行政执法人员执法规范培训指南

行政执法人员执法规范培训指南一、培训目标本培训旨在帮助行政执法人员达到以下核心目标：1.实现100%掌握现行行政执法核心法律规范要求，准确区分合法执法与违法执法边界；2.规范执法全流程行为，将程序合规率提升至98%以上，减少因程序瑕疵引发的行政复议撤销、行政诉讼败诉风险；3.提升执法人员沟通处置能力，将执法现场冲突发生率降低30%以上；4.培育公正文明执法理念，确保行政执法满意度达到90%以上。二、基础法律规范要求（一）主体资质规范1.执法资格要求：行政执法人员必须通过全国统一行政执法资格考试，取得行政执法证件后方可从事执法活动，未取得执法资格人员不得单独开展执法，只能从事辅助性工作（如文书记录、现场维持秩序等）。全国行政执法人员资格考试通过率约为82%，未通过人员不得核发执法证件。2.亮证要求：开展执法活动全过程必须主动出示行政执法证件，未亮证启动的执法程序属于重大程序违法，公民、法人或者其他组织有权拒绝配合。3.回避要求：执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当主动回避；当事人有权申请回避，回避决定由执法机关负责人作出，回避决定作出前，执法人员不停止案件调查。（二）核心法律依据适用规范1.效力层级适用：上位法效力高于下位法，特别法优于一般法，新法优于旧法，不得适用已废止、失效的规范性文件作为执法依据。截至2024年6月，全国共清理废止失效行政执法类规范性文件12.7万件，执法人员必须通过官方渠道核对执法依据效力。2.裁量基准适用：必须严格执行本地区、本部门发布的行政处罚裁量基准，相同情节、相同性质的案件处罚落差不得超过法定幅度的10%，杜绝选择性执法、人情执法。全国已有31个省级行政区、90%以上的设区市出台了主要执法领域的行政处罚裁量基准，其中包含交通运输、市场监管、生态环境、公安、城管等重点领域基准覆盖率达到100%。3.包容审慎执法要求：严格落实“首违不罚”“轻违不罚”清单制度，根据《行政处罚法》第三十三条规定，对初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。截至2024年，全国各省市累计发布“首违不罚”事项超过1.2万项，对符合条件的当事人必须依法不予处罚，不得随意加重处置。三、执法全流程操作规范（一）案件启动与检查规范1.检查计划要求：日常检查必须纳入年度“双随机、一公开”抽查计划，抽查事项、抽查主体、抽查结果全部向社会公开，不得违规对合规企业开展重复检查。全国“双随机、一公开”监管覆盖率已经达到100%，年度抽查比例根据行业风险确定，一般为市场主体总量的3%—15%。2.现场检查流程：（1）2人以上同执法：任何执法活动必须由2名及以上取得执法资格的人员共同开展，单人执法属于严重程序违法，据此作出的行政行为依法应当撤销。2018—2023年全国行政诉讼案件中，因单人执法导致行政行为被撤销的案件占比12.6%，是程序违法的主要类型之一。（2）现场告知义务：检查前应当告知当事人检查的依据、内容、要求以及当事人享有的陈述申辩权、申请回避权，不得采取突然袭击方式违规检查（法律规定的突发检查、专项查办除外）。（3）检查记录要求：现场检查应当制作《现场检查笔录》，记录检查时间、地点、检查人员、当事人到场情况、检查内容、发现的问题，所有记录应当由当事人签字确认，当事人拒绝签字的，应当邀请无利害关系第三方作为见证人签字，注明拒绝签字事由，全程同步录音录像。（二）调查取证规范1.证据基本要求：所有定案证据必须具备合法性、真实性、关联性，以非法手段取得的证据不得作为定案依据，包括：以暴力、威胁、欺骗等非法手段取得的证据；以违反法定程序收集且可能严重影响执法公正，无法补正或者作出合理解释的证据；以引诱、欺诈等方式取得的证据。2023年全国行政复议案件中，因证据违法被撤销的案件占比21.4%。2.各类证据收集规范：（1）书证：应当调取原件，调取原件确有困难的，可以调取复印件，由提供人标注“与原件一致”并签字盖章，注明调取日期。（2）物证：应当调取原物，原物不便搬运保存的，可以拍摄足以反映原物外形特征的照片、录像，制作勘验笔录。（3）证人证言：应当由证人亲笔书写或者制作询问笔录，由证人签字确认，注明日期，未成年人作证应当有监护人在场。（4）电子数据：应当提取原始存储介质，无法提取的，可以采取复制、固定等方式，由执法人员、当事人签字确认，注明提取时间、提取地点，必要时进行公证。（5）录音录像：未经对方同意私自录制的录音录像，只要不侵害他人合法权益、不违反法律禁止性规定，可以作为证据使用，但执法过程应当全程公开录音录像，不得私下偷录涉及当事人隐私的内容。3.询问笔录规范：询问应当个别进行，不得同时询问多个当事人或者证人，询问笔录应当如实记录回答内容，不得诱导提问，询问结束后应当交被询问人核对，被询问人有权补充修改，补充修改处由被询问人按指印确认，结尾处由被询问人注明“以上笔录我已看过，和我说的一样”并签字按指印。（三）行政强制措施规范1.权限要求：行政强制措施必须由法律、法规明确设定，行政执法人员不得超出法定权限采取强制措施，不得采取法律没有规定的强制措施。目前我国设定行政强制措施的有效立法文件包括：11部法律、4部行政法规，地方性法规不得设定限制公民人身自由、冻结存款汇款的强制措施。2.程序要求：（1）实施前必须向执法机关负责人报告并经批准，情况紧急需要当场实施的，应当在24小时内向负责人报告，并补办批准手续，负责人认为不应当采取的，应当立即解除。（2）实施时必须出示执法证件，通知当事人到场，告知当事人采取强制措施的理由、依据以及当事人享有的权利，听取当事人陈述申辩。（3）制作现场笔录，由当事人和执法人员签字，当事人拒绝到场或者拒绝签字的，注明事由，邀请见证人签字。（4）限制公民人身自由的强制措施，应当当场告知当事人家属实施强制措施的机关、地点，无法当场告知的，应当在实施后立即通知，不得限制当事人的正常通讯权利。3.禁止性要求：不得采取断路、堵门等非法方式迫使当事人履行行政决定，不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行（情况紧急的除外），不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。根据2023年全国涉行政执法信访数据，因违规采取强制处置引发的信访占比17.2%，是执法冲突的主要诱因。（四）决定作出与文书送达规范1.决定审核要求：作出重大行政执法决定前，必须经过执法机关法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。应当进行法制审核的重大执法决定包括：涉及重大公共利益的；可能造成重大社会影响的；直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。目前全国各级行政执法机关重大执法决定法制审核覆盖率达到100%，法制审核未通过的案件比例约为4.2%，主要问题集中在证据不足、程序违法、适用法律错误三类。2.文书送达规范：（1）直接送达：应当优先直接送达，由受送达人在送达回证上记明收到日期，签名或者盖章，受送达人签收日期为送达日期。（2）留置送达：受送达人拒绝签收的，可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把文书留在受送达人的住所；也可以把文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。（3）电子送达：经受送达人同意，可以采用传真、电子邮件、移动通信等能够确认其收悉的电子方式送达，电子送达以传真、电子邮件、移动通信等到达受送达人特定系统的日期为送达日期，行政处罚决定书、行政强制措施决定书等对当事人权利义务有重大影响的文书，不得强制电子送达，当事人不同意电子送达的不得适用。（4）公告送达：受送达人下落不明，或者用其他方式无法送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过三十日，即视为送达，公告送达应当在案卷中记明原因和经过。（五）执行与公开规范1.罚款执行规范：作出罚款决定的执法机关应当与收缴罚款的机构分离，除法定可以当场收缴罚款的情形外（当场作出行政处罚决定，罚款数额在200元以下，不当场收缴事后难以执行的；在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出的），执法人员不得自行收缴罚款，不得要求当事人向私人账户、本单位非财政专户转账缴纳罚款。全国所有省份已经实现罚款电子化收缴，当事人可以通过微信、支付宝、银行转账等多种方式向财政专户缴纳罚款，罚款缴纳率达到99%以上。2.结果公开规范：除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的内容外，行政执法决定应当在执法机关作出决定之日起7个工作日内，向社会公开，接受社会监督。目前全国已有27个省份建立了统一的行政执法信息公示平台，累计公开行政执法决定超过3500万件，公民可以通过平台免费查询各类行政执法结果。四、语言与行为规范（一）执法语言规范1.开场规范用语：必须使用“您好，我们是XX单位行政执法人员XXX、XXX，这是我们的执法证件，今天依法对你单位/你开展XX事项检查，请予以配合”，不得使用命令式、呵斥型开场。2.权利告知规范用语：“你有权进行陈述和申辩，对我们的执法行为不服，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；如果你认为我们与本案有利害关系，你有权申请我们回避”，不得隐瞒当事人权利。3.调查询问规范用语：“请你如实回答我们的询问，作虚假陈述需要承担法律责任，请问你清楚了吗”，不得采用诱导性提问，不得问与案件无关的问题。4.处置冲突规范用语：“我们是依法执行公务，请你保持冷静，如果你拒不配合，阻碍执法我们将依法采取处置措施，请你配合执法工作”，不得与当事人对骂，不得使用侮辱性语言。（二）执法着装与仪容规范1.统一着装：有统一执法制式服装的执法领域，必须按照规定穿着统一制式服装，佩戴统一标识，不得混穿不同单位制服，不得便装开展正式执法活动。目前我国实行统一制式服装的执法领域包括：生态环境保护、交通运输、农业、文化市场、应急管理、市场监管、城市管理、公安等，上述领域制式服装统一率达到100%。2.仪容要求：执法人员着装应当整洁，不得披衣、敞怀、挽袖、卷裤腿，不得佩戴与执法身份无关的饰品，不得留怪异发型、染彩色头发，男性执法人员不得蓄长发、留胡须，女性执法人员不得化浓妆。3.行为禁忌：执法现场不得吸烟、玩手机，不得接受当事人赠送的礼品、烟酒、消费卡等财物，不得要求当事人安排餐饮、住宿、娱乐活动，不得在执法现场发表与执法无关的言论，不得对媒体、公众随意发表未定性案件的处理意见。五、特殊场景处置规范（一）当事人不配合、阻碍执法处置1.分级处置流程：（1）第一阶段：口头警告，明确告知阻碍执法属于违反《治安管理处罚法》第五十条行为，将被处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款，引导当事人配合执法。（2）第二阶段：当事人仍不配合，持续纠缠、推搡执法人员的，立即通知本单位安保人员或者当地公安机关到场协助处置，不得与当事人发生肢体冲突，除非面临正在发生的人身攻击，不得主动采取肢体控制措施，全程保持录音录像开启。（3）第三阶段：公安机关到场后，配合公安机关开展处置，固定阻碍执法的证据，依法追究当事人法律责任。根据公安部2023年统计数据，全国阻碍行政执法案件中，92%以上得到依法处置，其中给予治安处罚的占81%，追究刑事责任的占6.8%。2.禁止性要求：不得对没有实施暴力攻击的当事人采取锁喉、按压等过度控制措施，不得殴打、辱骂当事人，不得因当事人不配合加重对其违法行为的处罚，不得对当事人提出的合理陈述申辩直接驳回。（二）敏感舆情应对处置1.现场应对：执法现场有群众拍摄执法过程的，执法人员不得强行禁止，不得抢夺拍摄设备，不得要求当事人删除拍摄内容（拍摄涉及国家秘密、他人隐私的除外），只要拍摄不影响正常执法，就应当允许拍摄，主动接受监督。2016年公安部印发相关文件明确，公民拍摄执法过程是合法监督行为，不得非法禁止，这一规则适用于所有行政执法领域。2.舆情响应：发生执法舆情后，执法机关应当在24小时内发布初步情况通报，48小时内发布调查处理结果，不得隐瞒、迟报，不得用“正在调查”拖延回应，对不实舆情应当及时澄清，对确属执法不规范的问题，主动公开道歉、纠正错误处理决定。近年来的数据显示，24小时内响应的执法舆情，舆情平息率达到94%，超过72小时未响应的舆情，发酵升级比例超过60%。（三）涉民营企业执法处置规范对民营企业开展执法，应当严格落实包容审慎监管要求：1.除涉及国家安全、公共安全、人民群众生命健康安全的领域外，对民营企业初次轻微违法行为，优先适用整改、劝告，不直接处罚；2.对民营企业采取查封、扣押、冻结等强制措施，不得超范围查封扣押，不得冻结与案件无关的账户资金，不得影响企业正常生产经营活动；3.对经营暂时困难、确有改正意愿的企业，可以依法延期或者分期缴纳罚款，不得直接强制执行导致企业破产倒闭。截至2024年，全国已有超过2.1万家民营企业依法办理延期或者分期缴纳罚款，涉及金额超过86亿元。六、执法责任与监督规范（一）执法责任类型1.轻微执法过错：情节较轻，未造成严重后果的，给予批评教育、责令书面检查处理，常见情形包括：文书制作不规范、亮证不主动、告知不全面等。2.一般执法过错：情节较重，造成一定不良影响的，给予通报批评、暂扣行政执法证件处理，常见情形包括：违反裁量基准处罚、应当回避不回避、超范围检查等。3.重大执法过错：情节严重，造成重大损失或者严重不良影响的，注销行政执法证件、调离行政执法岗位，依法给予政务处分，构成犯罪的依法追究刑事责任，常见情形包括：单人执法、乱收费乱罚款、非法采取强制措施、徇私枉法办理人情案等。根据2023年全国行政执法监督数据，全国共查处行政执法过错案件1.27万件，其中给予批评教育处理的占78.3%，通报批评、暂扣证件占16.2%，调离岗位、追究责任占5.5%。（二）内部监督要求1.行政执法三项制度落实：全面落实行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，执法全过程记录要求所有执法环节都应当通过文字、音像等方式记录，归档保存，保存期限不少于30年，作为处理执法争议、追究执法责任的依据。目前全国行政执法全过程记录覆盖率达到100%，95%以上的执法单位配备了执法记录仪，执法记录仪配备率达到人均1台。2.行政执法评议考核：各级执法机关每年对本单位执法人员开展行政执法评议考核，考核结果作为评优评先、职务晋升的重要依据，评