海洋功能区划编制指南(试行)

海洋功能区划编制指南(试行)1总则1.1编制目的为规范全国省、市、县三级海洋功能区划编制工作，强化海洋空间资源管控，统筹海洋生态保护、开发利用与灾害防控，支撑海洋经济高质量发展和海洋生态文明建设，依据相关法律法规制定本指南。1.2编制依据包括《中华人民共和国海洋环境保护法》（2024修订）、《中华人民共和国海域使用管理法》、《国土空间规划编制办法》、《全国海洋功能区划（2021-2035年）》、《国土空间用途管制暂行办法》、省级及以上国土空间总体规划，以及国家海洋生态保护、资源开发的相关政策要求。1.3适用范围本指南适用于我国管辖海域范围内，沿海省、自治区、直辖市、设区的市、县（市、区）行政管辖海域的海洋功能区划编制工作，跨行政区域的海域（如渤海、琼州海峡、粤港澳大湾区邻近海域等）可参照本指南编制区域性海洋功能区划。1.4编制原则1.4.1生态优先、底线约束严格落实海洋生态保护红线、自然岸线保有率、海洋环境质量等约束性指标，优先保障海洋生态安全，将生态保护要求贯穿区划编制全流程。其中全国层面2035年约束性指标包括：自然岸线保有率≥35%，海洋生态保护红线占管辖海域面积比例≥30%，近岸海域优良（一、二类）水质比例≥85%，滨海湿地保护率≥60%，各地不得突破上级下达的约束性指标要求。1.4.2陆海统筹、多规衔接统筹陆域空间与海域空间的功能布局、要素配置、管控要求，做好与国土空间总体规划“三区三线”、涉海专项规划（港口、渔业、能源、交通、生态环保等）的衔接，确保各类涉海空间管控要求统一、无冲突。1.4.3集约节约、高效利用严格控制新增围填海规模，优先盘活存量海域资源，鼓励立体复合用海，提高海域资源利用效率。要求到2035年，单位建设用海GDP产出强度较上一规划周期提升20%以上，近岸养殖用海生态养殖覆盖率≥90%。1.4.4民生优先、公众参与优先保障渔民生产生活、沿海公共服务等民生类用海需求，区划编制全过程征求沿海乡镇、渔业合作社、用海企业、公众及相关部门的意见，公示期不少于30个工作日，意见采纳情况向社会公开。1.4.5风险防控、动态适配统筹考虑海平面上升、风暴潮、赤潮、浒苔等海洋灾害风险，将灾害防控要求纳入功能分区管控，建立区划动态调整机制，适配国家重大战略实施、海洋生态变化等场景需求。1.5区划期限区划基期年为编制工作启动前最近一次全国国土变更调查年份，目标年为2035年，展望至2050年，区划有效期为15年。2编制程序2.1前期准备2.1.1组建编制专班由同级自然资源（海洋）主管部门牵头，发改、生态环境、交通运输、农业农村、文旅、应急管理、海事、军事机关等相关单位参与，委托具备海洋资源调查评估、海洋规划编制相关业绩的技术支撑单位开展编制工作。技术支撑单位需近3年承担过3项及以上省级或市级涉海规划编制任务，核心技术团队需包含海洋生态、海域管理、规划设计、灾害防控等领域的专业人员。2.1.2资料收集需收集的核心资料包括：基础地理数据（1:5万及以上精度海图、最新国土变更调查海域数据、2000国家大地坐标系下的海岸线勘定数据）；生态本底数据（海洋生态保护红线勘界定标数据、滨海湿地分布数据、珍稀濒危海洋生物栖息地分布数据、近5年海洋环境质量监测数据）；开发利用数据（全部宗海确权数据、围填海历史遗留问题台账、港口、养殖、风电、旅游、盐业等用海现状数据、近5年海洋经济统计数据）；规划衔接数据（同级及上级国土空间总体规划、各类涉海专项规划、重大项目用海储备清单）；灾害风险数据（近20年海洋灾害发生记录、风暴潮、海平面上升风险评估数据、沿海防潮设施标准数据）。2.1.3现状评估一是开展海洋资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（海洋“双评价”），明确生态保护极重要区、重要区、一般区，农业渔业用海适宜区、不适宜区，建设用海适宜区、不适宜区，识别海域资源承载预警等级（超载、临界超载、不超载），作为功能分区的核心依据；二是开展上一轮海洋功能区划实施评估，评估内容包括上一轮区划约束性指标完成率、功能分区落实率、围填海规模控制情况、生态保护目标完成情况、存在的核心问题，评估报告需经上级自然资源主管部门审核通过后方可进入方案编制阶段；三是开展重大问题专题研究，至少包含陆海统筹空间布局路径、海洋生态保护修复重点任务、重大项目用海保障机制、渔民权益保障方案、海洋灾害防控措施5个专题，省级区划需额外增加跨区域用海冲突协调专题，市县级区划需额外增加沿海镇村用海需求摸排专题。2.2方案编制2.2.1确定管控指标首先分解落实上级下达的约束性指标，结合本地实际制定预期性指标，指标体系分为4大类：生态保护类（自然岸线保有率、生态保护红线占比、滨海湿地保护率、近岸海域优良水质比例、受损岸线修复率）、开发利用类（围填海总量、单位建设用海投资强度、生态养殖覆盖率、存量海域盘活率）、民生保障类（渔民养殖用海保有量、公共用海供给比例）、灾害防控类（沿海防潮设施达标率、海洋灾害高风险区开发限制率），所有指标需明确测算依据、责任部门、完成时限。2.2.2功能分区划分按照“主导功能明确、兼容功能清晰、管控要求具体”的原则划分8大类功能分区，分区边界需与国土空间规划“三区三线”边界衔接，精准落图到宗海单元：（1）生态保护类：包括海洋自然保护地、重要渔业产卵场/索饵场/洄游通道、重要滨海湿地、重要河口、重要砂质岸线及邻近海域、珍稀濒危物种集中分布区、其他生态保护重要区7个小类，占管辖海域面积比例不低于40%，主导功能为生态保护，禁止任何破坏生态功能的开发活动，仅允许兼容符合管控规则的生态修复、科研观测、必要的民生用海活动。（2）农业渔业类：包括养殖区、增殖放流区、盐业区3个小类，主导功能为农业渔业生产，兼容不影响主导功能的休闲渔业、旅游活动，其中养殖区需明确养殖容量、生态养殖要求，禁止超容量养殖、非法投饵。（3）工业与城镇建设类：包括城镇建设用海区、工业用海区、物流仓储用海区3个小类，主导功能为沿海城镇与产业发展，兼容港口配套、市政配套用海，其中工业用海区需明确单位面积投资强度、污染物排放管控要求，省级层面工业用海单位投资强度不低于300万元/亩，市级不低于250万元/亩，县级不低于200万元/亩。（4）交通运输类：包括港口作业区、航道区、锚地区、路桥用海区4个小类，主导功能为交通运输，兼容不影响通航的生态养殖、旅游活动，其中航道、锚地范围需符合港口总体规划，禁止在航道范围内设置养殖、旅游设施。（5）旅游休闲娱乐类：包括风景旅游区、休闲娱乐区、文体活动用海区3个小类，主导功能为旅游休闲，兼容不影响旅游功能的生态养殖活动，其中滨海旅游区需明确海岸线公共开放比例，公共开放岸线长度不低于旅游区岸线总长度的80%。（6）矿产与能源开发类：包括油气开采区、固体矿产开采区、可再生能源用海区3个小类，主导功能为能源资源开发，兼容不影响开发活动的养殖、通航活动，其中海上风电区需明确生态保护要求，鼓励采用“风电+养殖”“风电+旅游”的复合用海模式。（7）特殊利用类：包括军事用海区、科研教育用海区、海底管线保护区、倾倒区4个小类，主导功能为特殊用途，按照相关法律法规及主管部门要求管控，禁止无关开发活动进入。（8）保留类：指当前尚未明确开发用途，预留作为未来发展备用的海域，占管辖海域面积比例不低于10%，保留区原则上禁止开发，确需使用的需按程序调整区划。2.2.3冲突协调处理对功能分区划分过程中出现的跨部门、跨区域用海冲突，按照“生态优先、民生优先、重大战略优先”的原则协调，协调优先级为：生态保护红线>民生类用海（渔民养殖、公共服务）>国家重大战略项目用海>一般开发类用海。所有冲突需建立台账，明确冲突类型、协调方案、责任部门、完成时限，协调结果需经冲突双方签字确认，无法达成一致的需报上级人民政府协调。2.2.4管控措施编制分为通用管控措施和分区管控措施：通用管控措施适用于所有功能区，包括围填海总量控制（严格执行国家“十四五”期间围填海总量1.8万公顷的控制要求，省级层面分解下达市县指标，除国家重大项目、民生项目、生态修复项目外，一律不得审批新增围填海）、自然岸线占补平衡（确需占用自然岸线的，需按不低于1:1.5的比例补划同等及以上生态质量的自然岸线，无法补划的缴纳岸线修复专项基金）、入海污染物总量控制（2035年入海污染物总量较2020年削减15%以上，所有入海排污口需达标排放）；分区管控措施针对每类功能区制定，明确允许的用海类型、禁止的用海活动、环境质量要求、生态修复责任。2.2.5保障措施编制包括组织保障（明确各部门在区划实施中的职责分工）、资金保障（明确生态修复、监测评估、渔民补偿等资金来源）、技术保障（建立海域动态监测体系）、权益保障（明确渔民养殖用海确权、转产转业扶持政策）。2.3论证审批2.3.1专家论证方案编制完成后，由同级自然资源主管部门组织专家论证，专家组需包含海洋生态、规划、经济、法律、灾害防控、涉海管理等领域的专家，人数不少于7人，其中外聘专家占比不低于60%。论证需出具明确的通过/不通过意见，未通过论证的需修改后重新论证，论证意见作为报批的必备材料。2.3.2层级衔接市县级区划草案需先报上一级自然资源主管部门审核，确保不突破上级区划的约束性指标、功能分区要求；省级区划草案需报自然资源部复核，跨省级的区域性区划需报自然资源部组织衔接。2.3.3审批发布省级海洋功能区划由省级人民政府批准发布，市县级由同级人民政府批准发布，发布后20个工作日内报上一级自然资源主管部门备案，除涉密内容外，区划全文向社会公开。3成果要求区划成果包括文本、图件、附表、编制说明、数据库5部分，所有成果需符合《国土空间规划数据库标准（海洋专用）》要求。3.1文本内容包括总则、现状评估、管控目标、功能分区、管控措施、保障措施，语言规范、表述准确、无歧义，约束性指标、管控要求需明确可落地。3.2图件包括行政区划与管辖海域范围图、海域开发现状图、海洋“双评价”结果图、生态保护红线分布图、自然岸线分布图、功能分区图、重大项目用海布局图。省级区划比例尺为1:25万~1:50万，市级为1:5万~1:10万，县级为1:1万~1:5万，全部采用2000国家大地坐标系，1985国家高程基准，深度基准采用理论最低潮面。3.3附表包括约束性指标分解表、功能分区一览表（含分区编号、名称、四至坐标、面积、主导功能、兼容功能、管控要求）、用海冲突协调台账表、重大项目用海储备表、岸线修复任务清单。3.4编制说明包括编制背景、编制过程、指标测算依据、功能分区划分理由、意见征集与采纳情况、未采纳意见的说明、与相关规划的衔接情况。3.5数据库包含所有区划要素的空间数据与属性数据，可无缝接入国土空间基础信息平台，满足用海审批、动态监测、执法监督的需求。4重点管控要求4.1生态底线管控4.1.1海洋生态保护红线管控生态保护红线需做到应划尽划、边界清晰、责任明确，红线内严格按照禁止开发区域管控，除国家重大战略项目、民生保障项目、生态修复项目、必要的科研观测活动外，禁止任何不符合管控规则的开发活动。红线内现有不符合管控要求的合法用海，需制定退出方案，2030年前全部退出，退出后优先开展生态修复。4.1.2自然岸线管控严格保护砂质、淤泥质、基岩、河口等自然岸线，除国家重大项目确需占用外，一律不得审批占用自然岸线的用海项目。每年开展自然岸线保有率动态监测，对未完成保有率目标的地区，暂停审批新增占用岸线的用海项目。4.1.3典型生态系统管控严格保护红树林、海草床、盐沼等蓝碳生态系统，禁止任何侵占、破坏行为，2035年省级红树林保有量不低于2020年水平，对受损的蓝碳生态系统优先纳入生态修复计划，每年修复规模不低于受损总量的5%。4.2开发利用管控4.2.1围填海管控严格执行围填海总量控制制度，新增围填海全部纳入国家年度计划指标管理，禁止审批未纳入计划的围填海项目。围填海闲置超过2年的，依法收回海域使用权，围填海历史遗留问题需在2025年前全部完成处置。4.2.2集约用海管控鼓励复合立体用海，优先采用“上风电、中养殖、下通航”“前港、中产、后城”等融合用海模式，提高海域利用效率。严格控制建设用海规模，建设项目用海需符合投资强度、产出效率要求，对达不到要求的项目核减用海面积或不予审批。4.2.3民生用海管控保留足够的传统养殖用海面积，优先将养殖用海确权给当地渔业合作社、渔民，养殖用海确权给企业的，需明确带动当地渔民就业的比例，不得低于用工总量的30%。沿海公共岸线、公共浴场等公共用海空间占比不低于沿海岸线总长度的40%。4.3灾害风险管控4.3.1海洋灾害高风险区管控风暴潮、海平面上升高风险区禁止布局居民区、大型公共服务设施、危险化学品仓储等项目，现有位于高风险区的相关设施需制定搬迁方案，2035年前全部搬迁。4.3.2防潮设施建设沿海城镇核心区防潮标准不低于100年一遇，重点港区、产业园区防潮标准不低于200年一遇，一般区域防潮标准不低于50年一遇，防潮设施建设需与生态修复相结合，优先采用生态海堤模式。5实施与