转型期我国社会组织参与教育治理：逻辑、实践与优化策略

/转型期我国社会组织参与教育治理：逻辑、实践与优化策略【摘要】社会组织作为一种特殊的社会力量，是理解当代中国教育治理体系和治理能力现代化的重要切入点。文章主要就社会组织参与教育治理的逻辑前提、行动路径、内容与机制等一些基本问题进行阐释和分析。我们认为，在改革开放土壤中生长和发展壮大的社会组织，凭借自身独特的性质和功能，从一开始就深刻嵌入到教育改革开放的实践中，并在“国家主导”的框架下，循着“补充式参与”的路径，在参与国家宏观教育决策、地方教育创新和学校治理改革等方面发挥了积极作用。在治理的语境中，社会组织这种自下而上的参与本身就构成对教育治理的回应，其本质意义在于建构教育治理话语、型构教育治理格局和增益教育治理效能。从更深层次角度看，这种“回应”也拓展了教育治理的公民视角。为进一步优化社会组织实践，需要重塑对社会组织参与教育治理的认知，推进社会组织内涵建设，创新现代社会组织体制，依法推进社会组织发展。【关键词】社会组织；教育治理；制度创新

社会组织是生长中的社会空间的重要组成部分，其在中国的快速发展主要得益于改革开放以来政治生态的改善以及由此引发的市场经济与社会空间的扩展。四十年来，社会组织的规模不断壮大，已成为推动我国经济社会转型和发展的重要力量，尤其是近年来随着“国家治理”话语的勃兴，社会组织获得了政治上更充分的合理性和正当性。在新时代背景下，社会组织也被赋予了新的教育含义，它不仅构成我国高质量教育体系建设的重要内容，也是理解当代“政府-学校-社会”新型关系、教育治理体系和治理能力等多个问题的重要切口。在已有的研究中，人们从不同层面对社会(组织)参与教育(治理)进行了分析，内容涉及参与的主体、内容、路径和制度等基本问题。不过，还有一些更为根本的问题有待进一步探讨，譬如，我们是在怎样的语境中探讨社会组织参与教育治理的？社会组织的参与对教育治理而言究竟意味着什么？它又是如何型构教育治理体系的？本文就主要对这些问题做一些分析和考察。 一、社会转型与社会组织的发展 讨论社会组织参与教育治理，需要澄清几个前提性的问题。其中首要的是，作为区别于政府机构和企业的新型组织形态，社会组织在中国是如何生长和发展起来的？它的出现对社会改革而言意味着什么？更进一步，这种意味又为社会组织参与教育治理提供了怎样的背景？回答这些问题，有助于我们理解教育治理改革中社会组织的特殊意义和价值。 社会组织是指在社会转型过程中由社会各阶层公民自发成立的国家和市场之外的各种组织或网络形式，它们具有一定的社会公共属性，承担一定的社会公共职能，代表一定社会群体的共同利益或公共利益。[1]从这个概念中至少可以提取社会组织的两组关键词：非政府与非营利、公域与公益。前者标识了社会组织的基本属性，它是区别于国家体系中的党政部门和市场体系中的企业的最本质的地方；后者表明社会组织是以社会公共领域为生存空间的公共组织，旨在促进社会公益。在“包罗万象”的社会领域中，社会组织的这些属性和特征使得它们在规模和范围上可以无限延伸，覆盖了几乎所有行业和领域。为此，人们赋予了社会组织众多不同的称谓，譬如非政府组织、非营利组织；社会团体、公民团体、群众团体、人民团体；中介组织、第三部门组织；独立部门；草根组织、民间组织、志愿组织、商会、慈善组织等等。这些称谓虽然极大扩展了社会组织的内涵，但却一定程度上弱化了它们作为实在意义的组织的影响力。本文之所以选择“社会组织”这一用法，除了国家政策的明确规定外，还有以下几点考虑：它更能表达社会组织作为“正式组织”的意味，以区别于非组织或团体的社会群体；它更能反映社会组织作为“社会领域”的逻辑，可以与政府、市场并列提出；它更能凸显社会组织作为“社会的”组织的特性，有利于彰显其公益属性和社会责任。 改革前的中国社会是一种“总体性社会”(totalsociety)，[2]也有论者认为是一种高度政治化的单位社会[3]或“国家权力单方面塑造的重合模式”。[4]在这种社会模式中，国家几乎垄断了全部重要的资源，无论是物质财富还是关涉人们生存与发展的机会或资源，都在国家严格而全面的控制之中；国家取得了对社会压倒性的支配地位，任何相对独立于国家之外的民间力量或社会组织都难以获得生存所必需的空间和资源，因此那些带有一定程度自治性的社会组织大都不复存在。[5]改革开放实现了我国从计划经济体制向市场经济体制的转轨，国家与社会的关系开始调整，一方面，国家权力开始退出社会诸多领域，缩小对经济、社会和个体等直接管控的范围；另一方面，计划经济模式下统一和固化的利益格局被打破，市场经济的要素和关系得到解放和发展，社会领域也开始成为相对独立且可以提供资源和机会的源泉，人们逐步摆脱了对国家的完全依附，转而在国家以外的社会空间寻求发展。[6]由于出现了新的利益整合机制，使得原来统一的社会形态开始分化和趋向多元，并逐步分化成由政府组织、市场组织和社会组织三部分组成的社会组织体系：政府依靠科层权力体系的机制运行，提供公共物品和服务；企业依靠市场机制运行，提供私人物品和服务；社会组织靠社会参与和利益协调的机制运行，提供政府和企业之外的公益服务，形成了“国家-市场-社会”的现代社会的组织体系。[7]社会组织参与到社会公共事务的管理过程，或者构成影响政府决策和推动政府改革的重要动力，意味着国家权力向社会的回归和国家与社会之间良好合作的开始，这就标志着社会组织进入了“治理”的范畴。 20世纪80年代以来，社会组织开始在国际社会蓬勃发展，并且很快就成为大至全球治理、小到社区治理的重要推动力量。我国市场经济改革和社会空间的扩展，也为社会组织的发展提供了难得的社会空间，使社会组织在改革开放的土壤中蓬勃生长起来，并融入世界范围内社会组织发展的历史进程中。据民政部统计公报显示，截至2020年底，全国共有登记社会组织超过90万个，其中社会团体37.9万个，民办非企业单位51.7万个，各类基金会8485个。[8]那么，如此大规模和体量的社会组织的出现对国家而言究竟意味着什么？它们的发展是否真的引发了社会和政治生活的根本性变化？特别是社会组织的人们基于“国家-社会”的分析框架[9]进行了诸多讨论。在这些讨论中，最为经典的当属公民社会和法团主义的对垒。公民社会视角下的社会组织被视为中国公民社会的初步发展，它显示社会自主性不断增强，因而一定程度上具备了西方市民社会的基本特征，主张并力证社会与国家相分离，甚至可以制衡国家权力；与之相反，法团主义认为社会组织更多地表现为“官办社团”，它反映出国家在改革进程中继续掌控社会的意图，因此国家自上而下地把社会组织或其他组织整合到决策结构中，力求广泛吸纳社会各方意见，主张采取协调一致的办法调整利益，实现国家与社会之间的有机整合。[10]这两种视角之所以会形成争论，是因为它们对社会组织与国家之间的关系及其政治潜能有着不同的判断，一种偏保守，另一种偏激进，各自捕捉到了不同的“国家-社会”关系模式。[11]但是也有论者认为，“国家-社会”的分析框架其实并不切合中国实际，至少不能直接移用或演绎。[12]为此，人们又尝试将其“中国化”，找出了许多折中的办法，譬如，“国家主导下的公民社会”理论认为国家建立的数以万计的社会组织和准行政机构，其职能是协助管理复杂且迅速扩张的经济和不断变化中的社会；[13]“与国家商榷”的观点认为国家主导低估了社会的自主性，公民社会又不适用中国社会，因此应该是与国家商榷，[14]或者是带有策略性和选择性的“利益契合”关系。[15]此外，论者们还提出了“分类控制体系”[16]“碎片化威权主义”“权变共生”“协商威权主义”“机会结构”[17]等。这些观点或取向都有助于我们更深刻地认识社会组织及其在中国背景下生长和发展的独特性，它表明，社会组织的存在不仅是形式上的，而且是具有实质意义的，它们不仅深刻地参与和融入社会改革的实践中，而且形塑了中国的社会结构。 罗兹曼(Rozman，G.)曾对新中国成立初期我国政府管理特征做过如下描述：“在国家的眼里，不受控制的组织总是可疑的，即使获准成立一个组织，它也必须接受领导与控制；任何组织不得形成独立的政治倾向，效忠并竭力支持国家意识形态是至关重要的。”[18]我们认为他的这一论断是客观的。新中国成立后，国家主要运用政治权力对社会进行控制，将社会生活中的每个要素都纳入革命的范围，而作为调节社会生活的常规手段，如法律、道德、民间传统等则几乎消失殆尽。在这种情况下，国家对待社会组织的态度就变得非常保守。改革开放后，尽管国家不再动辄以意识形态来支配社会，社会组织也在日益多元化的社会形态中获得了较为宽松的发展空间，但我国“强国家”的特征没有发生根本性变化，党的政策、政府法规和制度依然是塑造社会组织形态的根本力量，基本接近于法团主义“有序控制”的思路。[19]因此，转型期中国的社会组织无论在内在属性还是制度设计上，都与西方国家的公民社会组织有显著的差异，其中最本质的区别是我国的社会组织建立在“国家逻辑主导”的框架下，由国家“组织”社会，一如有论者所说的“依附式自主”。[20]在实践中，社会组织的行动就如吉登斯(Giddens，A.)的结构化理论所强调的那样，策略分析和制度分析具有平等地位，[21]具体来说，一方面，国家通过改革释放了巨大的社会空间，为社会组织自身发展及其功能发挥提供了制度基础，社会组织可以自主地开展实践，建构自己的身份，塑造教育治理样态；另一方面，国家在这个过程中，会规定社会组织参与教育治理的内容、方式、维度和标准，并对其参与行为进行必要的监督、检查和干预，对教育服务中出现的矛盾或冲突也会进行适当的协调。这是当代中国社会组织发展的特殊语境，也是讨论社会组织参与教育治理的逻辑前提。 二、国家主导下社会组织参与教育治理 如上所述，在当代中国“强国家、弱社会”的格局中，国家不仅掌握社会组织的合法地位和生存资源的获得，而且塑造了其参与教育治理的话语、结构与规则。在此背景下，应该如何理解社会组织参与教育治理？建构社会组织怎样的参与路径？这是本研究要讨论的重点。 (一)何种治理 社会组织能够成为社会公益行动的中坚力量，这与它的内在属性、功能以及在社会服务等方面的潜能有关。而社会组织的这种功能和服务，其实较早地就体现在教育领域改革和发展的实践中。譬如，1979年成立的中国教育学会是改革开放后成立较早的全国性教育学术组织，以此为开端，各种教育刊物、教育基金会、教育扶贫、民办教育等纷纷恢复和发展，并深度参与到教育改革和发展的各个领域中，极大丰富了教育改革的内涵。不过，社会组织这些在行动上的事实并不足以消除理论上的困惑，那就是我们应该如何理解“社会组织参与教育治理”这一论题？究竟是社会组织的参与本身就是教育治理的体现，还是说教育治理预设了社会组织的存在？如果它预设了社会组织的存在，那么离开社会组织的参与就不能称为教育治理；如果没有预设，那就意味着社会组织是教育治理之外的一类组织，无论它们是否存在和参与都不影响教育治理本身的运行。要回答这个问题，就要对当代中国“教育治理”的建构方式进行考察。 教育治理的建构经历了重心的转移。首先，以“治理”为重心，从“一般治理”到“教育治理”。最初人们对教育治理的理解，主要是基于对治理一般理论的阐释并将其迁移或者在教育领域中演绎，进而形成了对教育治理的构想。这种认识下的教育治理是一种特殊的治理，是治理理论在教育领域的具体化，没有关注教育领域的特殊性。譬如，论者们基于治理“去权威”“多中心”“多主体”“双向度”等理念，强调教育治理应该凸显教育的公共性，实现主体、方式和结构的转型，具体就包括实现治理主体多元化、治理权力多中心化、治理结构扁平化、治理组织网络化和治理机制弹性化；也有论者建构了教育公共治理的模式，基本要素包括有限的政府、规范的市场、专业的社会、自主的学校和自觉的公民。其中，政府在教育公共治理与服务体系中处于核心地位，起主导作用。[22]至于教育治理应该坚持怎样的价值取向、改革的突破口在哪里、教育治理的理论框架是什么，这些都没有论及。其次，以“教育”为重心，从“关于”教育的治理转向“基于”教育的治理。在这种转换的过程中，具有标志性意义的是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的颁布，其中明确提出要“积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”[23]由此开始，教育治理开始逐渐上升为国家话语，其内涵与外延也开始发生实质性变化。2013年党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略论述，作为国家治理体系的重要组成部分，教育领域提出了教育治理体系和治理能力现代化的要求。具体而言，教育治理体系是一个以教育制度创新为中心的系统，教育治理能力则是将教育制度优势真正转变为治理效能的中间环节。同时，明确了教育治理的基本思路，即“以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，以转变政府职能为突破口，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局。”[24]教育治理的核心是构建新型关系，而关系的建构又是以政府职能转变为突破口，以教育管办评分离为要求。如果以此来理解教育治理，那么某种程度上就可以这样认为，政府简政放权和社会组织参与本身就是一种教育治理实践，或者至少带有教育治理的意味。正如上文提到的，改革开放不仅孕育了社会组织，同时也开启了现代意义上教育治理改革的进程，社会组织其实从一开始就参与到教育治理改革的实践中，只是彼时并没有称其为教育治理；而教育治理提出之后，社会组织的重要性得以显现，不仅在教育改革中发挥重要作用，而且被视为“社会广泛参与”中“社会”的组成部分，构成教育治理体系的重要方面。 就此而言，更准确的表述似乎应该是社会组织“践行”而非“参与”教育治理。这首先表明，社会组织参与教育的合理性和正当性得以认可。教育本身是保守的，具有自我保存的属性，教育系统自身就可以把传统中积累的文化和知识传递给下一代，因此形成一种相对封闭的体系，任何学校之外的力量都难以影响学校的运行。教育治理则在伦理和程序上给予了社会组织合理性和正当性，使得社会力量可以参与到教育治理过程中，以补充和优化政府教育职能。其次，这意味着社会组织作为治理主体的身份得到确认。社会组织与教育治理其他主体一样具有平等的身份和地位，也型构了教育治理的结构。社会组织不再是可有可无的“鸡肋”，甚至可以说，离开社会组织的参与教育治理也是不完整的。再次，预示了社会组织的发展方向。社会组织必须是合法性组织，遵守国家的法律法规，不能触碰法律和教育的底线；社会组织的参与也是必需的、合理的和正当的，国家会从参与的主体、内容、方式、策略等都不断做出规定，使社会组织从最初碎片化、非制度化的参与转向更加规范化和制度化的参与。在这个方面，民办教育的发展就是一例，民办教育在改革开放后经历了从少到多、从小到大、艰难曲折的发展历程，到现在发展成为社会主义教育事业的重要组成部分，其中一个基本经验就是不断完善制度保障和顶层设计。[25] (二)如何参与 与社会组织的概念一样，“参与”也是一个有着多重含义和类型的概念。麦克格雷格(McGregor，D.)、沙特尔(Sawtell，R.)、拉莫斯(Lammers，C.J.)、包括利克特(Likert，R.)等人都对参与的概念及要素、方向、层次、程度和路径等做了一定的区分。在这些分析的基础上，弗伦奇(French，J.R.P.)和伊斯雷尔(Israel，J.)等人强调将重心放在不同主体在制定计划、政策或决定过程中的相互影响上，确保参与者对于组织内的决策者的决策产生实质性的影响。[26]佩特曼(Pateman，C.)关于“参与”条件的分析则更具有治理的意味，在他看来，参与者首先必须拥有做出决策的必要信息，并且在实践中需要获得更多的信息；其次，双方或多方在决策过程中相互施加影响。如果将参与视为参与双方或多方在决策过程中相互施加影响的过程的话，那么在决策中不同人施加影响的效果是不同的，参与决策的人的影响与可以决定结果的人的影响是不同的，这里就涉及决策过程中权力的问题。在决策中，权力实际上就是决策过程中的参与机会，也就是说，不同人在决策过程中的机会是不同的甚至是相互冲突或对立的，一部分人拥有最终的决策权，而另一部分人如果可以参与的话也只是影响决策。[27]后面这种参与也被视为是“部分参与”或者是“补充式参与”。 无论从政府教育职能角度还是基于社会组织自身的属性或功能的考虑，社会组织参与教育治理都只能是一种“补充式参与”。一方面，教育的国家化和世俗化使得教育逐渐成为一种公共事务，学校成为提供教育公共产品、实现教育公共利益的机构，发展教育是国家的责任，也是国家事业和国家主权行为，通过建立制度化和体系化的学校系统为所有公众提供基本的公共教育服务，这是国家的“天职”。另一方面，社会组织提供的教育服务更加具体和更有针对性，它能关注到教育中的少数个体或群体，特别是统一性的政策无法关涉的人群，因此兼具“雪中送炭”和“锦上添花”之效；同时，社会组织提供的教育服务具有公益性、低成本和高回报的特点，相比政府集中配置资源的弊端和市场以营利为鹄的的属性，社会组织的服务成本低且相对灵活，因此可以完成政府无力提供或低效提供的教育服务，进而达成治理主体之间的普遍信任和网络关系。更进一步，社会组织的“补充式参与”具体又包括以下几方面：第一，社会组织的参与无涉政治。社会组织参与的重点在于教育行动或服务本身，而非价值体系的建构与引领，特别是在关涉意识形态内容的时候不能违背党的教育方针和立德树人根本任务。第二，社会组织的参与是一种公益行动。社会组织参与教育治理主要是基于自身特性和功能的参与，是区别于政府的行政性活动和市场的营利性活动，非政府、非营利、公益性是其基本特性。第三，社会组织的参与是一种真参与。社会组织的参与不是走过场，更不是虚假宣传，而是要产生积极性的、实质性的影响，或者是由于社会组织的参与而使教育公共事务的功能得以放大，效益更好、效果更佳。第四，社会组织的参与要形成社会合力。参与本身不是最终目的，因参与而形成政府、学校、社会合力，营造教育治理生态，才是最终目的。总之，社会组织要能增益教育治理改革，并为未来教育改革提供战略支撑。[28] (三)内容与机制 社会组织参与教育治理表现为多个维度或层次，这里主要从宏观、中观和微观三个层面进行考察，并对其参与机制做简要的概述。 1.参与的内容 (1)参与宏观教育决策。首先，专家咨询和政策建议是参与宏观教育决策的一种重要形式。譬如，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的制定和出台过程中，专家参与和咨询在其中发挥了重要作用，社会各界人士也通过各种渠道参与意见征询过程。[29]其次，国家和地方教育咨询委员会作为官方成立的“非官方组织”，主要对国家和地方重大教育政策制定和教育改革等进行调研、论证和评估，并提出相应的政策建议，确保政府教育决策的科学化和民主化。再次，各种教育智库也以民间立场和专业视野开展独立的教育研究，为推动中国教育改革与发展贡献社会力量，如21世纪教育研究院、长江教育研究院等。 (2)参与地方教育创新。首先，参与探索地方教育公共治理。社会组织通过参与地方教育体制改革，探索教育公共治理模式的实践路径。譬如，上海市浦东新区从2005年开始，对部分薄弱学校进行委托管理，政府通过下放部分管理和评估权力，培育和扶持教育类社会组织，采用团队契约式托管的方式把薄弱学校托管给社会组织，借助其在管理经验、社会资源与灵活机制上的优势，提升教育质量。[30]其次，政府购买教育服务。社会组织通过与政府建立“契约”关系，以市场的方式向社会公众提供多元化和个性化的教育服务，实现教育公共服务“生产者”与“提供者”的分离，进而优化政府教育职能。[31]天津市2017年向社会公布了14类政府购买教育服务项目，包括教育规划与政策研究、师资队伍培训等。[32]2020年8月，教育部发布《教育部政府购买服务指导性目录》，明确了由5个一级目录、15个二级目录以及62个三级目录构成的政府购买教育公共服务的主要内容。[33]再次，高校、科研机构与地方政府的合作。高校和科研院所通过提供专业化、精准化服务，与各级地方政府实现在经济发展、人才培养、产业结构升级等方面的互利合作。 如果放宽标准就会发现，其实民办教育也可以算作社会组织的一种类型。民办教育发展到今天，已经形成了从学前教育到高等教育、从学历教育到非学历教育，层次类型多样、充满生机活力的发展局面，成为社会主义教育事业的重要组成部分。[34]2018年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》，进一步明确和优化了民办教育的性质、指导方针、法律地位、制度保障等内容，[35]为民办教育发展提供了坚实的法律基础。新时代背景下，随着民办教育法律法规和制度体系的完善，民办教育发展也会迎来新的局面。校外教育培训机构虽不是严格意义上的社会组织，但在当下无论就规模还是深度而言，它们都深深参与到并对学校教育产生了实质性的影响。2017年10月，中共中央办公厅、国务院印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出要“规范校外教育培训机构，严格办学资质审查，规范培训范围和内容。”[36]教育部等四部门于2018年联合开展校外培训机构专项治理，整顿和规范校外培训秩序。同年8月，国务院办公厅颁发《关于规范校外培训机构发展的意见》，从标准设置、审批登记、培训行为、监督管理等方面提出了规范有序发展校外培训发展的行动路径。 (3)参与学校治理。参与学校治理是社会组织最为常态化的一类实践行动，其主要形式包括参与学校办学、管理、监督、评价等内容，反过来，这些行动也丰富了学校治理的内涵。一是参与学校办学。社会组织通过出资建校或者捐资办学、培训，为学校提供更多的社会资源。譬如，广东省佛山市顺德区容桂街道与华东师范大学签约成立容桂育美教育集团，共同探索了以政府为主、社会组织参与的“一主多元”办学新模式。[37]二是参与学校治理过程。涉及学校制度和机制建设的多个方面，包括办学理念、学校文化等价值系统，学校理事会、家委会、教师组织等制度建设，学校行政和教学部门的管理与沟通机制，学校课程、科研等专业化实践等。譬如，佛山市顺德区在2016年开启了与容桂总商会合作办学的改革，他们在公益性原则前提下，通过参与学校管理监督，制定学校发展规划，参与学校人、财、物的管理，参与和监督学校办学行为与过程，参与对学校办学质量、师德师风、校风校貌、行政团队等的评价，为学校发展提供多样化的资源。[38]三是参与学校监督和评价。社会组织参与学校监督和评价，一方面可以更加客观、公正、科学地对学校教育教学过程进行评价，另一方面有助于打破既当“运动员”又当“裁判员”的行政化评价的窠臼。譬如，上海市积极引入第三方评估机构进行绩效评价，将学生、家长与社区老百姓满意度作为检验集团化、学区化办学成效的重要标尺。四是中小学校与高校和科研机构的合作也逐渐走向常态化，U-S、U-G-S等形式的合作也在深入推进。五是参与教育救济、教育补偿等。针对学校中的特殊群体，社会组织通过资金支持、物质支持、个体帮扶、志愿支教等行动，如“益微青年”的支教和夏令营活动、“萤火虫助学”、“爱飞翔”乡村教师培训计划、儿基会的“春蕾计划”等，都是通过开展针对性活动提供个性化服务。此外，社会组织在助力决战教育脱贫攻坚上也发挥了很好的补充作用。[39] 2.参与的机制 由上可知，社会组织的实践行动已经涉及教育改革和发展的诸多方面。然而在最初的时候，社会组织在教育改革中的作用及其力量并没有受到应有的关注，更没有正视这些社会组织的可能作用，直到人们真正认识到体制本身存在失灵、市场又缺乏保障教育公益和公正事实之后，社会组织才得到体制的认可、包容和支持。经过四十余年的发展，社会组织已然成为我国教育改革中不可或缺的力量，推动着我国教育治理体系走向成熟。在这个过程中，社会组织探索和形成了多样化的行动方式(见下表)。例如，教育行业协会类社会组织通过参与咨询决策、开展教育实验、实施教育评价等方式在全国范围内赢得广泛关注；基金会类社会组织通过各种专项计划、基金支持、定点救助等方式为特定地区和人群提供补偿式帮扶和救助；民办非企业类社会组织通过市场化参与和宣传，创办民办学校或扶持地方文化事业，在教育市场或学校体系中产生规模化的影响；各种民间教育研究机构依托高校和专业结构，通过第三方研究、实验或评估，为国家教育决策和学校治理提供专业化服务；此外，也有一些草根类社会组织以一己之力零星地做出某种“善举”，它们没有大规模的技术或资金，也没有专业化的研究人员，只是面对一些弱势群体或被忽略的群体，选择默默地做一些对教育改革和发展有益的事情。这些行动既是“集体行动”的结果，也反映了它们与国家互动的特殊模式。 无论采用何种形式，也不管采取了哪些运行策略，社会组织参与教育治理的内在机制是一致的，它们都是着眼教育公益的目的，基于自身功能和性质，以灵活的形式参与到教育改革和发展实践中，建构增益教育改革成效的行动和意义。社会组织的参与本身就是对教育治理的回应，并在以下三个方面丰富和拓展了教育治理的意义。首先，建构了教育治理话语。教育治理改革实际上就是国家和教育之间关系的新的调整，它的重心正是政府和学校之外的社会组织的建立和发展。如有论者强调的，“教育治理的重心在于政府管理和学校内部管理两个层面上的社会广泛参与，赋予社会更多的治理权限，以制度化的方式征询民意和集中民智”。[40]以此为基点，社会组织不仅构成教育治理三要素中“社会”的重要主体，而且还彰显了教育治理“多元参与”“民主协商”“网络化”“共治共享”等特性，为教育治理概念的丰富和完整提供了重要依据。其次，型构了教育治理格局。伴随着市场化改革与利益主体的分化，人们对教育的诉求也不断多元化和差异化，客观上要求教育领域必须建立一种利益调节机制，以回应社会结构转型导致的困境。社会组织的参与使得政府与学校、政府与社会、学校与社会之间的良性关系得以建构。通过聚焦政府职能转型、学校自主办学和社会组织参与，建立和完善制度化的行动方式，确保这三个要素能够相互补充、促进和规范，进而达致教育治理的初衷。[41]再次，增益教育治理效能。增益教育治理效能一定是包括政府、学校和社会在内的三方共同效能的优化和增值，如果仅有其中一方获益而其他方利益受损，这也背离了教育治理的初衷。政府、学校和社会基于合理分工和优势互补，在结构上互动，在功能上互补，在机制上互联，这就有利于凸显整体优势，更好地调适教育系统的关系，避免各种“政府失灵”“社会失灵”，实现效能增值；[42]而且，社会组织的进一步组织化、规范化和制度化，还会为包括政治、经济、文化等领域的治理改革奠定坚实的社会基础。从公民社会发展的意义看，社会组织具有制衡国家的力量，因此又拓展了公民社会在中国的内涵，这对转型期教育治理乃至国家治理都具有重要意义。 三、社会组织参与教育治理的优化策略 以上概要性地讨论了社会组织参与教育治理的前提、内容、方式和机制等一些基本问题。在实践中，社会组织也面临着一些困难，譬如，社会组织内在的组织架构和能力建设尚薄弱，支持社会组织发展的法律法规和政策制度不够健全，我国的社会公共领域发展存在缺陷，社会组织参与教育治理的制度体系存在障碍，等等。不过，在当代教育改革和发展的背景下，能从治理的视角探讨社会组织在教育改革中的结构与位置，这本身就是一大突破，未来改革的重点就是在现有基础上实现社会组织更制度化和体系化的发展。 (一)重塑对社会组织参与的认知 从社会组织开始进入人们的视线到它与教育治理的结合，在这个过程中人们对它的认识和解读仍然有限，特别是在市场逻辑深入人心的背景下，人们总是会怀疑它的动机，进而产生不信任感。因此要推动人们广泛建立对社会组织的认知观念。首先，社会组织是我国教育改革的内生力量。社会组织参与教育治理无论在理论还是实践中都具有充分的正当性，各种社会组织更是在一开始就“卷入”教育改革开放的历史进程中，它们既是教育改革开放的产物，又反过来推动教育改革不断深化。其次，社会组织是教育治理的必要主体。社会组织在参与教育改革的实践中，大致形成了行政类、专业类、公益类、服务类、虚拟社团等不同形式的社会资本，这些社会资本共同支撑起社会组织作为教育治理主体的地位和功能，自下而上型构了教育治理体系的基本框架。[43]再次，社会组织是一种教育制度创新。社会组织不再是教育改革和发展中可有可无的调剂品，也不是教育治理话语中的权宜之计，而是教育中的一种重要组织制度创新。未来的教育决策和教育改革中，社会组织要超越技术层面的具体行动，形成科学化、系统化、标准化的参与体系，整合教育力量，促进教育发展进入更富饶的生态系统。 (二)推进社会组织内涵建设 新时代背景下，特别是展望教育现代化2035的战略目标，社会组织面临的核心问题是通过治理结构、信息公开和专业化建设，优化社会组织的内部运行体制，实现内涵式的能力提升。首先，建立高效顺畅的内部治理结构。社会组织的内部治理结构既不同于政府的科层制和官僚化，也不同于企业管理的模式，它的非营利性和公益性特征要求其决策机构要有科学化、民主化特征；要建立健全财务审计、人员聘用、组织管理等制度，各部门之间进行科学高效的权责划分；监事机构要具有专业化、公正化特征；执行机构要具有专业化、高效化特征，工作人员具有高素质、专业化能力。[44]其次，建立真实透明的信息公开制度。信用是社会组织生存和发展的根基，提升社会组织的信用体系，最基本的是要将组织信息、规章制度、财务信息、活动信息等依法、完整、准确、及时地公开，接受社会各界的问询和监督，防止在项目运作、活动实施过程中出现利益交换、利益侵占等行为。[45]再次，提升社会组织的专业化建设。社会组织在参与教育治理的实践中，要处理好专业主义和志愿主义的关系，平衡教育的专业化参与和乐善好施。社会组织具有显著的公益性质，因此需要发扬不求回报、无私奉献的精神，甚至要有“毫不利己、专门利人”的纯粹精神。社会组织更要凸显专业精神，要以专业的视角、专业的技术和专业的方法参与教育治理改革，其成员要具备教育理论和实践的专业知识，也要掌握跨学科或多学科的知识支撑，形成扎实的知识基础；要掌握参与教育治理实践的专业技术和方法，在参与实践中彰显严谨的态度、科学的方法和专业的精神，提升专业能力；要规范和优化社会组织从业人员的专业资格，从基准层面确保从业人员的专业水准