达需同时送达申请人、被申请人、第三人，不得遗漏，送达回证应当由送达人员、受送达人签字，并存档留存。二、行政应诉业务实操要点（一）应诉准备工作规范1.应诉通知接收与登记人民法院送达应诉通知书、起诉状副本后，行政机关收件部门应当当日登记案件基本信息，包括：案号、原告名称、被诉行政行为、受理法院、举证期限，移送至行政应诉承办部门，承办部门应当在1日内确定应诉承办人，要求原行政行为承办机构提供作出行政行为的全部材料，原承办机构应当在举证期限剩余三分之一以上时限内移交全部材料，避免延误举证。根据2023年全国行政机关败诉案件统计，因超过举证期限提供证据导致败诉的案件占败诉总量的8.2%，是排名第三的败诉原因，因此需严格管控举证时限，普通程序举证期限为15日，简易程序为15日？不，《行政诉讼法》规定，被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，因此无论普通程序还是简易程序，举证期限均为15日，需在15日内完成证据整理、答辩状撰写、盖章提交，不得逾期。2.证据整理与证据清单制作证据整理应当按照“事实认定、程序履行、法律适用”的逻辑排序，每个证据注明编号、证据名称、证明内容，制作规范的证据清单，证据材料全部复印，按照清单顺序装订，复印件需注明“与原件核对无误”，加盖行政机关印章。需注意：程序类证据需按照时间顺序排列，包括立案审批表、调查笔录、权利义务告知书、听证通知书、听证笔录、内部审批流程文书、行政文书送达回证等，证明行政行为程序合法；事实类证据需按照证明内容分组，每份证据对应证明一项事实，多个证据证明同一事实的，一并放在一组，注明共同证明事项；法律依据需提供完整的文本，作出行政行为所依据的法律、法规、规章、规范性文件，标注具体条文内容，若涉及规范性文件，需一并提供文件原件或复印件，证明依据合法有效。3.答辩状撰写规范答辩状应当针对原告的诉讼请求与事实理由逐一回应，不得笼统表述“请求法院驳回原告诉讼请求”，结构分为首部、答辩理由、尾部三部分：首部注明答辩机关名称、住所地、法定代表人姓名职务、委托代理人姓名单位，写明案号；答辩理由部分，针对原告提出的主体资格异议、管辖异议、事实认定错误、程序违法、适用法律错误等主张分别回应：认可原告部分主张的明确予以认可，不认可的逐一说明事实与依据，不得遗漏原告诉讼请求；尾部加盖行政机关印章，注明答辩日期。常见写作误区为只表述行政行为合法，不针对原告主张回应，这种答辩方式会被法院认定为未有效答辩，因此需坚持“针对性回应”原则，原告诉称什么，答辩就回应什么，不得答非所问。4.出庭应诉人员规范《行政机关负责人出庭应诉规定》要求，涉及重大公共利益、社会高度关注、可能引发群体性事件、法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，行政机关负责人应当出庭，负责人出庭不能仅委托律师出庭，确因特殊情况不能出庭的，应当委托相应的工作人员出庭，不得仅委托律师代理，并向法院说明理由，提供不能出庭的证明材料。根据最高法2023年统计，行政机关负责人出庭应诉率达到85.7%，负责人出庭后，案件协调和解率达到32.1%，远低于负责人不出庭的11.4%的和解率，因此符合应当出庭情形的，负责人必须出庭，不得推诿。委托律师出庭的，应当同时委托行政机关工作人员共同出庭，工作人员熟悉案件情况，能够配合律师说明案件事实，提高庭审效率。（二）庭审应对实操要点1.庭审环节应对规范身份核对环节：出庭人员如实向法院报告身份信息，行政机关负责人出庭的，说明职务，委托代理人说明代理权限；法庭调查环节：针对法官询问的作出行政行为的时间、过程、依据，如实陈述，不得隐瞒，对原告提出的事实，认可的明确认可，不认可的说明理由，不得随意自认对行政机关不利的事实，若案件事实确实记忆不清，可向法官说明“庭审后核实后提交书面说明”，不得随意作出与事实不符的陈述；举证质证环节：按照证据清单顺序逐一出示证据，说明证明内容，针对原告提出的质证意见，逐一回应：原告对证据真实性、合法性、关联性提出异议的，说明证据的来源、取得方式、证明作用，反驳原告异议，需要注意：行政机关对行政行为合法性承担举证责任，因此质证不能仅提出异议，需要提供依据支撑己方主张；法庭辩论环节：围绕争议焦点发表辩论意见，总结案件争议焦点，从事实认定、程序、法律适用三个方面论证行政行为合法性，反驳原告的主张，重复法庭调查已经查明的事实即可，不要发表与案件无关的意见，不得进行人身攻击，遵守法庭纪律。2.争议焦点回应技巧庭审的核心是围绕争议焦点展开，常见争议焦点包括：原告主体是否适格、起诉是否超过法定期限、行政机关是否超越职权、行政行为认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确、处理结果是否适当，针对每个焦点，需要提前准备应对提纲：比如原告主张起诉未超过期限，行政机关主张超过的，需要提供送达证据证明原告知道行政行为的时间，计算起诉期限，明确说明超过的依据；原告主张认定事实不清的，需要逐一罗列证据证明每一项事实成立，说明证据之间能够互相印证，形成完整证据链。实务中需要注意：不得否定已经有证据证明的对己方不利的事实，若行政行为确实存在程序瑕疵，可说明该瑕疵未影响原告实体权利，不构成程序违法，或者不影响行政行为结果，不需要撤销。3.最后陈述环节规范最后陈述应当简洁明了，总结答辩主张，明确请求法院驳回原告诉讼请求，或者依法作出裁判，若有调解意向，可向法院说明“同意在法院主持下进行调解”，不得发表情绪化、与案件无关的言论。（三）判决后处理规范1.判决结果评估收到法院判决书后，承办部门应当及时组织对判决结果进行评估，评估内容包括：一审判决认定事实是否清楚、适用法律是否正确、判决结果是否合法，对行政机关不利的判决，需要评估上诉改判的可能性：若一审判决确实认定事实错误、适用法律错误，改判概率较大的，应当在上诉期限（15日）内向上一级法院提起上诉；若一审判决认定事实清楚，适用法律正确，行政机关只是对结果有异议，改可能性极低的，不建议上诉，避免浪费司法资源。根据统计，2023年全国行政机关一审败诉后上诉，改判率仅为12.7%，因此上诉需要谨慎，只有存在明确改判事由的才提起上诉。2.生效判决履行判决生效后，行政机关应当及时履行判决确定的义务，包括重新作出行政行为、赔偿损失、返还财产等，履行期限应当严格按照判决确定的期限执行，判决未确定履行期限的，应当在合理期限内履行，一般不超过60日，行政机关拒不履行生效判决的，法院可以采取罚款、对负责人拘留、向监察机关提出司法建议等措施，因此必须及时履行。若重新作出行政行为，需要纠正原行政行为的违法之处，不得作出与原违法行政行为基本相同的行为，否则原告再次起诉，行政机关仍然会败诉。3.败诉案件复盘所有败诉案件都应当进行复盘，梳理败诉原因，形成败诉分析报告，针对存在的问题进行整改：若因证据收集不全导致败诉，完善证据收集规范；因程序不规范导致败诉，完善内部程序流程；因法律适用错误导致败诉，组织执法人员学习相关法律规定，避免类似问题再次发生。根据2023年司法部统计，建立败诉复盘制度的行政机关，第二年败诉率平均下降11.3个百分点，效果显著，因此败诉复盘是提升应诉水平的核心环节。三、常见风险防控要点（一）程序类风险防控1.超期风险防控无论是复议申请受理时限、审理时限，还是应诉举证时限、上诉时限，都应当建立时限台账，实行承办人负责制，临近时限3日进行预警，避免超期，针对因内部流转延误的，明确流转时限，收件部门当日移送，承办部门及时办理，不得积压。2.送达风险防控送达必须留存送达回证或其他送达凭证，邮寄送达留存快递签收记录，公告留存公告载体，不得因无法送达就不送达，也不得剥夺当事人的知情权，若送达地址不准确，需要通过多种渠道核实当事人地址，确保有效送达。3.听证与庭审纪律风险防控听证主持人需要保持中立，不得提前偏向一方，庭审过程中遵守法庭纪律，不得随意打断当事人发言，尊重法官和对方当事人，避免因程序不当引发当事人对案件公正性的质疑。（二）实体类风险防控1.证据固定风险防控作出行政行为时就应当固定全部证据，不得事后补充收集证据，行政复议和行政诉讼中，被申请人和被告不得自行向原告和证人收集证据，事后收集的证据不能作为证明行政行为合法的依据，因此执法过程中必须做到“先取证、后裁决”，所有事实都要有证据支撑，没有证据证明的事实不得作为行政行为的依据。2.法律适用风险防控适用法律时应当援引具体条文，不得笼统表述“根据相关法律规定作出决定”，需要准确适用条文，注意法律修订后的效力，适用新法还是旧法，遵循“从旧兼从轻”原则，若涉及规范性文件，需要审查规范性文件的合法性，不得适用已经失效或者违法的规范性文件。3.处理结果合理性风险防控行政行为不仅要合法，还要合理，不得滥用自由裁量权，畸重畸轻的处理结果会被复议机关或法院撤销变更，因此行使自由裁量权需要说明理由，针对不同情形选择对应的处理幅度，确保处理结果与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。（三）复议应诉衔接风险防控行政复议机关作出复议决定后，申请人或第三人提起行政诉讼，行政复议机关作为被告，若复议维持原行政行为，原行政行为的合法性由原行政机关和复议机关共同承担举证责任，原行政机关应当及时向复议机关提供作出原行政行为的全部证据，配合复议机关应诉；若复议改变原行政行为，由复议机关承担举证责任，原行政机关应当配合复议机关查明案件事实，提供相关材料，不得推诿。需要注意：复议维持案件，法院判决撤销原行政行为和复议决定的，原行政机关需要重新作出行政行为，复议机关可以根据判决纠正原复议决定，做好衔接工作。四、案件质量管控标准（一）行政复议案件质量标准1.受理环节：主体认定准确，管辖权限无误，申请时限审查正确，补正告知符合要求，不予受理决定符合法律规定，无应当受理而不受理，不应当受理而受理的情形；2.审理环节：证据核查全面，对各方提供的证据都进行了质证核实，法律适用准确，规范性文件审查符合程序，听证程序规范，审理期限符合规定