重点生态功能区保护指南(试行)

重点生态功能区保护指南(试行)一、总则（一）编制依据本指南依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国水法》《全国主体功能区规划》《“十四五”生态保护修复规划》《重点生态功能区生态保护监管办法》等法律法规与政策文件编制，用于规范指导我国重点生态功能区的生态保护、修复与监管工作。（二）适用范围本指南适用于我国《全国主体功能区规划》明确的25个国家重点生态功能区，涵盖水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型四大类，共涉及436个县级行政单元，总面积约386万平方公里，占全国陆地总面积的40.2%。地方级重点生态功能区保护可参照本指南执行。（三）核心目标1.到2025年，重点生态功能区生态系统服务功能提升10%以上，森林覆盖率达到29.5%，草原综合植被盖度达到73%，水土保持率达到75%，可治理沙化土地治理率达到57%，生态质量优良县域占比达到70%以上。2.到2035年，重点生态功能区生态系统健康稳定，生态服务功能满足国家生态安全战略需求，生态保护补偿机制全面完善，实现生态保护与民生改善协同发展。二、分类保护要求（一）水源涵养型重点生态功能区该类型功能区共涉及111个县级行政单元，总面积约113万平方公里，是我国大江大河的主要发源地，承担着保障流域水资源供给、维持水文循环的核心功能，主要分布在三江源、秦岭、南岭、大小兴安岭等区域。1.严格保护原生性森林、高寒草甸、沼泽湿地等水源涵养载体：禁止在海拔3000米以上、坡度25度以上区域开展任何生产性开发活动，现有耕地逐步实施退耕还林还湿，退耕还湿率不低于90%；湿地面积保有量不得减少，天然湿地保护率达到80%以上，禁止侵占自然湿地、截断湿地水源等活动，已围垦湿地要限期退还。2.规范流域开发活动：严格控制流域干支流新建水电站，已建成水电站要落实生态流量下泄要求，生态流量下泄率不低于90%，未达标水电站限期整改，整改不到位依法退出；禁止在水源涵养核心区新建化工、造纸、印染等重污染项目，现有污染企业2025年底前全部退出。3.水源涵养林改造：优先保护天然林，禁止将天然次生林改造为人工纯林，逐步将水源涵养区内的人工纯林改造为混交林，混交林占比每年提升1个百分点以上。（二）水土保持型重点生态功能区该类型功能区共涉及120个县级行政单元，总面积约94万平方公里，主要分布在黄土高原、云贵高原、川滇干热河谷等区域，核心功能是减少水土流失、保障下游河道与水库生态安全，全国水土流失总面积约267.3万平方公里，其中该类功能区水土流失面积占全国的32%。1.陡坡耕地综合治理：坡度25度以上耕地全部实施退耕还林还草，坡度15-25度耕地优先种植水土保持林草，年治理水土流失面积不低于2万平方公里；禁止在10度以上坡地开垦种植，已有开垦活动逐步退出。2.矿区与生产建设项目生态管控：所有新建矿产资源开发项目必须编制水土保持方案，严格落实“边开采、边治理”要求，历史遗留矿山水土流失治理率2030年底前达到80%以上；生产建设项目扰动土地治理率不低于95%，水土流失治理度不低于90%，土壤流失控制比不低于0.8。3.林草植被建设：优先选用乡土树种，推广乔灌草结合的复绿模式，禁止单一树种大面积造林，黄土高原区域干旱半干旱区造林成活率要达到85%以上，云贵高原石漠化区域植被覆盖率每年提升0.8个百分点以上。（三）防风固沙型重点生态功能区该类型功能区共涉及88个县级行政单元，总面积约117万平方公里，主要分布在内蒙古高原、塔里木盆地、河西走廊、科尔沁沙地等区域，核心功能是阻挡风沙侵袭、减少沙尘天气，我国现有沙化土地面积171.45万平方公里，其中该类功能区沙化土地占全国的68%。1.沙区植被保护：严格禁止滥樵采、滥开垦、滥放牧，沙区核心区实施禁牧，禁牧覆盖率达到100%，缓冲区实施草畜平衡，载畜量控制在理论载畜量的85%以内；禁止在流动沙丘、半固定沙丘区域开展生产性开发，已开发项目限期退出。2.防沙治沙工程建设：遵循“宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒”原则，禁止在降水量低于400毫米的区域大规模营造乔木林，优先发展灌木林与草本，工程治理区植被覆盖率达到60%以上，可治理沙化土地年治理面积不低于1万平方公里。3.沙区资源开发管控：在沙区开展矿产开发、交通建设等项目，必须落实防风固沙生态保护措施，项目区植被覆盖度不低于周边区域平均水平，项目完工后一年内完成沙障设置与植被恢复，防沙治沙工程保存率不低于80%。（四）生物多样性维护型重点生态功能区该类型功能区共涉及117个县级行政单元，总面积约62万平方公里，主要分布在横断山区、西双版纳、秦巴山区、武陵山区等区域，是我国珍稀濒危动植物集中分布区，承载着保护生物多样性、维持生态系统完整性的核心功能，全国85%以上的国家重点保护野生动植物种群分布在该类功能区内。1.原生生态系统保护：禁止采伐原始林、原生性常绿阔叶林，禁止随意引进外来物种，已入侵外来物种治理覆盖率2030年底前达到70%以上；严格保护极小种群野生植物栖息地，国家级极小种群保护覆盖率达到100%。2.开发活动管控：禁止在生物多样性保护核心区开展任何不符合主体功能定位的开发活动，禁止商业性猎捕野生保护动物，禁止非法采集野生保护植物；新建公路、铁路等线性工程必须预留野生动物迁徙通道，通道连通性不低于90%。3.栖息地恢复：对碎片化栖息地开展生态廊道建设，到2025年，完成50条以上跨区域大型野生动物迁徙生态廊道建设，重点保护物种种群数量年增长率不低于2%。三、生态修复工程实施规范（一）前期调查评估所有生态修复工程实施前必须开展本底调查，内容包括区域生态系统类型、面积、质量、生态服务功能、退化原因、受威胁因子等，形成生态修复本底数据库，调查精度不低于1:50000，重要区域调查精度不低于1:10000。本底调查完成后开展生态修复可行性评估，明确修复范围、目标、措施、投资、效益，严禁违背自然规律的盲目修复。（二）工程实施要求1.坚持自然恢复为主、人工修复为辅：对退化程度较轻、具备自然恢复能力的区域，优先采取封禁保护措施，封禁期限不低于3年；对退化严重、自然恢复困难的区域，科学实施人工辅助修复。2.严格控制工程扰动：禁止大规模开挖、清理原生植被，生态修复用苗优先选用乡土树种、本地种苗，乡土树种使用率不低于80%，禁止未经检疫的外来种苗进入修复区域。3.工程验收：修复工程完工后，由县级以上林业草原、生态环境部门组织验收，核心验收指标包括植被覆盖率、水土流失控制率、生态服务功能提升幅度，不合格工程限期整改，整改不到位追究实施单位责任。（三）后期监测管护修复工程验收完成后，需开展连续5年的后期监测，每年监测一次植被生长状况、土壤理化指标、生态系统结构变化，落实管护责任，明确管护主体与经费，防止人畜破坏，保障修复效果稳定。四、空间管控与准入要求（一）划定“三线一单”管控边界重点生态功能区要严格落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单要求，生态保护红线要做到“应划尽划、应保尽保”，生态保护红线面积占重点生态功能区总面积比例不低于25%，红线内禁止一切不符合主体功能定位的开发活动。（二）开发活动准入清单开发类型核心区准入要求一般控制区准入要求矿产资源开发禁止任何新建矿产开发项目仅允许开展保障民生的小规模勘查开发，需落实生态修复保证金制度，生态修复到位后方可续采交通水利建设禁止新建项目，重大国家战略项目需依法办理审批，严格落实生态影响补偿允许符合规划的项目建设，需编制生态保护专篇，落实生态保护与修复措施旅游开发禁止商业性旅游开发允许开展生态旅游，游客承载量不得超过生态承载力，旅游设施建设用地占比不得超过区域总面积的0.5%农牧业生产禁止规模化养殖、商品粮种植鼓励发展生态有机农牧业，控制放牧强度，化肥农药施用量逐年递减5%以上风电光伏开发禁止新建项目严格控制开发规模，禁止占用天然林、湿地、草原核心区，项目完工后必须落实植被恢复重点生态功能区内，高耗能、高污染、资源型产业要逐步退出，2025年底前，核心区现有不符合主体功能定位的企业全部退出，一般控制区不符合定位的企业2030年底前全部退出，退出企业要完成土地生态修复，修复验收合格后方可流转土地。五、监测评估与监管体系（一）生态监测网络建设国家层面建立重点生态功能区生态监测体系，每个县域布设至少3个生态质量监测样地，重要生态功能区每县布设不少于5个样地，监测内容包括植被覆盖度、净初级生产力（NPP）、水土流失、沙化程度、生物多样性、水环境质量等，每年开展一次生态质量监测评价，监测数据纳入国家生态保护红线监管平台。（二）年度绩效考核评估建立重点生态功能区县域生态质量考核制度，考核指标包括生态环境质量变化、生态保护工程成效、生态服务功能提升、管控措施落实等，考核结果与中央重点生态功能区转移支付资金挂钩，生态质量改善的县域加大转移支付力度，生态质量退化的县域扣减转移支付，约谈县级政府负责人。根据《2023年国家重点生态功能区县域生态环境质量监测评价结果，全国生态质量达到“优”“良”的县域占比为62.5%，较2015年提升12.3个百分点。（三）监督执法建立“天上看、地上查、网上管”的立体监管体系，运用卫星遥感、无人机等技术开展常态化巡查，每年开展一次重点生态功能区开发活动遥感核查，发现违法违规开发活动依法查处，建立违法违规问题台账，实行销号管理，完成一个销号一个，对严重破坏生态环境的责任人员，依法追究责任。六、生态保护补偿与民生保障（一）完善中央转移支付制度中央财政对国家重点生态功能区县域实行一般性转移支付，2023年中央重点生态功能区转移支付规模达到882亿元，实现所有国家重点生态功能区县域全覆盖，转移支付资金优先用于生态保护与民生改善，用于生态保护的资金比例不低于60%，县级财政要公开转移支付资金使用情况，接受社会监督。（二）建立横向生态补偿机制推动下游受益地区对上游水源涵养、水土保持型重点生态功能区建立横向补偿，按照“谁受益、谁补偿”原则，明确补偿标准与方式，到2025年，长江、黄河等大江大河干流源头区域全部建立横向生态补偿机制，流域断面水质达标且改善的，下游地区向上游支付补偿，水质不达标的，上游地区向下游赔偿。鼓励开展生态产品价值实现机制试点，重点生态功能区生态产品价值核算结果纳入地方政府考核，推动生态产品抵押、质押融资，实现生态资源向生态资产转化。（三）民生保障措施1.生态护林员、草管员岗位优先安排重点生态功能区建档立卡脱贫人口，2023年全国重点生态功能区生态护林员岗位规模达到110万个，带动300多万人口增收。2.引导人口有序转移，对生态极度脆弱、不适宜居住的区域，实施生态移民搬迁，搬迁后原居住地全部恢复植被，保障移民的住房、就业、社保等权益，确保移民生活水平不降低。3.鼓励发展生态产业，支持重点生态功能区发展生态旅游、有机农牧业、林下经济等环境友好型产业，单位GDP能耗较2020年下降18%以上，实现生态保护与民生改善双赢。七、保障措施（一）加强组织领导省级人民政府对本行政区域重点生态功能区保护负主体责任，县级人民政府是责任主体，地方各级政府要将重点生态功能区保护纳入国民经济和社会发展规划，建立部门协同推进机制，生态