《分级诊疗制度》解读

政策解读分级诊疗制度解读国办发〔2026〕11号《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》全景解读面向医疗从业者文件编号国办发〔2026〕11号内容导览01制度溯源从16字方针到2030目标的演进脉络02新政拆解四大方面13条措施的逐条解读03成效实证数据与案例验证落地实效04矛盾剖析住院虹吸与床位错配的结构性挑战05路径展望面向2030的行动坐标与从业者启示制度溯源基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动从2015年指导意见到2026年新政，理解分级诊疗的制度逻辑从2015年指导意见到2026年新政，理解分级诊疗的制度逻辑01十六字方针的内涵拆解分级诊疗的制度内核，概括为基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动十六字方针。基层首诊第一环坚持群众自愿原则，通过政策引导，鼓励常见病、多发病患者首先到基层医疗卫生机构就诊。双向转诊第二环完善转诊程序，重点畅通慢性期、恢复期患者向下转诊，实现不同级别医疗机构间有序转诊。急慢分治第三环完善亚急性、慢性病服务体系，将度过急性期患者从三级医院转出，落实各级机构急慢病诊疗功能。上下联动第四环在医疗机构间建立分工协作机制，促进优质医疗资源纵向流动。三级机构的功能定位分级诊疗的组织基础，是三级医疗机构各司其职、分工协作。机构层级核心定位主要任务基层医疗卫生机构居民健康守门人常见病、多发病初诊，慢病用药管理，康复治疗二级医院区域医疗枢纽常见病规范化住院，常规手术与专科治疗，承上启下三级医院区域医疗高地聚焦急危重症、疑难复杂疾病，输出技术标准与人才基层落实首诊负责制，向上转诊危急重症，承接上级下转的康复期患者；二级医院承接基层上转、向三级转诊疑难重症、帮扶基层；三级医院作为最后防线，专注急危重症并带动下级能力提升。制度演进的三个节点分级诊疗制度始于2015年，历经三个阶段性目标逐步深化。从“探索试点”到“基本建立”再到“协同机制基本建立”，分级诊疗的制度重心正由框架搭建转向质量效益提升。2015启动试点首批

16个

省份、173个

地市、688个

县启动试点国务院印发《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》（国办发〔2015〕70号）2017完善体系规范就医秩序分级诊疗政策体系逐步完善，医疗机构分工协作机制基本形成2020基本建立基层首诊·双向转诊·急慢分治·上下联动基本建立符合国情的分级诊疗制度，模式逐步形成2030协同机制以紧密型医联体为抓手分级诊疗协同机制基本建立，医疗卫生服务同质化水平进一步提高制度建设的四项原则分级诊疗制度建设的总原则是

以人为本、群众自愿、统筹城乡、创新机制。四项原则明确了分级诊疗的价值取向：它不是对就医自由的限制，而是通过机制创新引导资源下沉，实现公益性与可持续性的平衡。它不是对就医自由的限制，而是通过机制创新引导资源下沉，实现公益性与可持续性的平衡以人为本坚持医疗卫生事业公益性以病人为中心便民惠民作为第一准则群众自愿不强制、不一刀切通过政策引导让患者自愿选择基层首诊统筹城乡城乡医疗资源合理配置与布局缩小服务差距创新机制结合国情立足试点总结经验兼顾各方权责利益新政拆解强基层、建医联体、畅转诊、医保倾斜国办发〔2026〕11号文件的政策框架与关键举措国办发〔2026〕11号文件的政策框架与关键举措02新政总体框架解读2026年4月6日，国务院办公厅印发《关于加快建设分级诊疗体系的若干措施》（国办发〔2026〕11号），以实施医疗卫生强基工程为支撑，提出四个方面13条措施。狠抓手方面一：完善协同机制以紧密型医联体为抓手，推进分级诊疗协同狠抓手方面二：引导基层首诊以常见病、慢性病为重点，引导群众基层首诊狠抓手方面三：加强转诊保障以便利群众转诊为导向，加强转诊服务管理和保障狠抓手方面四：落实配套政策完善财政、薪酬、医保、价格等配套政策优化功能定位与布局新政首个关键举措，是优化医疗卫生机构功能定位和结构布局。"酌减"是渐进式功能调整，并非从某一天起全面拒绝常见病患者，具体规则由地方结合实际制定基层补空白对未设社区卫生服务中心的街道，通过医院转型、三级医院延伸、按标准新建等途径，动态消除服务空白二级强功能稳定设置、优化功能，加强常见病专业建设，拓展康复、护理、安宁疗护、医养结合等服务三级调结构逐步酌减聚焦急危重症和疑难复杂疾病，加强转诊会诊和住院服务，逐步酌减常见病复诊和稳定期慢病的普通门诊中心减外转国家级、省级区域医疗中心以区域死亡率高、外转率高的疾病为重点，减少跨省跨区域就医紧密型医联体提质扩面新政明确以紧密型医联体作为分级诊疗协同机制的核心抓手，推动医疗、运营、信息管理一体化。到

2030年，以紧密型医联体为抓手的分级诊疗协同机制基本建立，同质化水平、便利性和可及性进一步提高，就医秩序更加合理规范。城市路径紧密型城市医疗集团推广区社一体、以市带区协作模式，完成网格化布局的进一步提升质效。区社一体以市带区县域路径紧密型县域医共体推进以城带乡、以乡带村和县乡一体、乡村一体建设。以城带乡县乡一体乡村一体鼓励中医中医牵头组建支持有条件的中医医院牵头组建紧密型医联体。2030目标就医秩序更合理医联体内资源共享机制紧密型医联体的协同，关键在于资源在体系内的

共享流通。共享中心建设统筹建设医学影像、心电诊断、医学检验、消毒供应、病理诊断、药品供应和药学服务等资源共享中心。处方流转推动紧密型医联体内处方流转，打通上下级用药衔接。药品联动建立医院与基层间的药品配备衔接机制，健全短缺预警处置机制，保障基层用药需求。云平台提速加快推进医保药品云平台建设，满足群众和基层机构急需药品使用需求。牵头医院须承担医疗质量控制责任，对下沉服务和基层质控实施监督管理，确保共享不降标。引导基层首诊的慢病切口引导群众基层首诊，新政选择以常见病、慢性病为切口。引导群众基层首诊，新政选择以常见病、慢性病为切口通过慢病管理的常态化下沉，基层真正具备“接得住”的能力，为基层首诊提供坚实的服务基础。慢病门诊紧密型医联体内上级医院在基层开设高血压、糖尿病、慢阻肺等常见病慢性病门诊，提供诊疗和健康管理。专家门诊延伸将专家团队普通门诊向基层延伸，逐步提高常见病、慢性病基层就诊比例。长期处方符合条件的慢性病患者，基层单次可开具不超过12周

用药的长期处方，减少往返奔波。慢病管理下沉开展慢性病防控，推广健康生活方式和体重管理，促进多病同防共管，加强高风险人群早期干预。转诊服务管理与保障“新政以便利群众转诊为导向，健全转诊服务管理。”“目标是让更多群众的转诊转院通过医疗机构间的工作机制解决，而非患者自己多头奔波、反复挂号。”转诊中心2项设立转诊中心推动医疗机构设立转诊中心完善转诊规则完善各级医疗机构转诊规则住院一体化2项住院一体化管理推进紧密型医联体内住院一体化管理建立协作关系地市级及以上医院与医联体建立协作关系号源床位预留2项预留号源床位牵头医院为基层转诊患者预留一定比例的号源和床位基层优先通道让基层转诊有优先通道联合门诊2项全科+专科联合推广“全科+专科”联合门诊基层双重诊疗让群众在基层同时获得全科健康管理和专科诊疗指导保障举措的四大支撑分级诊疗的落地，需要财政、薪酬、医保、价格四类政策协同支撑。财政补助政策保障按规定落实对符合区域卫生规划的医疗卫生机构的财政补助政策薪酬制度公益导向完善符合紧密型医联体发展要求的薪酬制度，体现公益导向与岗位价值医保定点基层覆盖及时将符合条件的基层医疗卫生机构纳入医保定点管理医保支付杠杆效应优化基本医保差异性支付和医疗服务价格政策，不同等级医疗机构住院报销比例逐级拉开约10个百分点政策误区的三点澄清新政发布后，部分网传说法出现偏差，医疗从业者需准确把握政策边界01误区一"三甲从6月1日起只看大病"文件表述为“逐步酌减”常见病门诊，是渐进式功能调整。并非全国统一禁入门槛。02误区二大医院医生须按月轮岗下沉文件要求推进优质资源下沉。但未规定全国统一的轮岗次数或职称硬挂钩。03误区三患者须先去基层才能报销新政重点是把转诊通道建起来。急危重症患者可直接到二级以上医院就诊，不设强制门槛。判断政策是否影响自身，应先看文件层级，再看实施地区与生效日期，最后核对本地配套办法，而非轻信网络传言。成效实证基层诊疗占比过半，双向转诊增超五成用数据说话，用案例印证分级诊疗的真实进展用数据说话，用案例印证分级诊疗的真实进展03基层诊疗占比过半全国基层医疗卫生机构诊疗人次占比构成基层与上级医疗机构诊疗人次占比构成52.6%基层诊疗占比47.4%其他医疗机构分级诊疗格局已基本建立基层55.6亿2025年基层诊疗人次占比52.6%占总诊疗人次超一半提升近10个百分点较制度实施初期提升超半数常见病、多发病患者在"家门口"解决了问题。双向转诊与县域就诊分级诊疗的协同效应，体现在转诊通道和县域能力的双提升。双向转诊较2020年增加超过50%便捷上下转诊县域就诊率县域内就诊率保持在90%以上大病不出县下转增长2025年同比增长超过30%顺畅回归基层>50%2025年双向转诊医疗人次较2020年增长；群众上下转诊更加便捷90%县域内就诊率；超4000家县医院达综合服务能力推荐标准>30%2025年下转患者同比增长；病情稳定后顺畅转回基层康复“首诊在基层、大病到医院、康复回社区的就医新格局正从蓝图变为现实。”医共体覆盖与基层占比紧密型县域医共体基层诊疗占比高于全国平均63%医共体内基层诊疗人次占比紧密型县域医共体63%vs全国52.6%建设规模建设中紧密型县域医共体的县（市、区）2199个覆盖基层医疗卫生机构3.3万个落地成效城市试点81个城市开展紧密型城市医疗集团试点组织形态一体化管理提升基层承接能力，是分级诊疗落地最有效的组织形态就医减负的直观成效基层次均费用显著低于三级医院45%次均门诊费用基层相对三级医院40%次均住院费用基层相对三级医院高血压患者管理减负以高血压患者为例，在社区服务中心规范管理。年人均医疗费用较在三甲医院就诊可节省约

2000元。家庭医生签约服务签约服务覆盖超过

60%

的重点人群。通过健康管理和早期干预，从源头减少不必要的就医支出。县域医共体的实践样板县域医共体建设的量化成绩单石福建石狮县域就诊率78.34%→81.44%基层占比62.1%→64.29%三四级手术63.7%→67.78%医保基金支出扭亏转盈曾湖北曾都区共享中心建成影像、心电等五大资源共享中心村卫生室128个村卫生室均可检查基层占比2025年基层诊疗量占比达

65.1%就医解决九成以上病人在区域内解决就医问题医疗资源下沉的服务底座基层服务能力的提升，离不开人才、服务与签约的持续下沉。139.1万名家庭医生，正在为基层健康守门从人才下沉到服务可及，基层正从"门可罗雀"转向"接得住、管得好"，为分级诊疗筑牢服务底座。家庭医生139.1万人全国家庭医生总数为老年人、儿童、孕产妇及慢病患者提供签约服务重点人群签约80%超·签约率部分地区重点人群签约率超过80%上级下沉7万名超·下沉数2025年全国超7万名上级医院医务人员下沉到基层服务15分钟服务圈110万所超·机构超90%居民15分钟内可达最近医疗服务点检查互认与远程诊疗检查互认与远程诊疗，让基层也能提供大医院级的诊断能力。以湖北曾都区为例，仅检查结果互认一项，一年就为患者节约约

89万元。技术架桥，正消解着分级诊疗“最后一公里”的壁垒。检查结果互认影像、检验结果全域互认，患者不用在上下级医院间重复拍片化验。远程会诊标配远程会诊设备成为基层标配，基层采样、上级诊断成为常态。典型场景湖北咸宁案例陈秀兰过去每月复诊要坐公交去

20公里

外的三甲医院排队；如今社区家庭医生初判后直接发起上转申请，专家实时调取健康档案、预留床位，病情稳定后下转社区康复。矛盾剖析门诊下沉，住院虹吸分级诊疗推进中最真实的结构性矛盾与根源分级诊疗推进中最真实的结构性矛盾与根源04门诊下沉与住院虹吸并存门诊端·正增长住院端·负增长分级诊疗推进呈现

"门诊快、住院慢"

的结构性割裂：门诊轻症稳步下沉，住院却持续向三甲集中。床位错配与二级困境87.7%三甲综合医院48%基层医疗卫生机构近一半基层康复、护理病房长期空置，三甲走廊加床、排队等床成为常态。二级医院在上下双重挤压下形成"夹心层"困境。床位使用率对比（%）住院虹吸的四大根源1就医焦虑住院涉及手术、麻醉和长期治疗，容错成本远高于门诊，患者对基层诊疗偏差的容忍度极低。2能力落差基层住院服务能力不足，康复、护理、老年康养等专科建设滞后，“接不住”住院患者。3转诊机制双向转诊中“上转快、下转难”，利益分配机制缺位，大医院缺乏主动下转动力。4收入激励住院收入是医院重要来源，在考核与分配机制未根本调整前，虹吸冲动难以消除。联而不紧的结构性问题部分地区紧密型医联体仍存在

联而不紧、合而不通

的现实困境。三大症结，让紧密型医联体联而不紧新政推动紧密型医联体提质扩面，从

形联

走向

神联——这是分级诊疗从规模扩张转向内涵建设的核心命题一体化不足医疗、运营、信息管理停留在协议层面，人财物未真正打通利益难协调内部利益分配机制不健全，牵头医院与成员单位权责不清同质化受限资源共享中心建设滞后，基层与上级服务同质化水平仍有差距路径展望到2030年协同机制基本建立从政策蓝图到从业者行动，把握分级诊疗的未来方向从政策蓝图到从业者行动，把握分级诊疗的未来方向05面向2030的建设路径面向2030年，分级诊疗体系建设正由

打好基础

转向

质量效益综合提升。这一路径的核心，是把

基层接得住、大医院放得下、转诊转得顺

从理念转化为可操作的机制安排。01协同机制到2030年，以紧密型医联体为抓手的分级诊疗协同机制基本建立02服务同质医疗卫生服务同质化水平、便利性和可及性进一步提高03就医秩序就医秩序更加合理规范，一般疾病在市县解决、日常疾病在基层解决04强基工程实施医疗卫生强基工程，以基层为重点加快建设分级诊疗体系基层能力提升的着力点基层

"接得住"

是分级诊疗的前提，能力提升需在三个维度发力。能力提升需在

人才下沉、药品保障、数字化支撑

三个维度发力人才下沉推动二、三级医院向基层派驻主治医师及以上职称人员实现常态化巡回医疗在医疗资源薄弱地区全覆盖药品保障建立药品配备衔接联动机制推广"药随病走"，满足慢病患者连续用药