新网工程专项资金财税管理与专项审计方法

新网工程专项资金财税管理与专项审计方法“新网工程”专项资金财税管理与专项审计方法目录一、财政专项资金及财务与税收政策分析 2（一）财政专项资金的概念及管理特点 2（二）财政专项资金的会计核算与财务处理 6（三）财政专项资金的税收政策分析 8二、《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》政策讲解 11（一）财建[2009]630号文件政策说明 11（二）财建便函[2009]49号政策说明 13（三）新、旧《管理办法》的差异比较 18三、2009年度“新网工程”专项资金审计策略与审计方案 19（一）审计的范围 19（二）政策依据 19（三）审计的主要内容和重点领域 19（四）审计的策略与主要方法 21（五）审计引导及工作底稿设计要求 27（六）专项审计报告格式说明 28四、财政专项资金效益审计方法与主要审计策略 30（一）专项资金来源审计 30（二）专项资金分配使用审计 31（三）专项资金管理审计 33（四）专项资金使用效果审计 33（五）财政专项资金效益审计的重点 34（六）财政专项资金效益审计应注意的几个问题 38“新网工程”专项资金财税管理与专项审计方法讲义一、财政专项资金及财务与税收政策分析（一）财政专项资金的概念及管理特点财政专项资金，是指中央和省级财政部门会同有关主管部门下达，以及市县各级政府安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。可以简单表述：财政专项资金是指各级财政部门和各级人民政府安排的具有指定用途的资金。财政专项资金具有四个特点:1.财政性资金:此资金属财政预算安排或政府委托按规定征收（通过预算外安排）的资金。根据现行政府体制，这些资金的安排都需要通过各级人民政府研究审定后提交各级人民代表大会常务委员会审议通过，即便是预算外资金。也就是说都要有预算安排程序。这就表现为财政性资金。2.具有专门用途:财政专项资金收支的一个显著特征就是专款专用,无论投向哪个建设项目,或者个人补助都有其明确的用途和确定的受益对象。有别于其他财政资金，专项资金有明确的受益对象，而公共财政资金没有明确受益对象，而是公共受益对象，即大众或民生。财政专项资金的受益对象不是直接用于民生，而是特殊对象。这也是财政资金在过去管理中容易存在问题的主要原因。不公开、不公正、具有特殊性，容易产生暗箱操作，滋生权力***用。3.政策性强:其资金要求设立专账管理,或专户储存,或单独设账核算（这两种方式都属于设立专账管理的意见）。不同专项资金有不同的明确项目和资金管理规定或办法。我们需要明确的“设立专账管理”，并非都需要专户储存，单独设账核算也是一种形式，例如：政策性补贴、定额补助资金、我们熟悉的财政贴息、以奖代补、以及专项补助等。有些需要单独设立银行账户储存，如政策性补助或补贴，有些不需要单独设立银行账户储存，但需要设立专项应付款、其他应付款或长期应付款科目进行单独核算，反映资金使用情况及处理结果。4.具有广泛性和时效性:财政专项资金复盖面非常广,各级财政（中央、省、直辖市、地市、县市，以及乡镇财政等）都设有专项资金,而且每年都有新的资金出台（根据国家经济发展规划、社会经济生活以及政治生态的发展变化，政府会适度安排一定规范专项资金于支持）,有的专项资金是为特定目的而设立的,具有较强的时效性。特别是我国涉及“三农”财政资金支持，项目特别多，什么农机补助、以旧换新等。——财政专项资金管理中存在的主要问题：通过近几年来的各级审计机关对财政专项资金审计发现，对专项资金在拨付、管理和使用过程中还存在着一些普遍性的问题。也就是说，财政专项资金存在的问题可以归纳为以下几个方面：（每年审计，每年检查，但存在的许多问题依旧，像财经纪律方面，每年要求不能吃喝、送礼、公费出国旅游、小金库、以及挪用、贪污等违法乱纪行为，新中国成立60多年，年年审年年查，这些问题永远不可能根治，只能是阶段性控制或治理整顿，也只能是部分或局部处理严查处理。财政专项资金管理中存在的问题也是如此，万变不离其宗，主要是以下几个方面）：1、财政专项资金的拨付和分配缺乏公开透明度。一些专项资金的拨付和分配只有财政和极少数部门知道，真正使用该资金的基层单位和应该享受该项资金的群众不知情，形成财政专项资金分配不公，有的甚至进行暗箱操作，徇私舞弊。这样的问题在我国基层农村及各级政府组织更为突出。这也是造成各级机关努力走关系，把跑关系当作日常管理工作的重要部分。像各地驻京办、驻省府办等类似机构，过去重要的工作任务是做好上层关系，为家乡跑一些资金。从乡镇到地市，从地方到中央，都努力着找项目、找钱。2、地方配套资金不到位，项目投资未按计划实现。部分财政专项资金要求各级按比例配套，但有些地方财政困难根本拿不出配套资金，因此搞虚假配套或将配套改为自筹，造成项目不能如期开工或完工，形成半拉子工程和影响工程项目质量。2009年9至10月，审计署组织对北京、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、山东、湖北、湖南、广东、重庆、四川、云南、陕西17个省（区、市），以及铁道部、国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国工商银行股份有限公司、中国建设银行股份有限公司和中国银行股份有限公司贯彻落实中央扩大内需有关政策情况进行了审计调查。在调查了解这些地区、部门和单位贯彻落实中央政策措施情况及取得的阶段性成果的基础上，重点调查了1770个政府投资项目的建设管理和资金使用情况、211个政府核准或备案的社会投资项目的建设管理等情况。对1981个项目的审计调查情况表明，这些项目建设总体较为顺利，资金管理和使用总体情况较好，未发现重大违法和损失浪费问题，但也发现部分项目建设不完全符合国家环保及土地等政策要求，有的地方还存在用已完工项目申请政府投资补助、挤占挪用资金等问题。（1）53个项目不完全符合环保要求，占抽查项目总数的2.68%。其中：有39个项目未经环评审批即开工建设；有10个项目未完全按照环评审批内容建设；有4个项目未进行环评验收即投入运行。（2）140个项目占用或征用土地审批手续不完备，占抽查项目总数的7.06%。其中：132个项目未经用地审批，建设单位占用或征用土地8.36万亩，其中耕地2.61万亩；8个项目的建设单位超出审批面积违规占用或征用土地0.62万亩，其中耕地0.20万亩。（3）137个项目未按规定程序报经批准，改变建设规模、用途或降低建设标准，占抽查项目总数的7.74%。（4）在中央扩大内需项目中，有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额的45.58%。此外，审计调查还发现，有些地方用已完工项目申请政府投资补助，有的项目建设资金存在挤占挪用的现象，合计金额12.48亿元，占抽查项目计划投资总额的0.43%。3、滞拨专项资金。财政部门对上级各类专款，由于受资金拨付影响，年终结余转作暂存款的现象较为普遍，且数额较大；有的甚至滞拨多年。造成专项资金长期结余账面，引起财政虚列支出现象发生，降低了资金使用效益，导致专项资金的闲置浪费。滞拨专项资金的主要原因：（1）部门公用支出挤占专项资金。大部分资金使用单位或多或少都存在这一现象，有的是直接在专项资金中列支办公经费，有的通过调整帐务处理，动用专项资金结余冲减事业费支出；（2）个别对财政专项资金具有二次分配权力的主管部门或单位，拨付项目单位进度滞后；（3）重点不突出。主要指的是财政专项资金投向中的“平均主义”和“撒胡椒面”的现象；（4）损失浪费。部分由财政专项资金投入的项目未能实现预期的经济价值和社会价值，有的是因为配套工程没有建成导致项目整体效益未能发挥，有的是因为项目本身可研不够充分脱离实际。4、违反规定使用专项资金。一是个别单位对专项资金没有按规定专款专用，将一些日常公用经费挤进了专项资金，形成专项资金的规模、额度被人为地削减、挤占。二是挪用专项资金用于其他支出，特别是用专项资金购车、建房和发放奖金福利等。三是违规出借专项资金，形成呆账坏账无人清收，导致各类专项资金不能按规定用途使用。5、核算管理不规范。一是未严格执行专户存储制度。有的专项资金管理办法中明确要求资金使用单位须设立专门银行帐户进行专户存储，但审计发现部分单位未能严格执行，与单位经费帐户混存混用，造成专项资金增值利息收入核算不清，甚至被用于弥补单位办公经费不足；二是未能做到分帐核算。部分单位财务对收入和支出科目均不设二级子目，有的就在往来帐中核算，账面不能清晰反映某类专项资金的收入、支出和结余情况，造成各种专项资金之间混用、专项资金与部门经费混用；三是审批程序不严。个别县（区）级财政部门未能建立健全财政资金核拨审批规程，专项资金拨付审批权限设置偏低。6、监督检查不力。一是监管机制不健全。人大、监察、财政、审计等机关或部门依据有关法律法规，都可以对财政专项资金使用及效益情况进行检查。实际工作中，由于缺乏稳定有效的沟通联系制度，造成各监管主体之间职责分工不明、信息交流不畅、重复检查等问题；二是绩效问责未建立。监管机构、主管部门、资金使用单位都强调财政专项资金使用效益的重要性，但因为绩效问责机制尚未建立，一些损失浪费等效益低下行为得不到相应的惩处与遏制。上述存在的问题，从根上就存在，难于根治，所以审计监督的重点也必然是这些方面。管理的重点难点也是这些方面。为了严肃财经纪律，切实加强对专项资金的管理和监督，确保专项资金安全，充分发挥专项资金的使用效益，建议从以下几方面加强规范和管理：（这些方面就是我们在进行审计监督检查过程中提出审计咨询建议的方面，查出问题只是手段，解决问题才是目的，所以，如何加强财政专项资金管理，是我们开展财政专项资金审计监督的方面，审计人员应该明确这一方向）第一，规范核算。各级财政部门、有关资金使用单位应尽快组织人力，认真疏理本部门负责管理使用的全部财政专项资金，在掌握总体情况的基础上进行分类汇总，对于不同性质的资金采用不同的管理方式。财政专项资金的核算应该严格遵循“专人专帐”的原则，对有明文规定要求专户存储的，必须开设专用银行帐户。县（区）财政部门应着力完善本级财政专项资金的审批制度，比照省、市有关规定合理配置各类资金的审批权限，进一步明确主体职能和责任。第二，完善制度。各级财政部门应建立必要的财政专项资金分配管理制度，对财政专项资金的使用几乎每项专款都有具体使用办法，但对财政专项资金的分配缺乏应有的管理制度，导致基层盲目跑项目，采取不正当手段向上争取资金，带来不良的社会效应。建议在制定财政专项资金使用办法时，同时公开财专项资金的分配管理办法。第三，加强监管。各级财政部门要加强对财政专项资金使用过程的监管力度。财政专项资金的使用，往往发生在最基层单位。建议一是财政部门要在内部建立财政专项资金专管员制度，把财政专项资金划分成不同类别，如社保医疗类、农林水类、教科文类等，并指定一到二名专管员，对某一类专项资金的收支情况、管理办法等进行全面掌握、指导、监督使用。二是定期或不定期对财政专项资金进行延伸和抽查，及时发现问题进行纠正和整改，确保专项资金专款专用。第四，推进财政专项资金效益审计。审计机关应注重财政专项资金使用效益审计。在对专项资金审计时,不能只停留账面收支情况检查，要对财政专项资金使用效益的进行分析。如对财政扶贫资金审计时，应分析财政扶贫资金使多少人逐步脱贫，贫困户人均收入是否逐年增加等；对移民安居资金审计，要检查安居房是否符合国家标准，分析入住率和选址是否符合广大人民的意愿等，从而使财政专项资金投入真正取得很好的效益，减少专项资金的损失和浪费。第五，建立健全责任追究制度。财政专项资金违纪违规之所以普遍存在，与对责任人的责任追究不力，甚至对有关责任人不闻不问的监督现状有关。为此，笔者建议一是要严格贯彻执行国务院《财政违法行为处罚处分条例》。对于虚报冒领、截留挪用、滞留财政专项资金和扩大开支范围、提高开支标准等违纪违规行为，除责令改正，追回有关财政专项资金外，要对单位给予警告或者通报批评，对直接责任人要移送纪检监察机关依法处分。二是对违反招投标法、政府采购法、专项资金公示制、县级报账制以及会计核算等相关规定，要依法严格追究负有直接责任人员的责任。三是对重大项目的专项资金，应建立资金主管部门和项目主管部门的监管责任制，政府应分别与这些部门签定责任书，严格落实责任追究制度，确保专项资金的安全性、合法性、效益性。四是政府应组织纪检、监察、审计、财政、发改委等部门进行经常性专项检查，及时发现问题，分清性质，通报批评，追究责任，限期整改，全面警示。（二）财政专项资金的会计核算与财务处理根据政府补助准则和《企业财务通则》第二十条的规定，企业收到的财政资金的会计处理分为以下七种情况。第一，企业收到的属于国家直接投资、资本注入性质的财政资金，如基本建设投资、国债投资项目，这类资金属于国家以投资者身份对企业的资本性投入，应当增加“实收资本—国家资本”，对于超过注册资本的投资则应增加“资本公积—资本溢价”。增加实收资本的，应由会计师事务所出具验资报告。第二，属于投资补助性质的财政资金，如公益性和公共基础设施投资项目补助、推进科技进步和高新技术产业化的投资项目补助等，这类资金是对投资者投入资本的补助，但是与前一类资金最大的区别是国家不一定以投资者身份投入，主要是政府为了贯彻宏观经济政策或实现调控目标，给予企业的具有导向性的资金，企业应当根据政府部门下达的文件规定增加“实收资本”或“资本公积”，由全体投资者共同享有或根据文件精神由某个单位持有或享有。增加实收资本的，应由会计师事务所出具验资报告。第三，企业收到的大部分财政资金如粮食定额补贴、鼓励企业安置职工就业的奖励款、贷款贴息、税收返还（先征后退、即征即退）、科技三项费用、挖潜改造资金、中小企业发展专项资金、产业技术研究与开发资金、中小企业国际市场开拓资金、国有企业亏损补贴、关闭小企业补助等，这类资金一般是对企业特定经济活动支付的成本费用的补偿，应按照政府补助准则的规定进行会计处理。与收益相关的政府补助。用于补偿企业以后期间费用或损失的，在取得时先借记“银行存款”，贷记“递延收益”，然后在确认相关费用的期间借记“递延收益”，贷记“营业外收入”。用于补偿企业已发生费用或损失的，在取得时借记“银行存款”，贷记“营业外收入”。与资产相关的政府补助，企业应在收到款项时，按照到账的实际金额，借记“银行存款”等，贷记“递延收益”。将政府补助用于购建长期资产时，相关长期资产的购建与企业正常的资产购建或研发一致，通过“在建工程”、“研发支出”等科目归集，完成后转入固定资产或无形资产。自相关资产可供使用时起，在相关资产计提折旧或摊销时，按照长期资产的预计使用期限，将递延收益平均分摊转入当期损益，借记“递延收益”，贷记“营业外收入”。相关资产在使用寿命结束或结束前被处置（出售、转让、报废等），尚未分摊的递延收益余额应当一次性转入资产处置当期的“营业外收入”，不再予以递延。第四，企业收到的属于政府转贷、偿还性资助的财政资金，如世界银行贷款项目资金等。这类资金使用后要求归还本金，因此企业收到时应当借记“银行存款”等，贷记“短期借款”或“长期借款”。第五，企业收到的政府作为企业所有者投入的具有专项或特定用途的款项时，应借记“银行存款”等科目，贷记“专项应付款”。将专项或特定用途的拨款用于工程项目时，借记“在建工程”等科目，贷记“银行存款”、“应付职工薪酬”等。工程项目完工形成长期资产的部分，借记“专项应付款”，贷记“资本公积—资本溢价或股本溢价”；对未形成长期资产需要核销的部分，借记“专项应付款”，贷记“在建工程”等。拨款结余需要返还的，借记“专项应付款”，贷记“银行存款”。上述资本溢价转增实收资本或股本，借记“资本公积—资本溢价或股本溢价”，贷记“实收资本”或“股本”，需要会计师事务所出具验资报告。第六，企业收到的先征后退、即征即退的税收返还款时，应借记“银行存款”，贷记“营业外收入”。第七，企业收到的增值税出口退税时，应借记“银行存款”，贷记“其他应收款——出口退税”。（三）财政专项资金的税收政策分析1、《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例规定。新《中华人民共和国企业所得税法》（以下简称“新企业所得税法”）第七条明确规定了三种类型的收入为不征税收入：一是财政拨款；二是依法收取并纳入财政管理的行政事业性收费、政府性基金；三是国务院规定的其他不征税收入。另外，新的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第二十六条对“财政拨款”做了详细解释：“企业所得税法第七条第（一）项所称财政拨款，是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织拨付的财政资金，但国务院以及国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。”可见，属于不征税收入的财政拨款必须同时符合以下两个条件：一是必须是各级人民政府拨付的财政资金；二是必须是对纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织的拨款。根据税法的相关规定可以看出，企业收到财政资金如果属于政府作为企业的所有者投入的资金、政府转贷项目需要偿还的资金则不需要并入应纳税所得额缴纳企业所得税，另外增值税出口退税是国家对出口货物所含增值税进项税额的返还，不属于企业所得税应税范畴。其他财政资金不属于不征税收入，不论该项财政资金在会计上如何进行处理均应并入应纳税所得额缴纳企业所得税。2、财政部、国家税务总局财税[2008]151号文件规定。根据财政部、国家税务总局《关于财政性资金行政事业性收费政府性基金有关企业所得税政策问题的通知》（财税[2008]151号）文件规定，企业取得的财政性基金、行政事业性收费、政府性基金在计算缴纳企业所得税时，应按以下规定处理。（1）财政性基金，是指企业取得的来源于政府及其有关部门的财政补助、补贴、贷款贴息，以及其他各类财政专项资金，包括直接减免的增值税和即征即退、先征后退、先征后返的各种税收，但不包括企业按规定取得的出口退税款；所称国家投资，是指国家以投资者身份投入企业、并按有关规定相应增加企业实收资本（股本）的直接投资。1）企业取得的各类财政性资金，除属于国家投资和资金使用后要求归还本金的以外，均应计入企业当年收入总额。2）对企业收取的由财政部、国家税务总局规定专项用途并经国务院批准的财政性资金，准予作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除。3）纳入预算管理的事业单位、社会团体等组织按照核定的预算和经费报领关系由财政部门或上级单位拨入的财政补助收入，准予作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除，但国务院和财政部、国家税务总局另有规定的除外。（2）政府性基金和行政事业性收费。1）企业按照规定缴纳的、由国务院或财政部批准设立的政府性基金以及国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政、价格主管部门批准设立的行政事业性收费，准予在计算应纳税所得额时扣除。企业缴纳的不符合上述审批管理权限设立的基金、收费，不得在计算应纳税所得额时扣除。2）企业收取的各种基金、收费，应计入企业当年收入总额。对企业依照法律、法规及国务院有关规定收取并上缴财政的政府性基金和行政事业性收费，准予作为不征税收入，于上缴财政的当年在计算应纳税所得额时从收入总额中减除；未上缴财政部分，不得从收入总额中减除。3）企业不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除，其计算的折旧、摊销不得在应纳税所得额时扣除。3、财政部、国家税务总局《关于专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2009]87号）的规定。为进一步明确财政专项资金所得税政策，经国务院批准，财政部、国家税务总局于2009年6月16日再次下发财税[2009]87号文，就企业取得的专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题作出了明确规定：（1）对企业在2008年1月1日至2010年12月31日期间从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计入收入总额的财政性资金，凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳税所得额时从收入总额中减除：1）企业能够提供资金拨付文件，且文件中规定该资金的专项用途；2）财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体管理要求；3）企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。（2）根据实施条例第二十八条的规定，上述不征税收入用于支出所形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除；用于支出所形成的资产，其计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。（3）企业将符合本通知第一条规定条件的财政性资金作不征税收入处理后，在5年（60个月）内未发生支出且未缴回财政或其他拨付资金的政府部门的部分，应重新计入取得该资金第六年的收入总额；重新计入收入总额的财政性资金发生的支出，允许在计算应纳税所得额时扣除。二、《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》政策讲解为推进社会主义新农村建设，发挥供销合作社的主导作用，健全农村流通网络体系，中央财政从2007年起设立新农村现代流通服务网络工程专项资金，并制定了《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理暂行办法》(财建[2007]821号)（以下简称旧办法）。2007年专项资金重点用于支持农资和农副产品服务网络的改造运营，主要采取以奖代补、贷款贴息的方式。3.5亿元“新网工程”专项资金中，财政贴息3亿元，以奖代补资金0.5亿元。根据评审结果及当年专项资金财政预算安排，2007年“新网工程”专项资金共扶持377个项目。其中全国供销合作总社本级安排财政贴息6个项目，以奖代补12个项目；地方供销合作社安排财政贴息327个项目，以奖代补32个项目。2009年度“新网工程”等财政专项资金规模实现较大突破。其中中央财政“新网工程”专项资金预算达到10亿元，比上年增长一倍。专项资金扶持范围也扩大到农资、农副产品、日用消费品和再生资源四大网络。2009年，全国供销合作社系统1074个“新网工程”项目获得了中央财政专项资金扶持。为严格“新网工程”专项资金的管理，供销总社建立和完善了项目档案，推行“两级责任制”，切实管好用好财政资金。根据两年来的执行情况，为更好地发挥财政资金对新农村现代流通网络的促进作用，财政部对《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理暂行办法》作了修改，制定了《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》（财建[2009]630号）（以下简称新办法）。（一）财建[2009]630号文件政策说明新办法共六章14条。主要内容是：1、进一步明确了专项资金重点支持扶持的项目范围。新农村现代流通服务网络工程专项资金(以下简称专项资金)重点用于支持供销合作社农资、农副产品、日用消费品和再生资源回收利用等服务体系的改造。（1）农资经营企业农资配送中心、连锁经营网络体系、批发交易市场升级改造项目;（2）农副产品经营企业农副产品配送中心、连锁经营网络、冷链物流系统、批发交易市场升级改造项目;（3）日用消费品经营企业日用消费品配送中心、连锁经营网络体系升级改造项目;（4）再生资源回收企业再生资源社区回收点、分拣加工中心和集散市场升级改造项目;（5）供销合作社主管的专业合作社、行业协会、专业经济协会等各类组织以及供销合作社系统农资、农副产品经营企业农化服务体系、农副产品、农资市场信息收集与发布、质量安全服务体系等公益性服务项目;（6）经财政部批准的其他项目。2、确立了资金使用原则：专项资金的安排遵循公开透明、规范合理、突出重点的原则，确保资金的使用效果。3、明确了资金支持方式。专项资金采取以奖代补、贷款贴息和财政补助等支持方式。（1）贷款贴息。对于投资规模大、能够获取银行贷款的项目采取贷款贴息方式予以支持。贴息资金根据实际到位银行贷款、规定的利息率、贷款期限和实际支付的利息数计算。贴息年限一般不超过3年，年贴息率最高不超过当年国家规定的银行贷款基准利率的60%。（2）以奖代补。对难以取得银行贷款，但能够制定具体量化评价标准的项目，在项目验收合格后，经审核符合奖励条件的项目，采取以奖代补方式予以支持。（3）财政补助。对难以取得银行贷款，且盈利性弱、公益性强，量化评价困难，不适于以奖代补方式支持的项目，采取补助方式予以支持。项目承担单位自筹资金比例较高及地方财政给予支持的优先安排。4、规定了专项资金申报、审核和拨付程序及方法（1）专项资金主要采取项目法进行分配。财政部每年印发专项资金申报指南，明确当年申报工作有关规定和要求。（2）符合本办法和当年申报指南规定的项目单位，供销总社所属单位通过供销总社向财政部申请，地方供销合作社所属单位通过省级供销合作社向省级财政部门提出申请。（3）供销总社或省级财政部门按专项资金申报指南规定的时间要求，将项目补助资金申请及按规定应提供的申报材料，一并上报财政部。（4）财政部会同供销总社对申报项目进行评审。根据评审结果及当年专项资金财政预算安排，财政部下达专项资金预算。专项资金拨付按照财政国库管理制度的有关规定执行。5、规定了专项资金的申报材料，主要包括：（1）供销总社或省级财政部门专项资金申请文件;（2）项目承担单位项目可行性研究报告;（3）项目承担单位法人营业执照复印件，地税、国税登记证复印件;（4）项目承担单位相关资质证书复印件;（5）申请银行贷款财政贴息的项目，需提供相关银行贷款合同和贷款承诺书等凭证;（6）其他要求提供的材料。6、明确了专项资金监督与检查要求（1）地方各级财政部门应当会同同级供销部门加强对项目的执行情况和专项资金使用情况的监督检查，追踪问效。财政部会同供销总社将不定期抽查。（2）专项资金必须专款专用，严禁截留、挪用。对弄虚作假、截留、挪用等违反财经纪律的行为，一经查实，按《财政违法行为处罚处分条例》等有关规定进行处理，同时将已经拨付的财政补贴资金全额收回上缴中央财政。（二）财建便函[2009]49号文件政策说明为了做好2009年度“新网工程”专项资金的申报工作，根据财政部《新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法》（财建[2009]630号，以下简称《管理办法》）的规定，财政部经济建设司和供销总社财务部下发了《关于组织申报2009年新农村现代流通服务网络工程专项资金的通知》（财建便函[2009]49号）文件，该文件是2009年度“新网工程”专项资金财务管理和专项审计的另一个重要政策依据。根据该文件规定，2009年度“新网工程”专项资金申报及管理的主要政策依据包括以下内容：1、申报条件申请2009年度“新网工程”专项资金，需符合下列条件：（1）申报项目符合《管理办法》规定的支持范围。（2）申报单位为具有法人资格的农资、农副产品、日用消费品和再生资源经营企业，提供公益性服务的专业合作社等各类组织，并具备以下条件：1）经县级以上（含县级）有关部门注册登记、持续运营一年以上。2）有健全的组织机构和内部控制制度。3）会计独立核算，财务状况良好，无不良信用记录。4）企业由供销合作社或所属单位控股或参股（供销合作社或所属单位参股的应对企业具有实际控制力），其他各类组织的举办单位或业务主管单位为供销合作社。2、支持方式“新网工程”专项资金采取贷款贴息、以奖代补和财政补助的支持方式。（1）对于投资规模大，取得银行中长期项目贷款的采取贷款贴息方式予以支持。贴息资金根据实际到位银行贷款、规定的利息率、贷款期限和实际支付的利息数计算，贴息年限一般不超过3年。2009年中央财政贴息时间为2008年6月21日至2009年6月20日。（2）对没有取得银行贷款，能够制定具体量化评价标准的项目，采取以奖代补方式予以支持。按照《“新网工程”以奖代补项目奖励条件》（详见附件1）对项目承担单位申报的网络基础设施建设和改造项目给予一次性支持。如果项目承担单位第二年申报新的网点升级和改造内容，需对上年已取得专项资金支持的网点加以区分，不得重复申报。（3）对难以取得银行贷款，且盈利性弱、公益性强，量化评价困难，不适于以奖代补方式支持的项目，采取补助方式予以支持。2009年“新网工程”专项资金以财政补助方式支持基础薄弱县域经营服务网络建设和重点项目。3、支持重点2009年“新网工程”专项资金重点支持以下项目：（1）农资经营企业农资配送中心、连锁经营网络体系、批发交易市场升级改造项目。包括对现有农资生产流通设施和经营网点进行改造与整合，形成一套相对完整的农资连锁配送网络。（2）农副产品经营企业农副产品配送中心、连锁经营网络、批发交易市场以及冷链物流系统升级改造项目。包括改造农副产品配送中心、经营网点、批发交易市场以及冷链物流的经营服务设施，提升农副产品的信息交换、储存保管、分拣配货、货物集散功能，依托农副产品基地，以现代物流配送为手段，构建从基地、加工到市场、配送和终端卖场一条龙的农副产品市场购销网络。带动农民专业合作社和农副产品购销（加工）企业实施“农超对接”。（3）日用消费品经营企业升级改造项目。包括升级改造日用消费品配送中心和具有配送功能的中心店，改造、新建乡镇连锁店和扩大加盟店，发挥骨干连锁经营企业的辐射带动作用，完善城乡结合、上下贯通的县、乡、村三级日用消费品现代经营网络。（4）再生资源回收企业再生资源社区回收点、分拣加工中心和集散市场升级改造项目。形成以社区回收站点为基础，市场集散加工为核心，综合利用和无害化处理为目的，三位一体的再生资源回收利用网络。（5）基础薄弱县域经营服务网络建设。按照《供销合作社薄弱与空白县经营服务网络振兴工作方案》（供销经字[2009]46号）要求，对薄弱与空白县的经营服务网络恢复与重建予以支持。（6）供销合作社系统农资、农副产品经营企业农化服务体系、农副产品、农资市场信息收集与发布、质量安全服务体系等公益性服务项目。4、申报流程申请专项资金的单位，根据《管理办法》的规定以及本通知要求，上报申报材料。由各省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团供销合作社（即省级供销合作社）初审、汇总后报送各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、新疆生产建设兵团财务局（即省级财政部门）。省级财政部门审核后出具正式文件，对推荐项目的主要特色和支持理由作简要介绍，并进行综合排序（有条件的地方可以进行省内公示），按照“新网工程”专项资金申报平台格式打印出《“新网工程”专项资金申报汇总表》（表样见附件2）、《“新网工程”财政贴息项目申报汇总表》（表样见附件3）、《“新网工程”以奖代补项目申报汇总表》（表样见附件4）、《“新网工程”财政补助项目申报汇总表》（表样见附件5），随附每个项目的申报材料报送财政部。申报材料应一次报送齐全，不得中途追加或修改。中华全国供销合作总社直属单位的申报材料，由供销总社进行初审、排序后报送财政部。财政部会同供销总社组织专家对申报项目进行评审。对于省级财政部门安排“新网工程”专项扶持资金的省份，中央财政给予适当倾斜。5、申报材料及要求（1）项目承担单位需提供的申报材料。1）《2009年“新网工程”专项资金申报表》（表样见附件6），由项目承担单位填写并加盖公章，并经省级供销社和省级财政部门审核、盖章（供销总社直属单位由供销总社审核、盖章）。2）申请单位需提供项目的实施报告。实施报告主要内容包括：A、项目承担单位基本情况；B、项目实现的目标；C、项目实施的主要内容和特色；D、项目投资或支出情况；E、项目的经济效益和社会效益等（基础薄弱县域经营服务网络改造和整合项目另需说明薄弱县域基本情况、项目投资规模与资金来源、地方政府给予该项目的土地、资金、税收等扶持政策情况）。3）申请财政贴息的单位，需填报《“新网工程”财政贴息项目贷款信息表》（表样见附件7），并提供银行《借款合同》（复印件）和银行贷款利息结算清单（复印件）。4）申请以奖代补资金的单位，需填报《“新网工程”以奖代补项目信息表》（表样见附件8），并提供相关证明材料。网络投资性以奖代补项目需提供有资质的中介机构出具的项目投资确认书，公益性以奖代补项目按《“新网工程”以奖代补项目奖励条件》（附件1）的要求提供证明材料。5）申报单位2008年度和2009年上半年财务报表（复印件），企业提供资产负债表、利润表，事业单位提供资产负债表和收入支出表，社会团体提供资产负债表和业务活动表。6）申报单位资质证明，包括企业法人营业执照（副本）、事业单位法人证书（副本）、社会团体法人登记证书（副本）和组织机构代码证、税务登记证等证照复印件。7）其他相关材料（如项目可行性研究报告和有关部门对项目工程的批复书等）。（2）报送财政部的材料要求。1）申报材料一式两份，按A4纸张规格打印、装订。2）申报材料按项目装订，同一承担单位申报两个以上的项目，需分别申报。3）所有申报正式表格必须通过申报平台打印，自行制作无效。财务报表等证明材料可以使用复印件，但需加盖项目承担单位公章。4）项目承担单位上报材料装订顺序为：A、封面（包括项目编号、项目名称和单位名称等信息）；B、《2009年“新网工程”专项资金申报表》；C、实施报告；D、《“新网工程”财政贴息项目贷款信息表》（财政贴息项目）和银行《借款合同》（复印件）、利息结算清单（复印件），每份《借款合同》后面附该笔贷款2008年下半年和2009年上半年分季度利息结算清单，形成一组贷款资料，所有这种组的排序要与前面《“新网工程”财政贴息项目贷款信息表》上的贷款排序一致；E、《“新网工程”以奖代补项目信息表》（以奖代补项目）与证明材料；F、财务报表（复印件）；J、企业法人营业执照（副本）、事业单位法人证书（副本）、社会团体法人登记证书（副本）和组织机构代码证复印件；H、其他相关材料。5）项目承担单位要确保报送材料真实、可靠，一旦发现弄虚作假，将不予受理，并取消该单位今后项目申报资格。6、申报时间及申报项目数量请于2009年11月15日前将有关申报材料报送财政部，逾期不报视为自动放弃。申报财政贴息项目数量原则上不超过10个，以奖代补项目数量原则上不超过30个，财政补助项目不超过8个。（三）新、旧《管理办法》的差异比较1、新办法中第一章第二条：新农村现代流通服务网络工程专项资金(以下简称专项资金)重点用处由原来的用于支持农资和农副产品服务网络的改造运营改为用于支持供销合作社、农副产品、日用消费品和再生资源回收利用等服务体系改造。2、新办法中第一章第三条：缩减了专项资金应遵守的原则，改为专项资金的安排遵循公开透明、规范合理、突出重点的原则，确保资金的使用效果。3、新办法中第二章第四条：丰富和完善了专项资金的支持范围，不单局限于农副产品。4、新办法中第三章：标题由“资金支持方式与标准”改为”资金支持方式”，撤销了相应标准，进而在内容上将第六条和第七条进行缩减部分合并到第五条里。新办法中将第五条专项资金采取以奖代补、贷款贴息和财政补助等支持方式进行扩充。包括：（1）贷款贴息。（2）以奖代补。（3）财政补助。5、新办法中第四章第六条：在旧办法第四章第八条的基础上增加了专项资金主要采取项目法进行分配的内容。6、新办法中第四章第七条：在旧办法第四章第九条的基础上增加了新的条件，项目单位应同时符合本办法和当年申报指南规定。7、新办法中第四章第八条：对旧办法第四章第十条专项资金的申报材料的规定进行了完善，并增加了供销总社或省级财政部门专项资金申请文件；项目承担单位法人营业执照复印件，地税、国税登记证复印件；其他要求提供的资料等内容。8、新办法中增加了第六章附则：声明了新办法施行，旧办法的废止。三、2009年度“新网工程”专项资金审计策略与审计方案（一）审计的范围2009年，全国供销合作社系统1074个“新网工程”项目获得了中央财政专项资金扶持。审计的范围主要是2009年中央财政扶持项目专项资金使用情况，采取“谁推荐、谁审计、谁负责”的原则。（二）政策依据1、财政部《关于印发<新农村现代流通服务网络工程专项资金管理办法>的通知》（财建〔2009〕630号）；2、财政部《关于组织申报2009年新农村现代流通服务网络工程专项资金的通知》（财建便函[2009]49号）；3、供销总社《关于开展2009年度“新网工程”专项资金使用情况检查的通知》（供销厅财字[2010]39号）；4、《中华人民共和国企业所得税法》及其实施条例5、财政部国家税务总局关于财政性资金行政事业性收费政府性基金有关企业所得税政策问题的通知（财税[2008]151号）；6、财政部、国家税务总局《关于专项用途财政性资金有关企业所得税处理问题的通知》（财税[2009]87号）7、《农村日用消费品连锁经营网络规范》（供销科字〔2010〕30号）8、《农业生产资料连锁经营网络规范》（供销科字〔2010〕30号）9、《供销合作社薄弱与空白县经营服务网络振兴工作方案》（供销经字[2009]46号）10、《企业会计准则第16号——政府补助》11、《内部审计准则》及准则指南（三）审计的主要内容和重点领域1、2009年中央财政专项资金到位情况。审计专项资金是否已全部、足额拨付到项目承担单位；（查看其他应付款和专项应付款科目）发生资金滞拨的原因；凡资金尚未拨付到位的，省级供销合作社是否及时向同级财政部门反映协调，研究落实相关措施，确保资金尽快、足额拨付到位。2、申报项目实施进展情况。审计申报项目年度构建内容完成情况；（查看项目投资核算科目：在建工程、无形资产、成本费用、固定资产等）实际进展情况是否与申报材料一致；（查看申报材料和相关项目汇报及投资完成进度）投资所需资金（包括自筹资金、银行贷款等）是否全部到位；（查看申报材料、项目可行性研究报告以及项目完成报告等，检查注册资本及相关银行借款科目）银行贷款的用途是否与申报材料一致；（查看借款合同、查看款项用途去向等）项目的实施效果（经济效益、社会效益等）是否与申报材料相吻合。3、专项资金的使用情况。审计专项资金是否专款专用，有无截留、挪用专项资金的问题；（主要检查项目投资形成、项目完成进度及投资来源渠道等）财务核算是否符合财务会计制度规定；（检查财务处理与税务处理政策执行情况，查看汇算清缴结果及纳税申报情况）财政扶持资金是否继续用于“新网工程”建设支出。（检查其他应付款或专项应付款科目核算情况，检查项目完成进度及相关报告材料）4、“新网工程”建设带动资金投入情况。截止目前，该省（区、市）出台的扶持供销合作社“新网工程”的财税政策情况；（检查相关部门下发的文件及文件执行情况，特别关注财税部门的文件政策）地方配套资金扶持情况；（检查申报材料、资金往来科目核算、银行借款情况等）金融行业对“新网工程”的参与和支持情况；（重点检查银行借款合同、资金到位情况以及借还款情况，审核银行借款、财务费用科目）社会资金对“新网工程”的参与和投入情况。（检查项目投资进度及资金来源渠道，查看项目报告及注册资本增加情况及相关投资协议等）5、各级供销合作社及项目单位落实项目管理责任制情况。审计项目是否签订《“新网工程”项目责任书》；项目和资金管理内部制度建设以及控制管理机制情况；（检查内部控制制度、内部会议决策机制、股东会及董事会会议纪要等）有关工程建设和设备采购执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制、公示制等落实情况；（检查项目建设档案，查看项目建设责任落实、招标投标文件、工程监理及工程验收等工程建设管理情况）项目和财务档案资料管理情况及项目形成资产登记情况。（检查工程建设项目档案及财务会计核算档案，审核项目资产清单、资产完成移交清册以及工程竣工验收等材料）6、项目评价及效益情况。（主要查看申报材料、工程验收报告、以及相关项目单位财务报表及专项审计报告等）审计项目的示范带动作用的发挥情况；项目与当地经济、农业发展规划结合情况以及促进改善农业基础条件和生态环境、调整农业结构情况；项目对促进当地搞活流通、扩大消费、增加农民收入、扩大就业情况。（四）审计的策略与主要方法所谓审计策略与方法，就是指审计的主要思路、计划安排及审计重点领域分析确认，包括审计重点、力量安排、时间预算、审计重要性确定、审计风险评估及具体对策以及需要利用的其他审计手段等。审计策略与审计方法的选择，在不同审计层次，往往表现出不同的考虑需求。——内部审计角度考虑的审计策略与审计方法1、采取听取汇报与现场审计调查相结合的方法。审计组与各地（区、市、县）供销合作社密切配合统一安排好审计工作，审计组在听取各地（区、市、县）供销合作社和项目实施单位汇报的同时，进驻项目现场实施审计调查，包括查阅项目申报资料、项目实施过程相关资料、财务核算资料、检查网点设施、走访部分受益农户等，确保多角度、深层次地开展审计调查工作。建议地级供销社审计部门，应采取抽查方法有重点进行审计，突出农资、农副产品、日用消费品和再生资源企业四个方面；各县市供销社系统审计部门应对辖区内所有项目进行全面审计。审计抽样中尤其是注意找准问题和薄弱环节，有重点和审计意图的选择审计对象，研究落实审计方案。2、注意专项审计与推广贯彻供销合作行业标准相结合。《农村日用消费品连锁经营网络规范》和《农业生产资料连锁经营网络规范》已发布，这两项行业标准的贯彻实施与“新网工程”项目的申报、验收及绩效评价工作要结合起来。通过实施行业标准，进一步规范“新网工程”立项条件和考核要求，建立严格的“新网工程”项目准入条件，切实提高“新网工程”项目建设与运营质量，打造一批具有良好示范效应和带动效果的农资与日用消费品连锁企业。3、注意专项审计与研究工作相结合。审计组在工作过程中，与各地方同志一起认真总结三年来“新网工程”专项资金的申报和使用情况，理清思路，研究解决落实专项资金工作中的新情况、新问题。重点研究“新网工程”在“十二五”期间的建设规划和专项资金的扶持重点，妥善处理和把握“新网工程”专项资金与中央财政其他政策扶持资金的关系，找准切入点、结合点，为用足、用好相关政策扶持资金奠定良好基础。这一方面与财务管理部门的意图是一致的，需要重点加以关注。4、注意专项审计与加强党风廉政建设和反腐败工作相结合。审计组在工作过程中，要重点对违反财经纪律和贪污挪用专项资金的情况进行审计监督，对违反政策或财经纪律的人和事按照审计法律法规规定及时进行严肃查处，坚决纠正，并保证专项资金的安全有效。审计组进驻现场进行专项审计调查时，被审计的省（区、市、县、市）供销合作社和项目实施单位认真总结2009年度“新网工程”建设和专项资金使用情况，形成文字材料，向审计组提交，如果内部进行过相关审计或检查时，还应向审计组提交检查报告或情况说明。——政府审计角度考虑的审计策略与主要方法分析1、预算测控法。是指从财政预算分配入手，通过详查预算分配方案，测算评估各种专项资金支出比例、结构、用途是否合法合理的方法。运用此种方法，对本级政府安排的专款，可以查清是否按政策足额预算，是否按人大批准的预算安排资金，有无用于其他方面或没有完成预算。对上级安排的专款，如支农扶贫资金等，可以查清配套资金是否到位。尤其是对社保基金审计较适用，如现行法规没有明确规定各级财政社会保障预算安排的硬性比例，基层财政年初安排的指标弱化，执行预算时又存在随意性。运用上述方法既节约审计成本，又能弄清以下问题：一是财政部门年初向人大上报的社会保障预算支出比例、结构是否合理，资金的分配是否按现行的原则。二是执行预算时有无混淆中央专项补助指标与本级预算安排指标的问题，有无将中央专项补助资金改变用途或平衡预算。三是财政决算时，有无截留社会保障支出指标，挂无项目、无部门的下年结转科目问题，上报的决算报表是否帐表一致、真实可靠。2、多重结合法。指专项审计与专项调查、财务收支、经济责任审计或其他审计项目有机结合，便于从多角度、多层次发现、跟踪线索查证事项的方法。一是与同级财政审计相结合。重点审计财政部门对上级拨入、本级政府年初预算安排的专项基金是否及时足额到位，是否拨入财政专户进行管理并及时分配下拨，核查有无不按政策规定分配、超范围拨付、滞留未拨、虚列支出、挤占挪用、截留转移或用于平衡财政预算等问题。揭示缺乏专项资金预算的种种弊端和专项资金转移支付行为中不合法、不合理、不公开、不规范的问题。二是与审计调查相结合。专项资金涉及部门多，覆盖面广，使用分散，要把一个县的专款自上而下全部审计，客观上没有必要，也受审计资源限制。为了节约审计成本，对全县所有专款实施审计调查，对县级财政、主管部门管理的专款实施全面审计，对乡镇、建设单位管理的专款实施抽样审计。这样有利于扩大审计覆盖面，提高审计质量与效益，既可把握资金管理质量和总量，又可掌握资金使用的实际情况，既可查出资金管理中存在的问题，又能考核资金使用的整体效益。三是与财务收支审计相结合。目前，有些单位的专款没有建立专帐，而是与单位经费放在一起核算，只有将专项资金审计与财务收支审计有机结合，才能分清专款来源与经费来源、专项支出与经费支出，确认经费与专款是否存在打通使用的现象，确认经费是否挤占了专款。四是与经济责任审计相结合。有利于加强对领导干部权力的制约和监督，增强其专款管理的责任意识。如将专项支出预算、社保费征收率、投入产出率、投资回收期等指标分别作为财政、地税、其他部门、单位负责人任期考核指标之一，对挤占挪用专款用于消费的；监管不到位造成“豆腐渣”、“半拉子”工程的；投资产出率、投资回收期较大幅度低于正常水平的；以种种理由或“借口”不给职工投保或少投保的、有缴费能力又恶意欠费的单位负责人依法追究责任。3、跟踪问效法。查阅原己审计过的审计档案资料以及“审计线索库”，全面系统地掌握以前年度专项资金审计情况及其他审计项目已发现的审计线索，实施跟踪审计的方法。运用这种方法好处有三：一是有的放矢的制定审计实施方案，正确确定审计目标、审计重点、审计难点，根据审计人员的特长合理分工，整合审计资源，提升审计质量。二是查看以前年度审计结论落实情况，查看存在问题的整改力度及审计所产生的经济效益、社会效益，将未落实的结论予以落实，将未整改的问题督促整改，以维护审计执法的严肃性、权威性。实现“以审纠偏，以审促知，以审促法”的目标。三是根据已发现的审计线索制定单项审计方案，实施跟踪审计，沿着可疑线索顺藤摸瓜一查到底，弄清事实真相，依法严肃处理处罚。做到源于审计，高于审计，为规范专项资金、工程项目管理，拓宽其管理方法提出合理化建议。4、内查外调法。是指通过内查会计、项目资料，寻找可疑线索，跟踪外调查清事实真相的方法。针对专项资金涉及面广、流通渠道长的现实，审计人员应紧紧围绕“从制度上和管理上揭露分析问题，维护专项基金的安全完整，促进建立专项支出预算，完善专项资金管理制度”的审计目标。把追踪资金使用效益和相关交易作为审计重点。从内查入手，测评内控制度的科学性、实用性，找准切入点；外调内控制度执行力度、资金使用情况，核实资金是否安全有效运行，重点弄清有无弄虚作假、虚报冒领的情况，如编造改田、退耕还林、植树造林兑现花名册，虚报面积，套取资金。内查专款支出情况，审查有无挤占挪用专款用于经费支出、购买小轿车、修建住宅楼等非生产性消费；外调开户情况，核实主管单位有无多头开户现象，重点审查有无从银行帐上套取现金，有无用大额现金支票拨款现象，有无从主管部门银行帐转入建设单位银行帐，再利用虚假物资配套形式收回专款的情况。通过内查外调，单线取证，多方核实，揭示专项资金管理中存在的漏洞。5、逐项核对法。是指对会计资料上反映的会计事项分类逐项核对的方法。专项资金包含扶贫资金（含以工代赈、水利专项等）移民资金、社保基金等。为了全面掌握资金运行的过程，实行源头控制，全程监理，逐项核对很重要。一是核对专款是否按预算、按计划、按程序、按进度及时足额拨付。审查有无超计划、无计划、串项拨款；有无超规定（移民资金可按规定列支管理费）、无规定（各级行政管理部门不准从水利基建资金中以任何形式提取管理费）列支管理费；有无打着确保工程物资质量的幌子，给项目单位配套物资；有无打着预留工程尾款的幌子，有意滞留专款。二是核对是否按规定渠道拨款，审查是否执行了直达拨款制，重点审查有无从财政部门拨入主管部门，再转拨给乡（镇）政府，再转拨给项目单位的现象，从而层层滞留专款，多渠道多环节流通，直接影响工程进度、质量的问题。三是核对专款支出确认的准确性，入帐的及时性，审查有无以拨列支、以领代支；有无弄虚作假，即通过开假发票多列支出套取资金，或虚挂往来移花接木转移资的情况。四是核对专款主管部门对口支援收入来源，若来源于项目单位，则有可能是运用权力，通过虚报投资计划、重报项目（原用其他资金已建成的项目）转回的资金。6、效能监察法。是指对农村集体实施的单项工程投资在50万元以上（含50万元）的道路、桥梁工程，集中居民点的供水、排水、输电线工程、小区道路等工程的立项、设计许可及预算、招标投标、资金拨付、项目验收、财务结算实施监察的方法。一是检查立项程序的规范性。查每年末各乡镇是否根据本乡镇实际筛选单项工程投资50万元以上（含50万元）的项目，向县政府报送项目建议书，由其审批立项。二是检查设计许可及预算的规范性。查项目主管部门是否依据县政府主管领导的批示，下达项目设计许可计划，各乡镇政府是否根据设计许可计划分项目组织设计、预算。三是检查招标投标程序的规范性。查项目业主是否根据《招标投标法》规定，执行公开招标投标制度，严格按“排名第一为中标单位”的原则定标。四是检查资金拨付程序的规范性。查项目施工单位是否填报了《农村集体实施项目资金拨款审批表》，财政、项目主管部门是否凭项目法人、质量监督、监理人员确认的建设进度，经财政、项目主管部门领导审批后分项目、分期转账拨付，并按规定预留质量保证金10%。五是检查项目验收程序的规范性。查项目主管部门组织验收时，是否填写了《农村集体实施项目验收表》。六是检查财务结算的真实性、及时性。查项目主管部门、项目业主是否根据项目验收报告（表），施工单位出具的项目决算报告，工程监理部门的监理意见书，审计部门的工程竣工审计结论，及时办理财务结算手续。7、分步检查法。是指根据“项目跟着规划走，计划跟着项目走，资金跟着计划走”的项目管理要求，沿着“规划→计划→资金”运行轨迹分步检查的方法。一是检查规划依据的充分性，规划原则的科学性，规划内容的正确性，看是否充分考虑了工程长期安全运行、综合效益充分发挥、生态环境保护及经济社会可持续发展。二是检查资金计划。一方面核查计划的申报是否与规划相符，另一方面审查计划的下达是否存在随意性。如查找上级下达了计划本级未下达计划或未足额下达计划的原因，清理审计检查期间本级实际下达的计划。三是检查资金管理。以专项资金收支为切入点，检查财务管理是否实行了“三专”（配备专人、开设专户、建立专账），审查资金核算的合法性、真实性；以资金流向为着重点，审查是否执行了直达拨款制，是否按项目、按计划、按预算、按进度拨款；以工程结算、财务决算为着力点，检查验收、结算程序的合法性及工程结算、财务决算的真实性。四是检查资金效益。审查使用专项资金产生的经济效益，检查专款是否专用，是否得到充分利用，其使用效益如何。审查使用专项资金产生的社会效益，调查相关部门、随机调查村干部、村民等，确定专款的社会效益。——社会审计的角度考虑的审计策略与主要审计方法以下内容主是从社会审计的角度即会计中介机构审计去考虑审计策略与审计计划。（五）审计引导及工作底稿设计要求从会计师事务所社会审计的角度考虑，这里先不考虑审计通知的下达或审计协议签订以及审计目的、审计范围的等因素，我们直接从审计实施过程最重要的问题考虑，即先从审计底稿设计考虑，审计底稿就是审计指引，也叫具体审计计划或审计程序或审计思路等。底稿设计的总体原则：满足审计目标要求突出“财政贴息、以奖代补、财政补助”三项遵循独立审计准则便于完成审计计划有利于审计组人员分工符合审计工作底稿编制要求1、“新网工程”财政贴息项目审计指引及底稿格式（1）财政贴息审定底稿（2）财政贴息信息核查底稿（3）企业银行借款明细审核底稿（4）借款利息分配审核底稿（5）财务费用审计底稿（6）在建工程审计底稿（7）制造费用审计底稿（8）管理费用审计底稿（9）营业费用审计底稿（10）固定资产审计底稿（11）其他相关项目审计底稿2、“新网工程”以奖代补项目审计指引及底稿格式（1）以奖代补审定底稿（2）补贴收入审计底稿（3）“新网工程”以奖代补项目奖励条件对照表（4）以奖代补信息核查底稿（5）财务费用审计底稿（6）其他相关项目审计底稿3、“新网工程”财政补助项目审计指引及底稿格式（1）财政补助审定底稿（2）补贴收入审计底稿（3）其他相关项目审计底稿4、“新网工程”专项资金申报范围及条件审计底稿5、“新网工程”会计政策与税务处理审核底稿6、“新网工程”专项审计所需资料清单（六）专项审计报告格式说明2009年度“新网工程”专项资金专项审计报告正文参考格式一、“新网工程”网络建设情况（一）“新网工程”实施以来网络建设的概况。（二）“新网工程”的成效及社会影响。（三）“新网工程”网络建设的主要模式和特点。（四）不同模式典型经验单位的主要做法（检查对象的主要做法）。二、2009年“新网工程”财政扶持专项资金使用情况（一）2009年中央财政专项资金到位情况。（二）申报项目实施进展情况。（三）专项资金使用情况。（四）“新网工程”建设带动资金投入情况。（五）各级供销合作社及项目单位落实项目管理责任制情况。（六）项目评价及效益情况。三、存在的主要问题1、项目实施单位是否符合申报条件2、项目建设内容是否与申报材料一致3、项目建设进度是否与申报材料一致4、项目实际投资额（支出）是否与申报材料一致5、项目是否实行专户核算或设立项目投资备查簿6、属于招标项目是否按规定进行招投标7、项目投入资金是否有白条支付现象8、项目投入资金是否支付了不属于项目投资的支出9、项目的预期目标是否实现10、项目产生的利润四、审计建议（一）对“新网工程”建设和专项资金使用中出现的问题的解决思路。（二）“十二五”期间本省对“新网工程”建设规划和专项资金扶持重点的思路。（三）其他建议和意见。XX省供销合作社二〇一〇年月日四、财政专项资金效益审计方法与主要审计策略专项资金是指具有专门用途，并需要单独报账结算的资金，是国家为了发展、扶持某项事业而专门设立的，专项资金的来源包括上级安排拨付资金、地方配套资金和项目所在地自筹资金等。专项资金效益审计是通过审计的方法，分析评价专项资金投入、使用所产生的效率和效果，具体分为专项资金来源、专项资金分配使用、专项资金管理和专项资金使用效果四个环节。（一）专项资金来源审计1、专项资金来源审计目标。通过对专项资金来源的审计，揭示筹集资金的经济性和效率性，分析筹集资金成本的合理性。2、专项资金来源审计内容。（1）审查资金筹集依据是否合规合法，看征收主体、客体是否合法合规；资金征收单位是否按筹集目的、要求做到及时足额筹集，有无欠收、多收的问题。（2）审查专项资金筹集到位率，看有无地方应筹集、应配套的资金没有及时筹集、配套到位，以及虚假筹集、虚假配套的问题。（3）审查项目申报立项的真实性，看是否存在虚假概算、虚假立项，相同项目重复立项的问题，有无随意、盲目申报立项、选项不当的问题。（5）审查项目概预算的经济合理性。看预算编制是否体现科学、可行和节约的原则，是否有利于可持续发展的原则，涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确。3、专项资金来源审计方法。（1）采取对比法、核对法，分析测算筹集资金过程中所用成本，看是否做到了筹集成本最小化，评价筹集部门工作的效率、效果。（2）采取跟踪审计法，抓住资金来源源头环节，从资金来源渠道入手，摸清所审专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途，为深入审计做好准备。（3）运用调查分析等审计方法对项目申报立项进行审计。通过调查、观察、分析等方法，做好对专项资金项目申报文件、项目可行性研究报告、项目评估报告、预算批复和转批资料及项目概预算的审计，核实申报立项是否进行了可行性研究，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行。（二）专项资金分配使用审计1、专项资金分配使用审计目标。通过审计，查处并揭示专项资金分配使用中存在的主要问题，分析由于资金分配使用不当造成损失浪费、项目投资效益低下的原因。2、专项资金分配使用审计内容。（1）通过对某地区、某部门在一个周期内分配使用专项资金取得的直接或间接经济效益、社会效益、生态效益分析，看资金的分配和安排是否合理，是否向重点项目倾斜。（2）审查上级安排的专项资金是否按规定及时拨付到用款单位或项目，项目资金有无实际到位，有无影响到项目工程进度。在资金下拨过程中，财政部门是否按照年度预算、用款计划和项目进度将资金及时拨付到用款单位；主管部门在分配拨付环节有无截留、占压资金以及擅自计提或擅自提高标准收取项目前期费、咨询费和管理费等各项问题。（3）审查有关部门和项目实施单位是否按批准的项目和规定用途使用专项资金，有无擅自改变投向、将生产性资金用于非生产性项目的问题；有无虚列支出、违规转移资金、挤占挪用以及贪污私分等问题，评价专项资金使用的有效性。（4）检查专项资金是否专款专用。一是从账证及票据等原始凭证入手，检查使用程序是否合规，各项支出有无严密的审批手续；票据是否合法，资金投放是否符合政策，支出内容是否真实，用途是否符合要求，有无截留、克扣、挪用、虚报冒领、擅自改变用途的情况。二是使用过程是否体现合理、节约原则。检查各项支出是否精打细算，是否按期编制计划和办理申请报告，有无大手大脚、贪大求洋，随意扩大项目规模，提高建设标准，搞花架子，以致贻误整个项目建设的现象；所购物资是否必需，质量、价格是否合理，有无办理必要的验收、保管、领用手续，有无盲目采购、浪费资金的现象。三是专项资金是否按照项目进度使用，有无因付款不及时而影响项目实施、错过最佳工期的情况，工程资金结算是否履行了必要的审计或审核手续。四是重视和加强对财政报账制核算的审计。（5）审查资金使用是否按政策规定执行，有无违反规定擅自将无偿资金转为有偿使用，扩大有偿资金范围；有无违反规定收取或提高标准收取资金占用费等问题，评价专项资金政策执行的合规性。3、专项资金分配使用审计方法。（1）采用项目跟踪审查法。抓住资金分配环节，了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道，重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”的现象。（2）运用查阅法对资金流向进行审计。抓住资金流程环节，以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点的详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间，揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额、规范地拨付资金，中间环节有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费现象。（3）采用核对法，检查地方应配套的资金是否配足，配套资金的来源是否真实存在，有无假配套的情况，如以物资、债务往来、劳务等抵顶的现象。必要时向开户银行询证，检查银行存款对账单收付业务记录。（4）采取项目支出审查法。首先审查支出凭证，辨别真伪，在被审计单位对所提供会计资料的真实性、完整性作出承诺的基础上，对专项资金支出的真实性、合法性进行审计。同时，可以采用抽查的方法，对资金使用单位进行查询、核对外调等方法进行查证。（5）采用账外资金审查法。一是通过查账和询问，弄清单位专项资金开户情况，专项资金总量情况；二是查专项资金银行对账单与专项资金银行存款期末余额是否一致，着重对“未达账款”进行调查，掌握专项资金的全部情况，确保专项资金的安全完整。（三）专项资金管理审计1、专项资金管理审计的目标。通过审计，发现专项资金管理中存在的问题，提出完善专项资金管理的意见和建议，促进专项资金发挥效益。2、专项资金管理审计内容。（1）审查专项资金各项内控制度是否建立健全，对资金的管理是否规范，监督是否及时有效，有无因制度不完善、管理不规范造成专项资金的损失浪费，或因管理办法或规章制度落后导致项目资金使用效益低下。（2）审查专项资金管理工作机制是否健全，内部机构设置是否科学合理，是否系统化，规范化，各部门之间的分工是否合理，信息传递是否及时，工作运转是否畅通、高效。（3）审查工程项目是否按照“四制”管理的要求实施，即是否落实项目法人制、招标投标制、工程监理制、合同管理制，切实保障专项资金的投资效益。3、专项资金管理审计方法。（1）采用查阅法和测评法对专项资金管理制度进行检查，审查资金管理部门、资金使用单位是否建立了规范有效的管理和内部控制制度，是否制定了资金使用和项目管理单位“五专”(专项、专户、专用、专账、专人负责)责任制以及跟踪反馈、绩效考评与奖惩制度，各种制度正常运作的保障措施是否健全有效。（2）运用调查、访谈、座谈会及查阅资料等方式，查明各项制度的执行情况，有无流于形式的制度和措施存在，评估制度、措施的执行程度。（四）专项资金使用效果审计1、专项资金使用效果审计目标。通过分析，评价专项资金在推动地方经济发展、社会效益等方面所取得的成效，揭示专项资金使用效果中的问题，总结成功的经验，提出具体的改进意见和建议，为宏观决策提供依据，进而促进可持续发展。2、专项资金使用效果审计内容。（1）审查项目建设是否达到预期经济、社会效益，看有无项目闲置、工程停工下马、工程质量低劣、项目失败、效益低下，以及损失浪费的问题。（2）审查项目是否按计划要求时间完成，比较实际完成工作量占计划工作量的比重，看是否达到了设计规模，有无因工程进度迟缓、工程质量差等造成项目未完工、未投产运行就成为废弃项目的问题。（3）审查项目是否进行了竣工决算验收，项目的实际投资与预算之间的差额，有无擅自扩大项目规模或缩小项目规模，造成项目投产后经济效益低下。3、专项资金使用效果审计方法。（1）通过调查、座谈等方法，了解项目运用情况，分析当地群众对项目资金发挥效益的满意程度。（2）采用投入成本与产出效益进行比较的方法，一是检查项目支出比预算节约额；二是比较项目实际规模与设计规模，项目的功能是否达到规定要求，分析未达到规模和要求的原因。（3）运用查询等审计方法，审查是否建立有项目效益指标评价体系，是否有一套科学的效益量化指标和考核制度，对竣工的项目是否实行了决算验收制和建立固定资产账，对已决算验收的工程项目是否按有关政策实行专人专职管理，确保项目发挥长远的经济效益、社会效益。（五）财政专项资金效益审计的重点财政专项资金效益审计是对申报立项、资金流向、管理活动、制度运作、资金使用、效益产出等环节的全过程全方位的系统审计。1、申报立项审计通过调查、观察、分析等方法，做好对财政专项资金项目建议书、可行性研究报告及项目概预算的审计评审。一方面审查立项的可行性，即申报立项是否进行了可行性研究，背景是否真实，建设条件是否落实，可行性研究内容是否完整，技术经济论证是否切实可行，是否符合当地自然条件（资源、地理和环境）、调优经济结构、技术经济支持能力、社会发展实际、市场前景和可持续发展的要求。有无虚假、重复申报立项的问题，有无随意、盲目申报立项，有无违背科学规律、忽视和谐发展和长期发展、造成效益低下的问题，是否存在项目半途而废、损失浪费的问题。另一方面审查项目概预算的经济合理性，即是否体现科学、可行和节约的原则。涉及工程建设的还应审查工程设计概算和施工图预算编制是否合规、正确，包括内容是否完整，所依据的设计资料、设计图纸及变更资料是否齐全，是否做到切合实际、技术先进、经济合理，概预算定额与标准是否合规，套用是否正确，有无高估冒算等现象，取费基数与标准是否正确，市场价格与预算价格是否正确等[1].2、资金流向审计审计中首先从资金来源渠道入手，摸清所审财政专项资金的性质、主管部门、来源渠道、规模、构成及具体用途，为深入审计做好准备。如对通过上下级财政结算拨入的专项资金，可审查年度财政结算表、指标账、与上级往来及上级财政部门下达的指标文件、项目批件等资料；对非财政部门主管的其他专项资金可去相关主管部门调查。其次了解主管部门资金管理、分配方式及拨付渠道。重点核对主管部门所分配的资金与使用单位申报的内容是否一致，是否按规定及时下达分配指标，有无随意分配或“暗箱操作”的现象。目前各种专项资金拨付路径不够统一，有的通过各级财政拨至资金使用部门、单位，在国库直接支付下有的从财政直接拨至供货商和服务商，有的由财政部门通过主管部门层层下拨至相关部门、单位。在财政部门内部，一些资金也分别由各职能机构下拨，有的由国库机构拨至有关职能机构，实行报账代理核算和结算。拨款的结算方式也不统一，有的通过往来结算，有的直接拨给资金。三是以资金流向为主线，依据资金性质、指标、规模、用途、拨付路径进行跟踪审计。通过有重点地详查或抽查等方法，检查各环节应到位、已到位的资金数额是否真实及其到位的时间，揭示各级主管部门是否按指标、计划、进度或规定程序，及时、足额、规范地拨付资金，中间环节有无滞留、截留、挤占、挪用以及损失浪费，以致影响项目实施的情况，如用于弥补部门和单位经费、平衡预算、违规建设和购置小车等；检查地方应配套的资金是