“双减”时代基础教育的公共性回归与公平性隐忧

/“双减”时代基础教育的公共性回归与公平性隐忧【摘要】公共性是现代教育的基本属性，而公平性是教育公共性的重要基石。随着教育改革中市场化因素的介入，竞争机制、资本运作和价格机制对基础教育的公共性带来了挑战。新时代“双减”改革直指上述结构性矛盾，引导基础教育公共服务体系回归公共性，对教育事业的发展方向、学校教育的地位、优质教育资源的供给渠道和学校课后服务格局进行了重新定位。当前的新旧制度更替也引发了新的结构性矛盾及公平性挑战，或将带来分配正义层面的校际差距扩大问题，以及关系正义层面的群体、区域和城乡间课外补习鸿沟问题。为实现“双减”政策保障教育公共性的目标，应从课内、课外和校外三方面入手，为不同区域、群体和学校的学生提供相对公平的教育条件保障。【关键词】双减；教育公共性；教育公平；教育市场化；校外培训 公共性是现代教育的基本属性。①随着新世纪教育改革中市场化因素的介入，教育公共服务社会化对教育的公共性带来了挑战②，教育内卷化、社会阶层固化和家庭教育焦虑等新问题开始浮现。进入新时代，党和国家从基本民生问题的高度重新审视基础教育公共性问题③，通过“双减”政策调节当前教育改革发展中的重大结构性矛盾④，引导基础教育公共服务体系回归公共性。当前的新旧制度更替也引发了新的结构性矛盾，或将带来校际、群体和区域间教育公平的新问题，对“双减”回归公共性的改革目标构成一定挑战。 一、教育的公共性建构与公平性基石 教育作为一种“超越任何利益集团的由公共价值导向的以扩大公共利益为目的的实践”⑤，具有“在谋求社会福利的基础上促进社会和个人的发展”从而使个人与社会双重受益的功效。⑥教育公共性的彰显“不仅是教育特性的一种时代变化，而且也是当代教育发展的一种新的价值诉求”⑦。哈贝马斯将公共性视为公共领域，指出“公共性本身就表现为一个独立的领域，即公共领域，它与私人领域是相对的”⑧。因此，对于公立教育或是私立教育，义务教育或是非义务教育，以及学校教育、社会教育、家庭教育等不同类型的教育而言，教育的公共价值导向决定了其与公共领域的交叠，从而或多或少地带有公共属性。 在我国，教育的公共性建构以社会主义方向为基本指引，以公益、开放和共享为核心价值向度⑨⑩，着眼于教育中的全局性和共有利益，以公共部门及公共经费为依托，面向全体社会成员提供基本而有质量的教育服务。教育的公共服务以低收费(或免费)为价格准绳，服务内容和形式尊重群体间的差异并体现切适性，但基本质量不因区域、群体和机构而改变。在教育领域，市场机制(补充市场机制、准市场机制和纯粹市场机制等(11))的存在能够促进竞争以满足多样化的教育需求，并提升教育组织效率，因而在一定程度上成为建构和保障公共性的重要力量。与此同时，市场主体的逐利性以及对于竞争和选择等价值的推崇也会在一定程度上损害教育的公共性。因此，在基础教育这一公共和准公共产品属性较强的领域，市场参与教育公共性建构所遵循的是最低限度原则，即以补充市场机制(适用于义务教育)和准市场机制(适用于非义务教育)为主，纯粹市场机制(适用于私人领域)为辅。(12) 公平性是教育公共性的重要基石。在教育公共性的建构中，一个核心问题是“如何贯彻应用‘公正’这一价值原则，从而使得教育机会、资源、条件、利益等分配能够符合某些‘应得’原则并在不同的群体之间实现某种‘相称’关系”(13)。教育公平的理念超越了单纯强调均等或平等的朴素正义观，而走向一种差别对待的正义观，提倡对相同者可采取均等的对待，而对于不相同者则可采取差异化对待。(14)这一价值原则既关涉公共教育资源及机会的分配，即通过分配正义实现机会均等与结果均等(15)，同时也关涉分配领域之外的社会关系层面，即通过关系正义实现条件均等。(16) 公平性的条件是实现教育公共性三大核心价值(公益、开放和共享)的基础，能够保障教育资源和机会面向全体成员同等开放和共享，实现个体与社会发展的同步受益。而一旦离开了公平性的条件保障，个体和群体间的原生差异将会通过教育过程转化为社会差距，并通过教育活动的标签化效应逐步固化，这一过程中教育系统会被异化为社会不平等的再生产机制。(17)在以公共性为导向的教育制度安排和公共教育服务供给中，公平性是推动教育资源与机会在个体、群体、机构和区域间适切分配的准绳：一方面，保障每个个体获得适于自身的、充分的教育资源与发展机会，实现分配正义。另一方面，调节教育领域乃至社会整体的权力结构，化解由于历史遗留、区域差异、管理体制和社会分层所带来的社会关系上的不平等，实现关系正义。 二、我国基础教育面临的公共性挑战 随着新世纪教育改革中市场化因素的介入，市场机制以及资本力量推动了民办学校、公办民助、校外培训及私人家教的增长。在竞争机制、资本运作和价格机制等市场机制的交叠影响下，各市场主体对效率、效益及个体利益的追求重塑着学校教育、校外教育和家庭教育的样态。上述纯粹市场机制原本适用于私人领域，当其被广泛应用于基础教育的公共领域时，教育的公共产品和准公共产品属性便受到了冲击。基础教育的公共性挑战及其背后的结构性矛盾构成了“双减”政策出台的宏观背景。 (一)校外教育无序竞争干扰社会主义办学方向 近十多年来，各类校外培训机构和私人家教在城市地区盛行，随着培训机构及从业人员数量的暴增，在一定程度上出现了无序竞争的乱象，部分教学内容违背党的教育方针，意识形态安全问题也开始浮现。部分培训机构为吸引生源，不顾教育工作的操守底线，采取低俗化或哗众取宠的教学方式，吸引心智和鉴别判断能力尚未成熟的中小学生。另有部分带有国际背景的学校或培训机构在师资聘用、教材选用、授课内容等方面缺乏审慎甄别，触碰意识形态底线。由于校外培训机构在很大程度上绝缘于教育部门的意识形态监督机制，上述局面难以得到有效扭转，干扰了常规中小学的思想意识教育成果，削弱了公共教育体系执行国家教育方针的能力。 数据显示，在“双减”政策出台前，北京、上海和广州等一线城市中参加课外辅导的中小学生占在校生总数的约70%(18)，意味着在广大城市地区市场化培训机构已形成了教育体系中的“影子系统”。同时，由于群体间社会经济地位差异的客观现实，具有较高社会经济地位的家庭大多会送子女参加校外培训，而这些学生中有不少人在未来将会延续父母的有利地位，成为社会中各行各业的精英与领袖。从这个意义上说，我国的中小学生在课后接受什么样的校外培训，将在一定程度上影响到社会主义事业接班人的培养效果。 (二)培训机构资本逐利削弱学校教育主阵地 在“双减”政策出台前，我国的基础教育领域出现了“校内上课、校外补课”的双轨现象。数据显示：我国的校外培训机构数量超过70万家，从业人员超过千万人(19)；而在公共教育体系中，义务教育阶段的学校数量仅21.08万所，专任教师1029.49万人。(20)换言之，市场化轨道上的校外培训机构在规模体量上已超过了公共教育体系。在教育供给领域的国家与市场竞争关系中，市场化运作的校外培训机构凭借其在服务效率、多样化和个性化服务方面的优势，形成了相对于常规中小学的竞争优势。另外，部分培训机构和家教从业人员违背教育工作者的专业操守，为学生提供功利化的应试培训服务，从而与常规中小学“抢生源”，谋取高额经济回报。 市场机制的优势加上资本逐利的动机使得校外培训行业中出现了疯狂逐利、制造焦虑、功利应试等不良风气。(21)而作为教育市场中的“理性经济人”，学生和家长在进行教育选择时难以突破个体利益的思维局限，倾向于调动家庭经济文化资本参与内卷化教育竞争。受校外培训机构功利应试行为的影响，部分学生已习惯于培训机构迎合考试重难点的教学方式，不再适应常规学校教学中循序渐进的安排。一些学生热衷于课后“跑班”而不是跟着所在学校正常教学进度学习，另有部分学生甚至用课堂时间私下完成培训机构布置的练习题。随着大量的学生和家庭卷入应试竞争，这种全民竞争反过来又倒逼学校调整教学进度和内容，转向适应考试竞争的功利性授课模式。在校外培训行业的牵引乃至裹挟之下，中小学校在学科教学中的主阵地地位受到一定程度的削弱。 对于学生和家长个体而言，其在进行教育选择时多以“理性经济人”的立场做出对自身最有利的选择，难以自发地从社会整体利益需要的角度进行价值判断。而市场化校外培训机构则是企业属性大于教育属性，因而其办学行为是营利导向而非公益导向的。换言之，仅靠市场机制来保障教育的公共性并不现实，而以学校教育为代表的国家公共教育体系的存在正是为了保障教育的公益性、开放性和共享性。一旦学校教育的主阵地受到削弱，国家公共教育资源的配置能力也将受到影响，不利于保障教育中的全局性和共有利益。 (三)内卷化竞争与价格机制损害群体教育公平 在校外培训热出现之前，城市家庭的教育选择便通过多种渠道得以实现，包括择校、交赞助费、有偿家教和报培训班等。(22)近十多年来，在校外培训市场的资本化运作和功利性竞争下，大量家庭被裹挟参与内卷化竞争，造成了基础教育生态的破坏。而学生个体的教育选择也被异化为一种教育内卷的机制：一旦部分学生通过校外培训或私人家教取得了考试成绩上的优势，就会倒逼其他同学进行效仿；部分经济条件较好的家庭为保障子女在学业竞争中的优势，选报了多项校外辅导服务；随着学业竞争的层层加码，校外培训会从一门科目蔓延至多门科目，形成一个难以突破的竞争牢笼，直至榨干学生的课余时间和家长的支付能力。 上述学业竞争的无序性集中体现为：部分家长为了提升子女在常规性期末考试中的成绩，专门报名培训机构量身定制的考前冲刺班，通过恶性竞争的手段冲高考试分数，从而使子女在与班级其他同学的排名竞争中获得优势，为后续竞争升学名额奠定基础。在校外培训市场所主导的应试竞争中，具有较高社会经济地位的家庭能够取得显著优势，特别是那些有能力支付多科培训费用或是报名高收费名师培训的家庭，能够将家庭经济资本有效转化为子女在学业竞争中的优势。与此相对，来自低收入家庭或是中小城市及农村等培训市场不发达地区的学生在应试竞争的处境则愈发不利。(23)由此，不同地区、不同群体间的教育资源差距将被拉大，而教育为全民服务的公共价值将会被损害。 (四)学校课后托管责任外包加重家庭养育负担 近年来，教育领域日益突出的一大民生问题是中小学课后托管责任的外包与家长(特别是城市家长)日益增长的托管需求之间的矛盾。近二十年来，随着公共部门改革中市场化因素的介入，基础教育领域显现出责任外包的公共服务社会化趋势。(24)中小学校不断砍减与教育教学活动无直接关联的服务内容，如取消小学附设的学前班、推行后勤餐饮社会化，等等。近年来，中小学校还出现了放学时间前移的趋势，这一现象背后既有学生身心发展的教育规律，也有国家减负政策的要求，同时也是中小学托管责任外包的产物。对于中小学校而言，在完成国家规定的教育教学要求的前提下将放学时间提前，能够减少学生不必要的在校时长，降低学生因课后在校内运动嬉戏所带来的法律责任风险，并减轻教职工的工作负担。 然而，教育领域的公共服务社会化所带来的一个直接影响是家庭养育负担的加重，这一问题突出地表现在大中型城市中。近年来，随着城市中双职工家庭比重的提高，祖辈同住和参与养育比重的降低，以及特大城市中出现的上下班通勤时间过长等“城市病”，使得家长们对小学阶段(特别是低年级)子女课后托管服务的需求日益增长。家长托管需求的增加与学校放学时间的前移构成了城市家庭在子女养育中的一大矛盾，使得多数家长选择市场化托管机构或雇佣家政员工，或是求助于家中亲友。而以上种种不得已之选择加剧了家长经济负担，或是增加了家庭中不必要的矛盾，成为城市家庭中的一大民生问题。 三、回归公共性：新时代“双减”改革的深层逻辑 “双减”政策延续了过去数十年来减负政策的基本路径，设定了“减轻学生作业负担和校外培训负担”的总体目标。但这一政策并非单纯意义上的减负政策，而是新时代基础教育改革发展中的一项重大战略布局。(25)其改革力度之大、覆盖范围之广，超过了历史上的各类减负政策，并且教育部还专门为此成立了校外教育监管司。究其实质“双减”政策所指向的是教育内卷化、社会阶层固化、家庭教育焦虑、高额教育支出和学生负担过重背后的结构性矛盾，所要化解的是涉及千家万户的民生负担，“体现了党和国家坚持以人民为中心的社会综合治理决心和能力”(26)。“双减”政策对教育事业的发展方向、学校教育的地位、优质教育资源的供给渠道和学校课后服务格局进行了重新定位，其背后所隐含的一个深层逻辑是引导基础教育公共服务体系回归公共性。 (一)引导校外教育回归社会主义方向 “双减”政策深刻回应“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的根本方向问题，通过系统性举措治理校外培训行业中存在的违背国家教育方针乃至意识形态安全问题。具体而言，“双减”政策严禁非学科类培训机构从事学科培训，并规定学科类培训从业人员必须具备教师资格，从而确保提供学科培训的机构及个人符合国家规定的教学资质，降低政治立场和专业操守方面的风险。同时，对学科培训的内容进行严格监管，杜绝低俗违法及盗版侵权等培训内容，改善校外培训行业的风气。此外，严禁校外培训机构提供境外教育课程或聘请在境外的外籍人员开展培训活动，从而降低培训活动中的意识形态风险。上述新举措有力扭转了近年来校外教育中存在的方向性偏差，使其回归社会主义办学方向。 (二)重新确立公共教育体系主导地位 “双减”政策明确了基础教育作为关乎国家教育方针落实和社会主义办学方向的重要事业，只能由公共教育系统(特别是公立学校体系)而非市场化机构来承担，“双减”通过一系列系统性举措，重新确立了国家在教育资源配置中的主导地位，减轻了市场对教育活动的牵制和干扰，凸显了学校作为学科教学和素质教育主阵地的地位，校外教育作为有益补充。上述转变有助于恢复中小学校的正常教学秩序，缓解功利应试行为，还原教育的公益普惠属性，减轻家庭经济负担。 具体而言，“双减”政策将近年来由校外培训机构承担的学科教学和素质教育内容回归到中小学校。一方面，将培训机构学科培训的时间范围限定在寒暑假、节假日和周末以外的时间(即工作日的晚间)，并规定每课时不超过30分钟，课程间隔不少于10分钟，培训结束时间不晚于21点，从而将学科教学的主阵地转移回中小学校。与此同时，利用学校课后服务延长所创造的教育契机，在校内开展丰富多彩的科技和文体活动，由学校承担起素质教育的基本服务。此外，培训机构不得高薪抢挖学校教师，保障了中小学校教师队伍的稳定性。 随着学校教育回归主导地位，党和国家能够以此为抓手维护教育的社会主义办学方向，通过课程思政等一系列机制有效落实党的教育方针，实现立德树人总目标。同时，通过公共教育服务体系做好资源配置，推动教育优质均衡发展，化解群体资源差距。此外，通过统一部署减轻学生课业负担，强化劳动教育、体育、美育等有益学生身心健康的教育内容，促进学生实现全面发展。 (三)扩大校内优质资源以及选择机会 “双减”政策一方面压缩了校外培训机构的学科培训业务空间，另一方面大力提升中小学课堂教学质量并拓展学校课后服务，通过疏堵结合的方式使得学生多样化的教育选择能够在校内得到基本满足，从而在一定程度上化解了学生在校外参与培训所带来的教育内卷化及群体间教育公平问题。由此，学校从单纯的教育教学机构转变为包含学科教学、学业辅导与课后托管三大职能的教育服务体系。 随着“双减”政策下学校课后服务的强化，中小学校由传统上国家教育政策的执行者变成了具有一定能动性的政策行动者。具体而言，在学校这一社会空间中，不仅存在着执行国家教育方针和课程标准的制式化教育教学活动，也拓展出了大量的校本化课后活动。学校能够自主设计课后服务的形式和内容，因应本校学生个性化、差异化的学习需求，提供较为充沛的教育资源。 (四)构建中小学课后服务体系大格局 “双减”政策强化了学校的课后服务职能，扭转了过去二十多年来学校教育去社会服务化的趋势，从服务时间、服务质量、服务渠道和线上服务等几个方面构建起课后服务体系。这一体系突破了原有学校教育专注学科教学的小格局，拓展成为包含课后托管、课外辅导和素质教育的大格局：一是在课后托管方面，解决了家长的课后托管难题，使其能够安心工作，且不必额外支付校外托管班费用。二是在课外辅导方面，通过提供作业辅导与课业答疑等服务，扩大免费线上学习资源，缓解家庭的补习压力，减轻经济负担和教育焦虑。三是在素质教育方面，整合学校及社会教育机构充沛的教育资源，在校内为学生提供丰富的科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动，减轻家长对于校外才艺培训的依赖。学校课后服务体系的形成有助于缓解家庭养育负担。 四、“双减”格局下教育公平面临的新挑战 随着“双减”政策对于基础教育公共服务体系的结构性调整，新旧制度的更替也引发了新的结构性矛盾：学科辅导职能回归学校，使得校际质量差距成为学业成就差距的重要诱因；课外补习转向私人家教，使得家教成为阶层文化再生产的关键机制；这一转型还使得区域家教行业分布成为影响学业成就的重要因素。上述结构性矛盾引发了教育公平的新挑战，在分配正义层面或将出现薄弱校与优质校间差距的扩大，在关系正义层面或将出现群体、区域和城乡间的新型课外补习鸿沟。保障公平是实现教育公共性的基础，是实现教育资源和机会面向社会全体成员开放和共享的前提。离开了公平性的条件保障，教育系统将会被异化为社会不平的再生产机制，而“双减”政策回归公共性的改革目标也将难以实现。 (一)学科辅导职能回归学校，或将加剧薄弱学校资源劣势 在“双减”政策下，学校教育巩固了教育教学活动主阵地，不仅要承担起各科教学及课后辅导的主要责任，还要在课后为学生的个性化发展提供保障。从分配正义的视角审视“双减”格局下学校教育在学生发展中的权重得到增大，校际教育质量差距也成为影响学生学业成就差异的重要因素。对于优质校而言，其师资条件、教学设备和教学质量更高，并能够提供更为丰富的课后活动，使学生能够在兼顾学科学习的同时获得更为全面的发展，从而在升学和未来发展方面获得更多的机会。与此相对，薄弱学校、农村学校、小规模学校的处境将会更加不利：此类学校在满足常规教育教学任务方面已显吃力，若继续加码提供课后答疑辅导以及课后托管和素质拓展活动，将会分散学校的教育资源和教师精力，拉低学校的整体教育教学质量与考试表现。 在“双减”政策实施前，部分薄弱学校学生尚能够通过大量参与校外学科培训，弥补自身在校内资源上的差距。换言之，校外培训市场在一定意义上扮演着调节校际教育质量差距对学生学业成就影响的“杠杆”作用。(27)然而，随着“双减”政策下校外培训市场的收缩，校外培训对于薄弱学校学生的学业补偿效应也相应降低，使得部分学生出现了学业“求助无门”的无力感。以上状况一方面将放大薄弱学校的资源劣势，另一方面将倒逼部分家长从源头上进行择校，进而将加剧择校和购买学区房的风气。 (二)课外补习转向私人家教，或将扩大部分群体学业优势 尽管“双减”政策使得校外培训机构的学科培训市场大幅收缩，但这并不意味着学生们的课外补习需求会相应降低，相反，由于中高考竞争筛选机制和学业压力始终存在，课外学科辅导正以私人家教的形式转入地下。(28)本调研显示，高达87%的受访家长表示不会因为校外培训机构治理而放弃子女的校外学科类补习，同时，有37%的家长愿意接受一对一(或小班化)家教作为校外培训机构的替代形式。在“双减”政策实施后的第一个暑假，大学生家教的需求量(特别是在小学阶段的需求量)相比往年有了显著提高，多数从业人员的业务量比去年同期增长了50%—100%。此外，有43%的受访培训机构教学人员表示“转入(或暂时转入)私人家教行业”是其未来再就业的可能选项。由于私人家教具有隐蔽性，部分经济条件较好的家庭开始以住家保姆名义聘请私人教师，高学历家长(特别是教师)群体中出现了相互抱团辅导对方子女的现象，中小学也出现了部分学生组团“拼班”聘请名师辅导的现象。由此可见，在“双减”政策消除了校外培训机构无序发展的表象之下，课外补习市场正由培训机构转入私人家教，并有地下化发展的趋势。 从关系正义的视角审视，在上述现象背后，是课外补习的受众群体由普通大众转向中高收入群体的社会经济地位转换，校外培训治理中的新旧制度变迁或将扩大部分群体的学业优势，加剧阶层文化再生产。具体而言，在“双减”政策实施前，校外培训机构因其大班授课或网络授课的平价收费而能够向多数家庭开放，从竞争机会分配的角度看，校外培训市场的普遍存在扩大了普通大众参与学业竞争的机会。然而随着近期校外学科培训的大幅收缩，课外补习的机会正日益与私人家教形式捆绑，而私人家教不菲的收费形成了一道无形的门槛，将中低收入家庭的学生挡在了门外。 随着课外补习转向私人家教，社会群体间的教育差距将在以下方面被放大，使得优势群体的学业优势得到延伸或扩大：一是不同收入群体间的教育差距将会放大。私人家教较高的收费门槛使得高收入家庭在这一竞争中处于优势，可以为子女聘请多科家教老师。而工薪阶层、外来务工人员等低收入群体则难以承担私人家教费用，或是至多能承担一至两门学科的家教费用。二是独生子女和多子女家庭间的教育差距将会放大。在三孩政策的大背景下，将会有越来越多的家庭成为多子女家庭，相比于独生子女家庭，多子女家庭所要承担的家教费用将会大大增加，成为家庭消费中的主要开支。这一局面将使得独生子女得以享受更为充裕的家教资源，并在学业竞争中取得优势，此外也会抑制独生子女父母的生育意愿。 (三)家教行业区域分布不均，或将带来新的课外补习鸿沟 如前文所述，随着当前课外补习市场转向私人家教，在社会整体层面可能扩大部分群体(特别是高收入群体)在学业竞争中的优势。而在区域差异层面，这一转型还将有可能扩大不同城市间以及城乡间的补习资源差距，带来新的课外补习鸿沟。与大城市相比，中小城市的课外补习市场发育相对不够充分，私人家教规模较小。在“双减”政策实施前，这些地区学生的补习需求在一定程度上能够通过校外培训机构的线上教学模式得到满足。然而，随着当前培训机构线上学科培训规模的收缩，以及线下学科培训转向私人家教，中小城市家庭在补习资源方面的劣势开始显现。与之相对，在私人家教行业发达的大城市，尽管校外培训机构的学科类培训规模收缩，但其较大的私人家教规模能够在一定程度上弥补培训机构收缩所留出的“空档”。加之近期实践中出现的私人家教地下化趋势，意味着部分学生能够避开“双减”政策对于寒暑假、节假日和周末学科补习的限制，在上述时间段进行学科补习。上述现象在城乡间同样存在：由于农村地区的经济社会条件无法支撑较大规模的私人家教市场，农村居民也多属于中低收入群体，无力负担家教辅导费用，若私人家教发展成为城市课外补习的新常态并向地下化方向转型，将会使得农村学生在获取课后补习资源方面处于不利地位。若上述现象无法得到有效控制，或将带来大城市与中小城市间的新型课外补习鸿沟，拉大不同地区学生在应试竞争方面的差距。 在省域范围内，上述课外补习鸿沟效应将会比较突出。省会及省域中心城市往往聚集了较为充裕的私人家教资源，家教从业人员的来源包含了全职从业(加之“双减”背景下大量原教培机构人员转行从事私人家教)和大学生兼职(省域中心城市大多聚集了较多高等院校)等多种渠道，能够作为校外培训机构的有效补充，在很大程度上满足中小学生的学科辅导需求。而中小城市的私人家教资源则相对有限，有需要的学生大多依赖校外培训机构周一到周五晚间的辅导班。在广大农村地区，无论是家教从业人员还是校外培训机构都极少，而校外培训机构所提供的线上课程也受到压缩，多数家庭亦无力负担课外补习费用，导致学生在获取课后补习资源方面处于最为不利的地位。 五、保障公平性条件促进教育公共性建构 为有效落实“双减”政策，促进教育公共性的目标，应从课内、课外和校外三方面入手，为不同区域、群体和学校的学生提供相对公平的教育条件保障，从而夯实弱势群体的教育资源基础，破除学业竞争中的不正当机制，打破优势群体文化再生产的闭环，打造教育资源和机会面向全体成员开放共享的良性生态。 (一)课内：推动优质教育资源区际及校际均衡 继续坚持学校教育作为提供优质教育的主渠道，使得广大家庭的基本教育需求能够在校内得到满足，从而保障基础教育公共服务体系的底线公平，破除课外补习及私人家教无序发展的深层动因。 一是进一步推动义务教育优质均衡发展。通过集团化办学、学区化治理、城乡学校共同体建设和教师交流轮岗等制度设计，促进义务教育阶段学校办学质量的整体提升，推动实现校际教育资源均衡发展。通过以上措施保障学生在校内就能享受优质教育服务资源，在未来的升学考试中获得平等的竞争机会，因而无需在课后“开小灶”。 二是由教育部门统一部署，充分发挥“互联网+教育”等技术手段，做强做优免费线上学习服务，为广大人民群众(特别是校外培训行业不发达的中小城市及乡村地区的群众)提供更多优质免费的教育资源。这一举措能否取得成效的关键在于建立面向全体学生的网络教学资源平台，有效组织各科教师进行线上互动交流答疑，从而使得优质免费教育资源的覆盖面得到最大限度的扩充。 三是实现课堂教学“减负—提质—增效”三统一。确立正确的减负观，明确减负担并不意味着减质量，教师的课堂教学需要在保证质量的前提下增强教学效果，使学生能够掌握教学大纲要求的知识并最终实现教学目标。在不打破行政班，保证行政班在分班时处于均衡的条件下，进行学科作业指导的分层。学校可以在课后服务中将学生按照学科强弱项进行分层，针对部分学生的学习问题进行集中指导，在一定程度上满足学生的差异化需求。 (二)课外：丰富中小学课后服务资源及其形式 通过扩充校内课后服务资源，可保障弱势群体子女在校内获得充分的发展资源。从供给端入手扩大服务资源，科学设计托管服务体系，引入社会资源、校外机构、家长等多方资源以丰富教学内容及形式。 一是科学设计课后托管服务体系。建立健全“基本托管+个性化服务”的课后服务课程体系。基本托管由本校教师负责，个性化课程开设可尝试由第三方提供。基本托管以学生自主写作业，教师进行辅导、答疑的方式开展。个性化课程则是为了满足学生特色化学习需要而开设，由第三方机构在学校开设几十门课程，学生自愿选择课程并交低于市场价的学费进行学习。与此同时，探索跨校课后托管机制。多所学校联合举办课后托管业务，一方面能够进行教学资源的整合，集中更多的师资力量辅导学生，并开设更多种类的课程以满足学生的个性化发展需要。另一方面能够避免教学资源的浪费，减轻单个学校进行课后托管服务管理学生的压力。 二是合理引入社会资源参与学校课后服务。民办社会机构首先应明确其育人的身份及立场，并利用自身科技优势及专业化教学管理经验积极与各级各类义务教育阶段学校进行课后托管项目的合作。同时，建立白名单制度，有意愿与各中小学合作的民办社会机构可以向教育局进行申请并接受教育局的资格审查，教育局可将资质合格的机构列入白