生态保护红线监管技术指南(试行)

生态保护红线监管技术指南(试行)1总则1.1编制目的为落实《全国生态保护红线划定方案》刚性约束要求，统一全国生态保护红线监管技术流程、方法标准与工作要求，提升监管精准化、规范化、智能化水平，保障生态保护红线功能不降低、面积不减少、性质不改变，制定本指南。1.2适用范围本指南适用于全国各级生态环境、自然资源、林草、水利、农业农村、海洋等主管部门开展的陆域、海洋生态保护红线日常监测、专项核查、执法督察、成效评估等监管工作，也适用于生态保护红线内生态修复项目实施效果核验、生态补偿资金绩效评价等相关工作。1.3监管原则1.3.1依法监管：严格依据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《生态保护红线管理办法》等法律法规与管控规则开展监管工作，确保所有监管环节合法合规、结果具备法律效力。1.3.2科学精准：采用空天地一体化监测技术，结合现场核查与大数据分析，精准识别生态保护红线内各类变化信息，定量评估生态质量与管控成效，避免误判漏判。1.3.3动态联动：建立国家、省、市、县四级联动监管机制，实现监测线索实时分发、核查结果实时上传、整改进展实时跟踪，构建全流程闭环监管体系。1.3.4公众参与：畅通公众监督渠道，定期公开监管信息，建立举报奖励机制，引导社会力量参与生态保护红线监管。2监管依据2.1法律法规《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）《中华人民共和国森林法》（2019年修订）《中华人民共和国草原法》（2021年修正）《中华人民共和国湿地保护法》（2021年）《中华人民共和国海洋环境保护法》（2024年修订）《中华人民共和国长江保护法》（2020年）《中华人民共和国黄河保护法》（2022年）2.2政策文件《中共中央办公厅国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（厅字〔2017〕2号）《生态保护红线管理办法》（环生态〔2022〕48号）《全国生态保护红线划定方案》（国函〔2021〕123号）《生态保护红线管控规则》（环生态〔2022〕49号）2.3技术标准《生态保护红线监管指标体系（试行）》（环办生态〔2020〕21号）《生态保护红线勘界定标技术规程》（TD/T1064-2022）《卫星遥感生态环境监测技术规范》（HJ1180-2021）《生态系统服务评估技术规范》（GB/T38369-2019）《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》（HJ1147-2020）3监管对象与范围3.1监管范围本指南监管范围为国务院批准发布的全国陆域、海洋生态保护红线全部区域，含生态保护红线范围内的国家公园、自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河源头、重要湿地、典型生态系统、珍稀濒危物种栖息地、重要渔业水域等生态功能重要区、生态敏感脆弱区。3.2监管对象3.2.1责任主体：包括各级地方人民政府及相关主管部门、生态保护红线内各类生产经营主体、社会组织与个人。其中地方人民政府对本行政区域内生态保护红线监管工作负总责，相关主管部门按职责分工承担具体监管责任，生产经营主体、社会组织与个人是生态保护红线管控要求的直接执行主体。3.2.2管控客体：包括生态保护红线内的所有人类活动、生态系统结构与功能变化、管控措施落实情况三类。其中人类活动分为允许类与禁止类：允许类活动包括原住居民基本生产生活设施建设与维护、适度的生态旅游与公共服务设施建设、国家战略资源勘查与开采、符合管控要求的生态保护修复活动等；禁止类活动包括不符合主体功能定位的各类开发活动，如工业项目建设、矿产资源开发（国家战略资源勘查开采除外）、房地产开发、滥砍滥伐、滥捕滥猎、违规围填海、违规排污、过度放牧等。4监管核心内容4.1合规性监管4.1.1规划与项目准入合规性：核查各级国土空间总体规划、专项规划是否符合生态保护红线管控要求，是否存在突破生态保护红线的规划内容；核查生态保护红线内所有新建、改扩建项目是否符合生态保护红线准入清单要求，是否存在违规审批、未批先建、超范围建设等问题，项目实施是否按要求落实生态保护与污染防治措施。4.1.2人类活动合规性：定期排查生态保护红线内人类活动类型、规模、分布变化情况，重点核查违规新增建设用地、违规农业设施建设、违规旅游开发、违规畜禽水产养殖、违规取水排污等活动，核实允许类活动是否超出管控要求限定的规模、范围与强度，是否对生态系统造成不可逆破坏。4.1.3生态保护修复项目合规性：核查生态保护红线内山水林田湖草沙一体化保护和修复项目、生态补偿项目、公益林建设项目等的实施进度、资金使用、建设质量，核实是否存在截留挪用资金、虚假修复、过度修复、修复效果不达标等问题。4.2生态质量监管4.2.1生态结构监测：监测生态保护红线内土地覆被类型、植被覆盖度、森林蓄积量、湿地面积、海岸线类型、河湖生态流量、物种栖息地分布等指标变化，其中陆域生态保护红线植被覆盖度年下降幅度超过2%、河湖湿地面积年减少幅度超过1%、自然岸线长度年减少幅度超过0.5%的，需启动专项核查；海洋生态保护红线滨海湿地面积年减少幅度超过1%、海草床/珊瑚礁等典型生态系统面积年减少幅度超过3%的，需启动专项核查。4.2.2生态功能监测：评估生态保护红线内水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护、洪水调蓄、海洋碳汇等生态系统服务功能变化，其中单项生态功能年下降幅度超过5%的，需启动专项核查，排查功能下降原因。4.2.3生态胁迫监测：监测生态保护红线内建设用地侵占、生态破坏事件、污染物排放、外来物种入侵等胁迫因素变化，其中新增建设用地面积超过0.1平方公里、发生一般及以上突发环境事件、发现国家级重点保护野生动植物栖息地受到破坏的，需第一时间启动核查处置。4.3管控措施落实情况监管4.3.1勘界定标落实情况：核查生态保护红线界桩、标识牌布设情况，核实界桩定位误差是否小于0.5米、标识牌信息是否完整准确、是否存在人为破坏或移动界桩标识的问题。4.3.2准入清单落实情况：核查各地制定的生态保护红线准入清单是否符合国家管控规则要求，是否严格执行准入清单审批程序，是否存在擅自放宽准入要求的问题。4.3.3生态补偿落实情况：核查生态保护红线生态补偿资金分配、使用情况，核实资金是否专款专用用于生态保护与原住居民民生保障，是否存在挤占、截留、挪用等问题。5监管技术流程5.1监测预警：采用空天地一体化监测技术，定期识别生态保护红线内的人类活动变化、生态质量变化信息，经初步筛查判定为疑似违规问题的，生成预警线索，明确线索位置、疑似问题类型、变化面积、变化时间等信息。国家级监测预警线索于7个工作日内分发至省级监管部门，省级、市级监测预警线索于5个工作日内分发至属地县级监管部门。5.2线索核实：属地县级监管部门收到预警线索后，于30个工作日内完成现场核查与资料核验，形成核查报告，明确问题是否属实、问题性质、责任主体、破坏程度等内容，逐级上报至线索分发部门。情况复杂的可申请延长核查时限，最长不超过15个工作日。5.3问题认定：线索分发部门收到核查报告后，于10个工作日内完成问题认定，对照管控规则与法律法规，将问题分为一般问题、较大问题、重大问题三个等级：一般问题指违规占地面积小于1000平方米、生态破坏面积小于5000平方米、未造成明显生态功能损害的问题；较大问题指违规占地面积1000平方米以上（含）、5000平方米以下，或者生态破坏面积5000平方米以上（含）、10000平方米以下，或者造成局部生态功能下降的问题；重大问题指违规占地面积5000平方米以上（含），或者生态破坏面积10000平方米以上（含），或者造成国家级重点保护野生动植物栖息地破坏、一般及以上突发环境事件、社会影响恶劣的问题。5.4处置整改：根据问题等级实行分级挂牌督办，一般问题由县级主管部门下达整改通知书，要求责任主体于3个月内完成整改；较大问题由市级主管部门挂牌督办，要求责任主体于6个月内完成整改；重大问题由省级主管部门挂牌督办或纳入中央生态环境保护督察范畴，要求责任主体于12个月内完成整改。整改方案需明确整改措施、责任主体、时限要求、生态修复目标，经督办部门审核同意后实施。5.5成效复核：整改完成后，责任主体向督办部门提交验收申请，督办部门于15个工作日内开展成效复核，采用遥感监测对比、现场核查、生态质量检测等方式，核实整改是否到位、生态修复是否达标，复核通过的予以销号，未通过的责令限期整改，最长延期不超过6个月。5.6归档公示：所有监管环节的资料需统一归档，包括预警线索、核查记录、问题认定书、整改方案、整改报告、复核报告等，归档信息需同步上传至国家生态保护红线监管平台，实现全流程可追溯。非涉密监管信息需定期向社会公开，接受公众监督。6核心技术要求6.1空天地一体化监测技术要求6.1.1卫星遥感监测：采用米级与亚米级卫星影像相结合的方式开展常规监测，陆域生态保护红线圈层采用分辨率优于2米的卫星影像每季度全覆盖1次，长江经济带、黄河流域、京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域采用分辨率优于1米的卫星影像每月全覆盖1次；海洋生态保护红线圈层采用分辨率优于10米的多光谱卫星影像、分辨率优于5米的合成孔径雷达影像每2个月全覆盖1次。卫星影像变化检测精度不低于90%，漏检率不高于5%，误检率不高于8%，坐标系统一采用2000国家大地坐标系。6.1.2航空遥感监测：针对卫星发现的疑似违规问题、重大生态破坏区域，采用无人机航测开展精细化监测，航测影像分辨率优于0.1米，航测范围覆盖疑似问题区域及周边1公里范围，高程测量误差不高于0.2米，航测成果需在7个工作日内完成处理并提交核查部门。6.1.3地面监测：在生态保护红线内按密度要求布设生态监测站点与样地，陆域生态保护红线每100平方公里至少设置1个固定监测样地，重点生态功能区、生态敏感脆弱区每50平方公里至少设置1个固定监测样地；海洋生态保护红线每50平方公里至少设置1个监测站位，典型海洋生态系统每10平方公里至少设置1个监测站位。监测指标包括气象、水文、土壤、植被、生物多样性、水质、沉积物等，监测数据每小时自动上传至国家生态保护红线监管平台，数据准确率不低于98%。6.2线索核查技术要求6.2.1资料核验：收集疑似问题区域的国土空间规划、项目审批文件、土地权属证明、生态保护红线管控台账等资料，核实疑似问题是否符合准入要求、是否办理相关审批手续，形成资料核验记录。6.2.2现场核查：采用精度优于0.1米的GNSS定位设备开展现场定位，拍摄现场照片与视频，拍摄内容需包含问题全貌、周边参照物、最近的生态保护红线界桩或标识牌，填写现场核查记录表，记录问题位置、类型、面积、发生时间、责任主体、生态破坏情况等信息，对相关责任人员开展询问并形成询问笔录，所有核查资料需由核查人员与责任主体签字确认。6.3问题认定与整改验收技术要求6.3.1问题认定：对照生态保护红线管控规则、准入清单、相关法律法规，准确判定问题性质，涉及生态损害的，按照《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》开展损害鉴定评估，量化生态损害金额与修复需求，鉴定评估精度不低于95%。6.3.2整改验收：整改完成后开展验收复核，生态修复类整改的，修复后植被覆盖度需达到周边原生生态系统的80%以上，外来物种占比不高于5%，生态功能恢复至破坏前水平的90%以上，且修复后生态系统稳定性保持3年以上方可认定为合格；拆除类整改的，需拆除所有违规建构筑物，完成场地平整与生态复绿，不存在残留污染方可认定为合格。7数据管理与平台应用7.1数据标准规范：所有监管数据需符合《生态保护红线监管数据标准》要求，坐标系统一采用2000国家大地坐标系，高程基准采用1985国家高程基准，时间采用北京时间，数据格式统一采用国家通用格式，确保跨部门、跨层级数据共享兼容。7.2数据更新频次：监测预警数据实时更新，人类活动变化数据每季度更新1次，生态质量监测数据每年更新1次，管控规则、准入清单等管理数据每半年更新1次，生态保护红线边界调整数据按国家正式文件实时更新。7.3监管平台应用：国家统一建设生态保护红线监管平台，省级、市级、县级按权限接入平台，实现监测预警、线索分发、核查处置、成效评估、信息公开全流程线上办理，所有操作全程留痕，操作日志保存期限不低于10年。7.4数据安全管理：涉密监管数据按国家保密法律法规要求管理，非涉密数据实行分级授权访问，未经审批不得对外提供未公开的监管数据，所有数据定期备份，备份频次不低于每月1次，备份数据异地存储，防止数据丢失、泄露。8问题处置与责任追究8.1分类处置要求8.1.1一般问题：由县级主管部门责令责任主体停止违规行为，限期整改，整改到位后可免于行政处罚，未按要求整改的，处1万元以上10万元以下罚款。8.1.2较大问题：由市级主管部门责令责任主体停止违规行为，限期整改，并处10万元以上50万元以下罚款，对相关责任人员按规定给予政务处分。8.1.3重大问题：由省级主管部门责令责任主体停止违规行为，限期整改，并处50万元以上、按相关法律法规上限的罚款，涉及犯罪的，移交司法机关追究刑事责任，对地方政府相关责任人按规定给予党纪政务处分，纳入生态环境保护问责范畴。8.2责任追究机制：建立生态保护红线监管终身追责制，对违规审批生态保护红线内项目、瞒报漏报违规问题、整改不力造成严重生态破坏的，无论责任人是否调离、提拔、退休，均按相关规定追究责任。9监管成效评估9.1评估周期：每年开展1次年度监管成效评估，每5年开展1次全面评估，评估结果向社会公开。9.2评估指标体系：9.2.1管控成效指标：违规问题发生率（≤1%为优秀，1%-3%为良好，>3%为不合格）、问题整改完成率（=100%为优秀，90%-99%为良好，<90%为不合格）、准入清单执行率（=100%为合格）、生态损害赔偿到位率（=100%为合格）。9.2.2生态质量指标：植被覆盖度稳定率（≥98%为优秀，95%-97%为良好，<95%为不合格）、生态功能提升率（≥5%为优秀，0-4%为良好，<0为不合格）、生态破坏事件发生率（=0为优秀，1-2起为良好，≥3起为不合格）。9.2.3社会满意度