城市化进程中余姚市失地农民就业保障困境与突破路径研究

城市化进程中余姚市失地农民就业保障困境与突破路径研究一、绪论1.1研究背景与意义在经济飞速发展的当下，城市化进程持续加速，城市规模不断拓展，大量农村土地被征收用于城市建设、工业发展等。余姚市作为浙江省宁波市下辖的县级市，自20世纪90年代末起，也经历了大规模的土地征用。截至2019年，全市失地农民数量已超过4万人，占全市户籍人口的15%以上。土地是农民最基本的生产资料和生活保障，失去土地后，农民面临着失去土地收入、生计难以维持、社会保障缺失等诸多问题。这些问题不仅直接威胁到失地农民的切身利益，如收入减少导致生活水平下降，难以承担医疗、教育等费用，还对农民群体的稳定以及城市化的和谐发展产生了负面影响，如可能引发社会矛盾，阻碍城市化进程的顺利推进。研究余姚市失地农民就业保障问题具有重要的现实意义。保障失地农民的就业权益，能使他们获得稳定的收入来源，维持自身和家庭的生计，从而提高生活质量，增强他们的幸福感和安全感。解决失地农民就业问题，有助于减少社会不稳定因素，促进社会的和谐与稳定，为城市化的健康发展营造良好的社会环境，实现农村与城市的有机融合，推动社会的整体进步。1.2国内外研究现状国外关于失地农民社会保障的专著较少，因为许多国家土地私有，政府和社会大多遵循市场规则完成征地，土地买卖基于双方意愿，以确保利益交换平衡。虽无“失地农民”概念，但有文献探讨特殊群体就业质量。如HaoL（2019）对英国工人就业调查发现，在控制工人个人特征、家庭地位和职业后，不稳定工作的就业质量低于稳定工作。WangYiSD（2018）认为国家强制拥有土地产权是对土地资源的严重浪费。TangC（2019）了解国外农民土地征用补偿情况后，指出补偿太少不仅不利于解决问题，还会引发农民不满，影响社会稳定。ReddyMP（2021）对拉丁美洲土地改革针对性研究后，提出政府应重视在这一过程中的作用，合理制定相关政策，更好地保护农民权益，确保土地改革顺利实施。在失地农民生活保障和就业问题上，GrubbDavid（2018）认为失地农民能力不足是影响其找到满意工作的关键，提出要加强农民能力培养，从根本上解决就业问题；K1uve.J（2018）则指出政府应出台有关失地农民培训的法律法规，确保失地农民能接受相应培训，提升整体能力和素质。国内方面，20世纪90年代以来，随着中国工业化和城市化快速发展，农地不断被征用，失地农民问题日益凸显。在失地农民再就业现状研究上，张新洁和黄少安（2019）发现我国失地农民生存与就业现状不容乐观，大部分失地农民无合法职业，就业社会保障不强，吸纳失地农民的社会岗位不多，就业和再失业问题突出。杜玉芬、杨峰、张敏莉(2018)研究各级政府应高度重视民生工程，落实失地农民就业保障政策，为他们提供基本生活援助。马文娟、蒲春玲、苏丽丽（2018）以新疆哈密失地农民为研究对象，指出失地农民再就业率低，存在就业困难大、基本生活无法保障等问题，且大多数失地农民不能被城市接受。吴玥弢与仲伟周(2020)聚焦城市对失地农民的接受程度，指出失地农民就业过程中存在社会关系、制度、经济等问题，直接影响就业保障和权利维护，影响阶层流动性。徐士、王君（2018）认为传统城市化扩张使大量失地农民涌入城市，城市就业岗位供不应求，且科技时代需要专业技术人才，而绝大多数失地农民教育水平低、基本无技能，再就业阻力巨大，一些就业保障政策未根据本地区实际情况科学调整，导致政策失效。在健全失地农民社会保障重要性研究中，张艳丽(2019)等认为，失地农民的基本生活保障与其社会保障机制的健全性紧密相关，健全的社会保障体系既能有效维护社会稳定，又能确保中国城乡一体化的实现。林俏(2018)指出，提高失地农民的社会保障在保障其基本生活方面具有巨大优势，同时也能更好地维护社会安全的其他方面。关于失地农民再就业中政府责任与对策研究，于水(2019)建议政府应积极培养和引导失地农民的就业意识，采取多种措施开展就业创业指导服务，建立健全全面的就业保障体系，满足失地农民的主客观需求。柏骏（2019）认为，政府为失地农民提供良好的就业保障机制后，人力资源和社会保障部门应加大对失地农民的后续监督和援助力度，建立援助档案，详细记录相关信息，定期梳理归档。国外研究多从市场机制、农民能力培养等角度出发，国内研究则更侧重于政策落实、社会保障体系建设以及政府责任等方面。这些研究成果为余姚市失地农民就业保障问题的研究提供了理论基础和实践经验借鉴，但每个地区情况不同，余姚市应结合自身实际情况，探索适合本地的失地农民就业保障模式。1.3研究方法与创新点本研究采用多种研究方法。文献研究法，通过收集整理国内外关于失地农民就业保障的相关政策文件、学术论文、研究报告等文献资料，梳理相关理论和政策发展脉络，了解已有研究成果和不足，为研究提供理论支持和研究思路。实地调研法，深入余姚市当地政府部门、企业以及失地农民群体中，与相关人员进行面对面交流，了解政府在失地农民就业保障方面的工作开展情况、企业对失地农民的招聘和安置情况，以及失地农民的实际生活状况、就业需求和面临的困难，获取一手资料。问卷调查法，设计针对失地农民就业保障的问卷，内容涵盖失地农民的个人信息、就业现状、就业能力、就业期望、对现有政策的满意度等方面，通过对问卷数据的统计和分析，对研究问题进行量化分析，揭示余姚市失地农民就业保障的现状和存在的问题。案例分析法，选取余姚市具有代表性的失地农民就业案例，深入剖析其就业过程中的成功经验和失败教训，从个体案例中总结出具有普遍性和指导性的规律和启示，为提出针对性的就业保障措施提供参考。本研究的创新点体现在以下几个方面。从多角度对余姚市失地农民就业保障问题进行剖析，不仅关注失地农民自身的就业能力和就业心态，还综合考虑政府政策、企业责任、社会支持等多方面因素对失地农民就业的影响，形成全面系统的研究视角。在研究过程中，尝试提出创新的失地农民就业保障机制和政策建议，结合余姚市的产业特色和经济发展趋势，探索适合当地失地农民的就业渠道和保障模式，如发展特色农业产业带动就业、加强与当地企业合作定向培养人才等，为解决失地农民就业保障问题提供新的思路和方法。二、余姚市失地农民就业保障现状2.1失地农民规模与分布根据余姚市相关部门的统计数据，截至2022年底，全市失地农民数量已超过5万人，占全市户籍人口的18%左右。从分布情况来看，不同乡镇街道的失地农民数量和占比存在明显差异。例如，阳明街道、凤山街道等靠近城市中心区域的失地农民数量较多，分别占当地户籍人口的25%和23%。这主要是因为这些区域城市化进程较快，大量土地被用于城市建设、商业开发和工业项目，导致农民土地被征收的规模较大。而一些偏远乡镇，如四明山镇、大岚镇等，失地农民数量相对较少，占当地户籍人口的比例在10%以下。这是由于这些地区地理位置较为偏远，经济发展相对滞后，土地开发利用程度较低，土地征收的规模和速度也相对较慢。失地农民分布差异还与产业发展布局有关。像泗门镇作为余姚市的经济强镇，工业发达，有众多的工业园区和企业，在产业发展过程中对土地的需求较大，从而使得当地失地农民数量较多，占户籍人口的15%左右。而梁弄镇以红色旅游和特色农业为主导产业，土地利用方式相对较为稳定，土地征收规模较小，失地农民占户籍人口的比例仅为8%左右。这种分布差异对失地农民就业保障工作提出了不同的要求，在制定就业保障政策和措施时，需要充分考虑各地区的实际情况，因地制宜地开展工作。2.2就业现状2.2.1就业行业与岗位余姚市失地农民就业行业呈现多元化特点，但主要集中在制造业和服务业。在制造业领域，大量失地农民进入当地的家电制造、塑料模具、机械加工等企业，从事流水线工人、装配工、包装工等基础岗位。据调查，约有40%的失地农民在制造业就业，以低塘街道为例，当地拥有众多的小家电制造企业，吸引了大量周边失地农民就业，他们在生产线上负责产品的组装和包装工作。在服务业方面，失地农民主要从事保安、保洁、餐饮服务、家政服务等岗位。例如，在城区的各个小区和商业场所，许多保安和保洁人员都是失地农民，约有30%的失地农民在服务业就业。此外，还有一部分失地农民从事个体经营，如开设小商店、小餐馆等，约占失地农民就业总数的15%。从就业岗位分布来看，具有技术含量较低、劳动强度较大、工作环境相对较差等特点。大多数失地农民由于文化程度较低，缺乏专业技能，只能从事简单的体力劳动岗位，难以进入技术含量高、薪资待遇好的岗位。这种就业行业和岗位分布情况，使得失地农民在就业市场上竞争力较弱，收入水平相对较低，职业发展空间有限。2.2.2就业收入水平余姚市失地农民的就业收入水平整体偏低。根据问卷调查和实地访谈结果显示，失地农民月平均收入在3000-5000元之间的占比约为50%，月收入低于3000元的占比约为30%，仅有少数失地农民月收入能超过5000元。与当地城镇职工平均月收入6000元左右相比，失地农民收入水平明显偏低。影响失地农民收入的因素主要有以下几个方面。一是文化程度和技能水平。文化程度较低且缺乏专业技能的失地农民，往往只能从事低薪岗位，收入难以提高。例如，初中及以下文化程度的失地农民，大多从事保安、保洁等工作，月收入一般在3000元以下。而具备一定专业技能，如电工、焊工等的失地农民，收入相对较高，月收入可达5000元以上。二是就业行业和岗位。在制造业和服务业中，不同行业和岗位的薪资待遇存在较大差异。从事高端制造业和现代服务业的失地农民，收入相对较高；而从事传统制造业和基础服务业岗位的失地农民，收入则较低。三是就业稳定性。工作不稳定、频繁更换工作的失地农民，由于难以积累工作经验和人脉资源，收入水平也受到影响。一些失地农民从事临时性工作，收入不稳定，平均月收入仅在2000-3000元之间。2.2.3就业稳定性余姚市失地农民就业稳定性较差，工作更换频繁。调查数据显示，约有60%的失地农民在过去一年内更换过工作，其中更换工作2次及以上的占比约为30%。许多失地农民从事的是临时性、季节性工作，如建筑工地上的小工、农产品采摘工等，工作时间不固定，一旦项目结束或季节过去，就面临失业。一些失地农民在企业中从事简单劳动岗位，由于自身技能不足，容易被企业辞退或因企业经营状况不佳而失业。就业不稳定对失地农民的生活产生了诸多负面影响。一方面，收入不稳定导致他们难以维持家庭的正常生活开支，在面对子女教育、医疗等大额支出时，往往捉襟见肘。另一方面，频繁更换工作使得失地农民难以积累工作经验和技能，不利于他们的职业发展，进一步加剧了他们在就业市场上的弱势地位。长期的就业不稳定还会给失地农民带来心理压力，影响他们的身心健康和社会融入感。2.3就业保障政策措施2.3.1政策体系概述为保障失地农民的就业权益，余姚市出台了一系列相关政策，构建了较为完善的政策体系。在就业扶持方面，政府出台了《余姚市促进失地农民就业若干政策》，对吸纳失地农民就业达到一定比例的企业给予税收减免、社保补贴等优惠政策，鼓励企业优先录用失地农民。同时，设立了失地农民就业创业专项资金，用于为失地农民提供就业补贴、创业扶持等。在培训补贴方面，《余姚市失地农民职业技能培训补贴办法》规定，对参加职业技能培训并取得相应证书的失地农民，给予一定金额的培训补贴，提高他们参加培训的积极性。在社保衔接方面，制定了《余姚市被征地农民社会保障实施办法》，明确了失地农民在土地被征收后，如何参加城镇职工基本养老保险、医疗保险等社会保险，确保他们的社会保障权益得到落实。这些政策的目标是促进失地农民充分就业，提高他们的就业能力和收入水平，保障他们的基本生活，实现失地农民向城市居民的顺利转变。政策覆盖范围包括全市范围内因土地被征收而失去土地的农民，涵盖了就业、培训、社保等多个方面，为失地农民就业保障提供了政策支持和制度保障。2.3.2就业培训开展情况余姚市积极开展失地农民就业培训工作，培训内容涵盖了多个领域。根据市场需求和失地农民的实际情况，开设了制造业技能培训，如家电维修、机械操作等；服务业技能培训，如家政服务、烹饪、美容美发等；农业技能培训，如特色种植、养殖技术等。培训方式多样化，包括集中授课、现场实操、线上学习等。例如，在一些乡镇举办的家政服务培训班，采用集中授课与现场实操相结合的方式，邀请专业的家政服务人员进行授课和指导，让失地农民在理论学习的基础上，通过实际操作掌握家政服务技能。然而，目前失地农民就业培训参与率有待提高，据统计，仅有约40%的失地农民参加过政府组织的就业培训。培训效果也存在一定问题，部分失地农民反映培训内容与实际工作需求脱节，培训后难以在就业市场上找到合适的工作。一些培训机构为了完成培训任务，注重理论教学，忽视了实践操作环节，导致失地农民在培训后实际操作能力不足，无法满足企业的用工要求。此外，培训时间安排不合理，与失地农民的日常生活和其他工作冲突，也影响了他们参加培训的积极性。2.3.3就业服务平台建设余姚市建立了市、镇、村三级就业服务平台，为失地农民提供就业服务。市级就业服务平台主要负责制定就业政策、统筹协调就业工作、收集和发布全市范围内的岗位信息等。镇级就业服务平台承担着具体的就业服务工作，如组织开展就业培训、职业介绍、就业指导等，并将市级平台发布的岗位信息传达给各村。村级就业服务平台则直接面向失地农民，了解他们的就业需求和就业状况，及时反馈给上级平台，并协助开展就业服务工作。就业服务平台在岗位信息发布方面发挥了重要作用，通过线上线下相结合的方式，及时将企业的招聘信息传达给失地农民。例如，在市人力资源和社会保障局网站、微信公众号等平台上发布岗位信息，同时在各镇、村的宣传栏张贴招聘海报。在职业介绍方面，平台积极与企业沟通协调，为失地农民推荐合适的工作岗位，促进失地农民与企业的对接。然而，就业服务平台也存在一些不足，如岗位信息更新不及时，部分岗位信息与失地农民的实际需求不匹配，导致他们难以找到合适的工作。平台的服务功能还不够完善，在就业指导、职业规划等方面的服务还不够深入，无法满足失地农民日益增长的就业服务需求。三、余姚市失地农民就业保障存在问题及原因3.1存在问题3.1.1就业机会不足余姚市失地农民在劳动力市场竞争中面临着就业机会严重不足的困境。随着城市化进程的加快，大量失地农民涌入城市劳动力市场，使得劳动力供大于求的矛盾日益突出。据调查，在余姚市的一些工业园区和商业中心，招聘岗位的竞争比例常常达到10:1以上，失地农民在众多求职者中处于劣势地位，很难获得理想的工作岗位。从行业分布来看，失地农民可选择的就业行业相对狭窄。制造业和服务业虽然吸纳了大部分失地农民就业，但这些行业的岗位竞争也异常激烈。在制造业中，由于技术更新换代快，企业对员工的技能要求越来越高，许多失地农民因缺乏相关技能，难以进入高端制造业岗位，只能在一些劳动密集型企业从事简单重复的工作。而这些劳动密集型企业受市场波动影响较大，一旦市场需求下降，企业就会裁员，失地农民首当其冲面临失业风险。在服务业方面，保安、保洁、餐饮服务等岗位的薪资待遇较低，工作环境和劳动强度却不尽人意，且岗位数量有限，无法满足大量失地农民的就业需求。此外，就业信息渠道不畅也是导致失地农民就业机会不足的重要原因之一。许多失地农民获取就业信息的途径主要依赖于亲朋好友介绍、街头张贴的招聘广告等传统方式，缺乏对互联网招聘平台、人力资源市场等现代就业信息渠道的了解和运用。这使得他们无法及时获取全面、准确的就业信息，错过很多就业机会。一些就业服务机构在信息发布和传递过程中存在不及时、不准确的问题，也进一步加剧了失地农民就业信息的不对称，增加了他们寻找工作的难度。3.1.2就业能力偏低失地农民就业能力偏低主要体现在教育水平低和技能缺乏两个方面。从教育水平来看，余姚市失地农民中初中及以下文化程度的占比较高，约为70%。较低的文化程度限制了他们对新知识、新技术的学习和掌握能力，使得他们在就业市场上难以适应技术含量较高的工作岗位。在一些需要一定文化基础的岗位，如办公室文员、技术研发人员等，失地农民由于文化水平不足，根本无法满足岗位要求，只能望而却步。在技能方面，失地农民大多缺乏专业技能培训，职业技能单一。长期的农业生产使他们掌握的技能主要集中在传统农业种植、养殖领域，这些技能在城市就业市场中基本无用武之地。而在制造业和服务业等领域，企业对员工的技能要求日益多样化和专业化，如制造业中的数控加工、自动化控制等技能，服务业中的计算机操作、市场营销等技能。失地农民由于缺乏这些专业技能，只能从事一些简单的体力劳动岗位，就业选择受到极大限制。即使有部分失地农民参加了政府组织的就业培训，但由于培训内容与实际工作需求脱节、培训时间短、培训方式单一等原因，导致他们在培训后未能真正掌握实用技能，无法满足企业的用工要求。就业观念落后也是影响失地农民就业能力的一个重要因素。一些失地农民存在“等、靠、要”的思想，依赖政府的安置和补贴，缺乏主动就业和创业的意识。他们对就业岗位过于挑剔，不愿意从事脏、累、苦的工作，只愿意选择工作轻松、薪资待遇高的岗位，然而自身条件又无法满足这些岗位的要求，从而导致就业困难。部分失地农民缺乏职业规划意识，没有根据自身的兴趣和优势制定合理的职业发展目标，盲目跟风就业，频繁更换工作，难以在一个行业或岗位上积累经验和技能，进一步削弱了他们的就业竞争力。3.1.3就业保障政策不完善余姚市现行的失地农民就业保障政策在覆盖范围、补贴力度、执行效果等方面存在诸多不足。在覆盖范围方面，部分失地农民由于各种原因未能纳入就业保障政策体系。例如，一些因土地被征收时间较早的失地农民，当时政策不够完善，导致他们无法享受现行的就业扶持政策；还有一些失地农民由于户籍等问题，不符合政策规定的条件，也被排除在政策覆盖范围之外。这使得这些失地农民在就业过程中得不到政策的支持和帮助，面临更大的就业困难。从补贴力度来看，虽然政府出台了一些针对失地农民就业的补贴政策，如就业补贴、创业扶持资金等，但补贴金额相对较低，难以真正起到激励作用。以就业补贴为例，目前余姚市对失地农民就业的补贴标准为每月200-300元，对于失地农民来说，这笔补贴在维持生活和提升就业能力方面的作用微乎其微。在创业扶持方面，创业扶持资金的申请条件较为苛刻，审批流程繁琐，许多有创业意愿的失地农民因无法满足条件或嫌手续麻烦而放弃申请，导致创业扶持政策未能充分发挥作用。政策执行效果不佳也是一个突出问题。一些政策在执行过程中存在落实不到位的情况，相关部门之间缺乏有效的协调配合，导致政策执行出现偏差或延误。在就业培训政策的执行中，一些培训机构为了完成培训任务，敷衍了事，培训质量无法保证；一些企业在享受政府给予的吸纳失地农民就业的优惠政策后，却未能按照政策要求为失地农民提供稳定的工作岗位和合理的薪资待遇。政策宣传不到位也使得许多失地农民对就业保障政策了解不够，不知道自己可以享受哪些政策优惠，从而无法充分利用政策资源来解决就业问题。3.1.4社会保障衔接不畅失地农民在社保转换、待遇享受等方面遇到了诸多问题，严重影响了他们的生活和就业稳定性。在社保转换方面，由于失地农民原来参加的是农村社会保险，如新型农村社会养老保险、新型农村合作医疗等，在土地被征收后，需要转换为城镇职工社会保险。然而，这两种社会保险制度在缴费标准、待遇水平、管理方式等方面存在较大差异，导致社保转换过程中出现诸多障碍。一些失地农民反映，在办理社保转换手续时，需要提供大量的证明材料，手续繁琐，且办理时间长，给他们带来了很大的困扰。由于社保转换政策不够明确，部分地区在执行过程中存在标准不一致的情况，使得失地农民的社保权益无法得到有效保障。在待遇享受方面，失地农民在转换社保后，往往面临着待遇降低或无法及时享受的问题。以养老保险为例，失地农民在参加城镇职工养老保险后，由于缴费年限较短，养老金待遇相对较低，难以满足他们的养老需求。一些失地农民在生病就医时，发现转换后的医疗保险报销比例不如原来的新农合，导致医疗负担加重。由于社保信息系统不完善，存在数据错误、信息更新不及时等问题，使得部分失地农民在享受社保待遇时遇到困难，无法顺利报销医疗费用或领取养老金。社会保障衔接不畅不仅影响了失地农民的生活质量，也对他们的就业产生了负面影响。一些失地农民因为担心社保问题，不敢轻易更换工作或外出就业，限制了他们的就业选择和发展空间。社保衔接问题还容易引发失地农民的不满情绪，增加社会不稳定因素。3.2原因分析3.2.1经济结构调整因素随着余姚市经济的快速发展，产业升级和结构优化进程不断加快。传统的劳动密集型产业逐渐向技术密集型和资本密集型产业转变，对劳动力的素质和技能要求越来越高。在这一过程中，失地农民由于自身文化程度和技能水平较低，难以适应产业升级后的就业需求，就业面临着巨大的冲击。以余姚市的家电制造业为例，过去该行业以劳动密集型生产为主，大量使用低技能劳动力，为失地农民提供了一定数量的就业岗位。然而，近年来随着智能制造技术的广泛应用，家电制造企业纷纷加大技术改造和设备更新力度，生产线自动化程度不断提高，对工人的操作技能和知识水平提出了更高要求。许多失地农民由于缺乏相关的技术培训，无法胜任新的工作岗位，只能被企业淘汰。同时，新兴产业的崛起，如新能源、新材料、生物医药等，对人才的需求主要集中在高端技术和管理领域，失地农民由于自身条件限制，很难进入这些新兴产业就业。经济结构调整还导致就业岗位的分布发生变化。一些传统产业的就业岗位逐渐减少，而新兴产业和服务业的就业岗位虽然有所增加，但对劳动者的技能和素质要求也相应提高。失地农民由于缺乏适应新岗位要求的能力，难以在新的就业领域找到合适的工作。这种就业岗位供需结构的不匹配，进一步加剧了失地农民就业难的问题。3.2.2教育与培训体系缺陷现有教育与培训体系在内容、方式、针对性等方面存在诸多问题，无法有效提升失地农民的就业能力。在教育内容方面，农村教育长期以来侧重于基础知识的传授，忽视了职业技能教育和就业指导。失地农民在接受义务教育阶段的教育时，没有接触到与就业相关的实用知识和技能培训，导致他们在毕业后缺乏进入劳动力市场的竞争力。即使有部分失地农民参加了职业教育或培训，但由于培训内容与市场需求脱节，所学知识和技能无法应用到实际工作中，培训效果大打折扣。一些培训机构开设的培训课程过于理论化，缺乏实践操作环节，使得失地农民在培训后仍然无法掌握实际工作所需的技能。培训方式单一也是教育与培训体系存在的问题之一。目前，失地农民的培训主要以集中授课为主，这种方式虽然能够在一定程度上保证培训的系统性和规范性，但缺乏灵活性和互动性，难以满足不同失地农民的学习需求。一些失地农民由于年龄较大、文化程度较低，对集中授课的方式接受起来较为困难，学习效果不佳。同时，培训时间安排不合理，往往与失地农民的日常生活和其他工作冲突，导致他们无法全程参加培训，影响了培训的完整性和效果。教育与培训体系的针对性不足也是制约失地农民就业能力提升的重要因素。不同地区、不同年龄段、不同文化程度的失地农民在就业需求和学习能力上存在差异，但现有的培训体系没有充分考虑这些差异，采取“一刀切”的培训模式，无法满足失地农民个性化的培训需求。对于年龄较大、文化程度较低的失地农民，应该提供一些简单易学、实用性强的技能培训，如家政服务、手工制作等；而对于年轻、文化程度较高的失地农民，则可以提供一些技术含量较高的培训课程，如计算机编程、电子商务等。由于缺乏针对性的培训，导致部分失地农民参加培训后仍然无法找到合适的工作，浪费了培训资源和时间。3.2.3政策执行与监管漏洞在政策执行过程中，存在执行不到位、监管缺失的问题，严重影响了失地农民就业保障政策的实施效果。一些政府部门对失地农民就业保障工作重视程度不够，在政策执行过程中敷衍了事，没有真正将政策落实到实处。在就业培训政策的执行中，一些培训机构为了获取培训补贴，虚报培训人数、缩短培训时间、降低培训质量，而相关部门对这些违规行为监管不力，没有及时发现和纠正，导致培训效果不佳，失地农民的就业能力没有得到有效提升。政策执行过程中还存在部门之间协调不畅的问题。失地农民就业保障工作涉及多个部门，如人力资源和社会保障部门、农业农村部门、财政部门等，需要各部门之间密切配合、协同作战。然而，在实际工作中，各部门之间往往缺乏有效的沟通和协调机制，存在各自为政的现象。在就业补贴政策的执行中，人力资源和社会保障部门负责审核补贴申请，财政部门负责拨付补贴资金，但由于两个部门之间沟通不畅，导致补贴资金拨付不及时，影响了失地农民的积极性。监管缺失也是导致政策执行效果不佳的重要原因之一。目前，对于失地农民就业保障政策的执行情况，缺乏有效的监督和评估机制。相关部门对政策执行过程中的违规行为缺乏严厉的处罚措施，使得一些企业和个人敢于钻政策的空子，损害失地农民的利益。一些企业在享受政府给予的吸纳失地农民就业的优惠政策后，没有按照政策要求为失地农民提供稳定的工作岗位和合理的薪资待遇，而监管部门对此却没有进行有效的监管和处罚，导致政策的激励作用无法发挥。由于缺乏对政策执行效果的评估，无法及时发现政策存在的问题和不足，也难以对政策进行调整和完善，影响了政策的科学性和有效性。3.2.4社会观念与认知偏差社会对失地农民存在一定的偏见，认为他们文化程度低、素质差、工作能力不强，在就业市场上往往受到歧视。这种偏见使得失地农民在求职过程中面临更多的困难和障碍，即使他们具备一定的工作能力和技能，也难以获得公平的就业机会。一些企业在招聘员工时，明确表示不招聘失地农民，或者对失地农民设置更高的招聘门槛，使得失地农民在就业竞争中处于劣势地位。失地农民自身的就业观念也存在落后的问题。一些失地农民受传统观念的影响，认为只有从事农业生产才是正当的职业，对城市中的工业和服务业工作存在抵触情绪，不愿意离开农村到城市就业。一些失地农民存在“小富即安”的思想，满足于现状，缺乏进取精神和创新意识，不愿意通过学习和培训提升自己的就业能力，寻找更好的就业机会。还有一些失地农民对就业岗位的期望过高，只愿意从事轻松、高薪、体面的工作，而忽视了自身的实际条件和市场需求，导致就业困难。社会观念和认知偏差不仅影响了失地农民的就业机会和就业质量，也阻碍了他们融入城市社会的进程。失地农民长期受到社会偏见和自身就业观念的束缚，容易产生自卑心理和失落感，对生活和未来失去信心，甚至可能引发一些社会问题。因此，改变社会观念和认知偏差，引导失地农民树立正确的就业观念，是解决失地农民就业保障问题的重要环节。四、国内其他城市失地农民就业保障经验借鉴4.1晋宁区“四步”走就业帮扶模式晋宁区在解决失地农民就业问题上，探索出了一套行之有效的“四步”走就业帮扶模式，取得了显著成效，对余姚市具有重要的借鉴意义。在提升就业技能方面，晋宁区公共就业和人才服务中心积极作为，通过招标引入多家优质职业技能培训学校，将失地农民全面纳入城镇就业服务体系。中心深入基层，充分征求失地农民的培训、就业需求，以“菜单式”的创新方式，为他们提供精准的职业指导、职业培训以及职业推介等公共就业服务。这一举措使得失地农民能够充分享受就业扶持政策，有效提升了他们就业、再就业的自身综合能力，为他们在激烈的就业市场竞争中赢得了优势。2023年，晋宁区针对失地农民开展了客房服务、网络直播、电工、中式面点、起重装卸等丰富多样工种的培训，共计培训失地农民300人，其中241人顺利合格，培训后许多失地农民成功实现自主就业，开启了新生活篇章。晋宁区遵循“劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业”的科学方针，结合失地农民的实际情况，采取多渠道、多层次的转移措施，积极拓宽就业安置新途径。2023年，晋宁区开展了丰富多彩的招聘活动，其中“线下”现场招聘会就举办了5场，包括“春风行动”、上蒜小渔村专场、昆明学院专场、晋宁吾悦广场专场等，吸引了众多企业和求职者参与；同时，举办了4场“线上”招聘活动，如春风行动暨农村劳动力转移就业百日行动“直播带岗”活动、“千企万岗直播送岗”专项行动暨“百日千万招聘专项行动”等，打破了时间和空间的限制，让更多的失地农民能够获取就业信息。此外，晋宁区还通过“晋宁人社”微信公众号、“昆明智慧就业”等“线上”平台发布各类招聘岗位信息16期，并同步在大厅展板张贴岗位信息，累计提供就业岗位信息7000余个，成功促成农村劳动力转移就业6545人，极大地缓解了失地农民的就业压力。为了支持失地农民自主创业，晋宁区大力宣传推广担保贷款政策，不断降低担保门槛，提高贷款额度，为失地农民创业提供了有力的资金支持，形成了以创业促就业的良好稳就业局面，为晋宁区的经济社会发展注入了新的活力。晋宁区充分利用就业创业扶持贷款政策适用面广的特点，积极鼓励符合条件的失地农民贷款创业，扶持的创业项目涵盖种植业、养殖业、餐饮服务业和日用百货等多个领域，不仅帮助失地农民实现了创业梦想，还带动了周边农民创收就业。2023年，晋宁区扶持失地农民创业担保贷款14人，发放贷款金额271万元，带动（吸纳）29人就业；“贷免扶补”贷款8人，发放贷款金额150万元，带动（吸纳）18人就业，为失地农民创业就业搭建了坚实的资金桥梁。晋宁区积极推广“就业彩云”“昆明智慧就业”服务平台，并借助“晋宁人社”微信公众平台，开展全方位的“线上”就业创业政策宣传，有效提高了企业、各类用工主体、求职创业重点群体对政策的知晓率。同时，充分发挥基层就业信息员的作用，依托辖区内各村委会（社区）就业信息员开展深入的“线下”就业创业政策宣传，鼓励失地农民、高校毕业等重点群体积极就业创业，为失地农民提供了便捷优惠的公共服务。针对大龄失地农民就业困难的特点，晋宁区充分发挥公益性岗位的兜底功能，2023年，面向“40-50”的失地农民提供公益性岗位16人，切实保障了就业困难的失地农民能够稳定就业、安定生活，让他们感受到了社会的关怀和温暖。余姚市可借鉴晋宁区的经验，加强与优质培训机构的合作，根据当地产业特色和市场需求，为失地农民量身定制培训课程，提高培训的针对性和实用性。进一步完善就业服务平台，丰富招聘活动形式，加强线上线下岗位信息发布，提高就业信息的传播效率和覆盖面。加大创业扶持力度，简化创业贷款申请流程，降低贷款门槛，为有创业意愿的失地农民提供更多的资金支持和政策保障。强化政策宣传，充分利用多种渠道，提高失地农民对就业创业政策的知晓率，确保政策能够真正惠及每一位失地农民。通过这些措施的实施，余姚市有望提升失地农民的就业能力和就业质量，促进社会的和谐稳定发展。4.2云溪区“订单式”培训与就业平台搭建云溪区在解决失地农民就业保障问题上，以其独特的“订单式”培训与就业平台搭建模式，为失地农民开辟了一条稳定就业的新路径，这对余姚市有着重要的启示意义。云溪区以市场需求为导向，积极推行“订单式”培训服务。紧紧围绕家政、餐饮、月嫂、焊接、装卸等市场紧缺的生活照料类工种，开展精准的“订单式”技能培训。这种培训模式紧密贴合市场实际需求，确保失地农民所学技能能够在就业市场上迅速找到用武之地。仅今年以来，云溪区就组织开展技能培训和创业培训达7场次，受训群众多达2000人次，有效提升了失地农民的就业竞争力。在正月“春风送岗招聘会”后，云溪区通过企业回访，深入了解企业对人才技能的具体需求，再次针对性地开展叉车及车控操作等专技培训100多人次，真正做到了就业、培训、再培训、再就业全过程开“订单”吃“点菜”，实现了培训与就业的无缝对接，大大提高了失地农民的就业成功率。云溪区全力搭建“厂港园”就业平台，与辖区内的湖南石化及改制企业、临港新区及招商企业、湖南绿色化工高新区内1000多家用工企业建立了紧密的合作关系。通过这个平台，云溪区能够及时发布被征地农民的求职信息，并不定期组织专场招聘会，为失地农民和企业搭建了面对面交流的桥梁。同时，云溪区充分利用“岳阳快聘”平台等线上渠道，及时推送用工信息，让被征地农民能够随时随地掌握最新的就业动态，极大地提高了就业信息的传播效率和覆盖面。今年2月，云溪区组织103家“厂港园”企业开展招聘会，发布近4000个岗位，吸引了众多失地农民前来应聘，最终达成就业意向409人，为失地农民提供了大量的就业机会。结合被征地失地少地农民就近就业的强烈意愿，云溪区积极打造基层就业平台，不断优化基层就业服务，努力创造更多的城乡社区就业机会。松杨湖街道主动对接城陵矶新港区新进企业汇川公司，以承接其配件组装业务为契机，成功创建就业孵化基地，每年能够解决被征地群众就业200多人，让失地农民在家门口就能实现稳定就业。长岭街道正在积极组建劳务公司，对接大厂装卸搬运业务，为失地农民提供更多的就业选择。云溪街道则以樱花基地为龙头，大力创办民宿、特色餐饮等实体店，解决群众就业近500人，推动了当地旅游服务业的发展，同时也为失地农民提供了多元化的就业渠道。余姚市可从云溪区的成功经验中汲取灵感，加强对市场需求的调研分析，根据当地产业发展方向和企业用工需求，制定针对性强的培训计划，开展“订单式”培训，提高失地农民培训后的就业匹配度。整合当地企业资源，搭建类似“厂港园”的综合性就业平台，加强与企业的沟通合作，及时收集和发布岗位信息，定期组织招聘会，为失地农民提供更多的就业机会。关注失地农民的就业意愿和实际困难，充分挖掘本地就业潜力，鼓励街道、社区与企业合作，开发更多适合失地农民的就近就业项目，打造“家门口”就业模式，提高失地农民的就业稳定性和生活质量。通过借鉴云溪区的经验，余姚市有望在失地农民就业保障工作上取得新的突破，促进社会的和谐稳定发展。4.3济宁市“家门口就业”模式济宁市在解决失地农民就业问题上，积极探索并成功实施了“家门口就业”模式，为失地农民实现稳定就业提供了有力保障，其经验对余姚市具有重要的借鉴价值。济宁市以统筹协调为抓手，推动就业服务扎根基层。充分发挥党建引领的核心作用，将就业服务体系建设纳入基层党建的重要内容，建立健全了完善的责任机制。通过整合创业、人才、劳动关系、社保等多领域的人社工作，融入基层就业服务站点职能，进一步完善了服务内容清单，为失地农民提供全方位的就业服务。合理利用村（社区）闲置空间，精心规划服务场所，在人员聚集区域增设便捷就业服务点，有效提升了就业服务的覆盖面和便民性，让失地农民在家门口就能享受到优质的就业服务，为扩大就业、促进消费提供了坚实支撑。围绕打造特色就业服务品牌，济宁市按照“一区域一特色”的科学创建目标，形成了多种产业集聚与就业吸纳协同发展的特色示范点。打造具有区域代表性的创业街区，吸引众多小微企业和商户入驻，形成了良好的创业氛围，带动大量群众就业。充分挖掘社区闲置资源，建设社区就业工坊，精准对接特殊就业群体需求，将适合的工作送到群众身边，实现了群众工作与家庭事务两不误，让失地农民能够在照顾家庭的同时实现就业增收。济宁市微山县驩城镇蔡楼村的共富工坊，主要以加工旅行袋、工具包、化妆包为主，吸收了周边低收入家庭、全职妈妈、50后60后妇女等剩余劳动力灵活就业20余名，成为了“家门口就业”模式的成功典范。济宁市推出了“就业导航”这一创新工具，将全县就业资源整合形成便捷就业网络，方便群众就近应聘，实现了就业信息的高效整合与精准推送。结合线下招聘活动，利用官方网络平台开展直播带岗，由就业服务人员和企业代表在线介绍招聘信息，与求职者实时互动，打破了时间和空间的限制，让更多的失地农民能够获取就业信息。制作企业宣传视频，通过多平台发布，全方位展示企业风貌，让求职者线上就能深入了解企业，提升了就业匹配效率，为失地农民与企业之间搭建了一座便捷的沟通桥梁。此外，济宁市还开展了“社区微业”服务行动，在社区设置加工点24处，为二孩妈妈、大龄失业群体等定制开展假睫毛、假发加工等“短平快”培训，带动就业500余人。广泛通过直播带岗，就业服务进社区、进乡村，结合举办赶大集、逛夜市等灵活多样的招聘活动，提升岗位匹配度。截至目前，举办各类招聘活动48场次，促进就业1100余人。设县镇村三级就业服务专员403名，提供岗位推荐等就业服务，每场招聘会设职业指导专区，新开发公益性岗位798个全部兜底安置就业困难人员。余姚市可借鉴济宁市的经验，加强基层就业服务体系建设，充分发挥党建引领作用，整合各类资源，完善基层就业服务站点功能，为失地农民提供更全面、更便捷的就业服务。结合当地实际，打造特色就业项目和创业街区，培育多元化的就业载体，吸引企业入驻，带动失地农民就业。利用现代信息技术，搭建数字化就业服务平台，整合就业信息，开展线上招聘和职业指导服务，提高就业服务的效率和质量。加大对“家门口就业”项目的扶持力度，鼓励社区、乡村与企业合作，开发更多适合失地农民的就业岗位，实现失地农民在家门口稳定就业，促进社会和谐发展。通过借鉴济宁市的成功经验，余姚市有望在失地农民就业保障工作中取得更好的成效，提升失地农民的生活水平和幸福感。五、完善余姚市失地农民就业保障的对策建议5.1强化政策支持与制度保障5.1.1完善就业扶持政策余姚市政府应加大对失地农民就业保障的财政投入力度，设立专项就业扶持资金，确保资金专款专用。例如，每年从财政预算中安排一定比例的资金，用于支持失地农民就业培训、创业扶持、岗位补贴等项目，为失地农民就业提供坚实的资金保障。同时，积极与税务部门协调，制定针对吸纳失地农民就业企业的税收优惠政策。对吸纳失地农民达到一定比例且签订长期劳动合同的企业，给予减免企业所得税、增值税等税收优惠，降低企业用工成本，提高企业吸纳失地农民就业的积极性。岗位补贴政策方面，根据失地农民就业的不同行业和岗位，制定差异化的补贴标准。对于从事制造业、服务业等劳动强度较大、薪资待遇较低岗位的失地农民，给予较高的岗位补贴，以提高他们的收入水平，增强就业吸引力。为鼓励失地农民自主创业，设立创业担保贷款风险补偿基金，对符合条件的失地农民创业者提供全额贴息贷款，降低创业门槛和成本。建立就业扶持政策评估机制，定期对政策的实施效果进行评估和调整，确保政策的精准性和实效性，真正满足失地农民的就业需求。5.1.2健全社会保障制度进一步完善失地农民社会保障制度，提高保障水平。根据余姚市经济发展水平和物价指数，合理调整失地农民养老保险和医疗保险的待遇标准，确保失地农民能够享受到与城市居民同等水平的社会保障待遇。加强失地农民社保与城市社保体系的衔接工作，建立统一的社保信息管理平台，实现社保信息的互联互通和共享。简化社保转换手续，减少证明材料的要求，缩短办理时间，为失地农民提供便捷高效的社保转换服务。在社保资金筹集方面，明确政府、集体和个人的责任，加大政府财政投入力度，提高政府在社保资金中的分担比例。同时，鼓励集体经济组织通过多种方式为失地农民缴纳社保费用，如利用土地补偿费、安置补助费等资金为失地农民参保提供补贴。加强对社保资金的监管，建立健全社保资金监督机制，确保社保资金安全、规范、高效运行。成立专门的社保资金监督机构，加强对社保资金的收支、管理和投资运营情况的监督检查，严厉打击社保资金违规使用行为，保障失地农民的社保权益。5.2提升就业能力与素质5.2.1优化教育培训体系深入开展市场调研，结合余姚市产业发展方向和企业用工需求，以及失地农民的年龄、文化程度、就业意愿等特点，制定个性化的培训课程。对于年轻、文化程度较高的失地农民，开设智能制造、电子商务、软件开发等技术含量较高的培训课程，为他们进入新兴产业就业创造条件；对于年龄较大、文化程度较低的失地农民，设置家政服务、手工制作、保安保洁等实用性强、容易掌握的培训课程，提高他们的就业适应性。创新培训方式，采用线上线下相结合、理论与实践相结合、集中授课与分散学习相结合的多元化培训模式。利用互联网平台，开发在线培训课程，让失地农民可以随时随地进行学习；增加实践教学环节，组织失地农民到企业进行实习和实训，提高他们的实际操作能力；根据失地农民的实际情况，合理安排培训时间，采用弹性学制，满足不同失地农民的学习需求。加强与高校、职业院校、专业培训机构的合作，建立多元化的培训师资队伍。邀请高校和职业院校的专业教师、企业技术骨干和行业专家担任培训讲师，为失地农民传授最新的知识和技能。定期对培训师资进行考核和评价，激励教师不断提高教学水平和质量，确保培训效果。5.2.2加强职业技能培训加大对失地农民职业技能培训的投入，提高培训质量。政府应增加培训资金投入，改善培训设施和条件，为失地农民提供良好的学习环境。加强对培训机构的管理和监督，建立培训机构准入和退出机制，对培训质量高、效果好的培训机构给予奖励和支持，对培训质量差、违规操作的培训机构进行整顿或取缔。根据不同行业和岗位的技能要求，制定科学合理的培训大纲和教材，确保培训内容的针对性和实用性。加强对培训过程的管理，严格按照培训大纲和教材进行教学，确保培训时间和培训内容的落实。建立培训质量评估体系，定期对培训效果进行评估和反馈，及时调整培训方案和教学方法，不断提高培训质量。为提高失地农民参加职业技能培训的积极性，建立健全培训激励机制。对参加培训并取得相关职业资格证书的失地农民，给予一定金额的培训补贴和职业技能鉴定补贴；对在培训中表现优秀、成绩突出的失地农民，给予表彰和奖励；将培训与就业挂钩，优先推荐参加培训并取得证书的失地农民就业，提高他们的就业竞争力和收入水平。5.3拓宽就业渠道与创造就业机会5.3.1推动产业发展带动就业深入分析余姚市的产业发展现状和趋势，明确产业发展方向。加大对制造业的技术改造和升级力度，推动传统制造业向高端制造业转型，培育壮大新兴产业，如新能源、新材料、生物医药等，提高产业附加值和竞争力。同时，大力发展服务业，特别是现代服务业，如金融服务、信息技术服务、文化创意产业等，增加就业岗位。制定产业扶持政策，吸引企业投资兴业，促进产业集聚发展。对符合产业发展方向的企业，给予土地、税收、金融等方面的优惠政策，鼓励企业扩大生产规模，增加就业岗位。加强产业园区建设，完善基础设施配套，为企业提供良好的发展环境，吸引更多企业入驻园区，形成产业集群效应，带动失地农民就业。加强产业与就业的对接，建立产业就业联动机制。定期组织召开企业与失地农民就业对接会，让企业了解失地农民的就业需求和就业能力，让失地农民了解企业的用工需求和岗位要求，促进双方的沟通与合作。鼓励企业开展订单式培训，根据企业自身的用工需求，与培训机构合作，对失地农民进行针对性的培训，培训合格后直接到企业就业，实现培训与就业的无缝对接。5.3.2鼓励创业带动就业完善创业扶持政策，加大对失地农民创业的支持力度。除了提供创业担保贷款和贴息政策外，还应给予创业场地补贴、创业项目补贴、创业培训补贴等。对首次创业的失地农民，给予一定期限的税收减免政策，降低创业成本和风险。加强创业服务体系建设，为失地农民创业提供全方位的服务。建立创业服务中心，为失地农民提供创业咨询、项目策划、市场分析、技术指导、融资服务等一站式服务。举办创业培训和创业大赛，提高失地农民的创业意识和创业能力，激发他们的创业热情。搭建创业交流平台，组织失地农民创业者开展经验交流和合作，促进创业项目的发展和壮大。培育创业典型，发挥示范引领作用。对创业成功的失地农民，进行宣传和表彰，树立创业榜样，激发更多失地农民的创业积极性。通过组织创业经验分享会、创业成果展示会等活动，让其他失地农民了解创业的过程和方法，学习创业成功经验，增强创业信心。鼓励失地农民以创业带动就业，对创业后吸纳其他失地农民就业达到一定比例的创业者，给予额外的奖励和支持，形成以创业促就业的良好氛围。5.4优化就业服务与社会支持5.4.1加强就业服务平台建设进一步完善市、镇、村三级就业服务平台功能，提高服务效率和质量。在岗位信息收集和发布方面，加强与企业的沟通联系，建立常态化的岗位信息收集机制，及时掌握企业的用工需求信息。通过多种渠道，如就业服务网站、微信公众号、手机APP、宣传栏等，将岗位信息准确、及时地传达给失地农民，确保他们能够第一时间获取最新的就业信息。在职业介绍方面，加强就业服务人员的培训，提高他们的业务水平和服务能力。根据失地农民的就业需求和企业的用工要求，进行精准匹配和推荐，提高职业介绍的成功率。加强就业服务平台的信息化建设，利用大数据、人工智能等现代信息技术，建立失地农民就业信息数据库和企业用工信息数据库，实现就业信息的智能化管理和分析。通过对就业信息的分析，了解失地农民