2026低空安全白皮书-中国航空学会

I编辑委员会（按拼音排序）侣庆民序1回望百年民航史，安全始终是航空业发展的第一命题。增长引擎”到“新兴产业”再到“新兴支柱产业”，战略地位的持续跃升，标志着低空经济正从概念阶段全面迈入实体化落地阶段。安全是低空经济健康有序发展的基础，是低空经济行稳致远的“压舱石”。低空安全治理既要严格执行现行法律、行政法规、部门规章和强制性标准，也要根据低空航空器类别、运行场景和风险水平实施分类管理。安全与效率看似矛盾，实则统一，只有安全水平足够高，效率才能真正释放。如何在安全与发展之间找到动态平衡点，既守住国家安全与公共安全的底线，又为新技术、新业态预留足够空间，成为当前低空安全管理直面的命题之一。正是在这一背景下，中国航空学会组织撰写了《2026低空安全白皮书》，尝试从管理理论与实践的双重维度，系统梳理我国低空安全管理的制度框架、演进逻辑与发展路径。本白皮书将低空安全定义为：在低空飞行及其相关活动中，通过法律制度、技术保障、运行管理、安全管理和应急处置等综合措施，将安全风险持续控制在可接受水平，从而维护人民生命财产安全、公共秩序和国家安全的系统保障能力和安全有序运行状态。低空安全包含航行安全、公共安全、信息安全、产业安全和国家安全五个维度。传统航行安全管理主要围绕特定构型航空器及其运行2场景展开，管理对象相对集中、规章体系较为成熟。但低空领域完全不同，上千种飞行器构型、高密度城市运行环境、有人与无人混合运行，传统的管理模式已难以覆盖新形势下的安全需求。面向规模化运行，低空航行安全正从“单个飞行器的安全”演变为“多主体、多链路、多场景耦合的体系系安全”，从“设备—系统—体系”多尺度审视低空航行安本白皮书通过对低空航行体系安全进行系统分析，旨在为统筹低空高水平安全与高质量发展提供有益参考。在国际博弈加剧的今天，低空经济领域的规则话语权争夺尤为激烈。其他国家在低空领域的发展基础、规则体系基本均处于起步阶段，而中国已跻身全球领先行列。谁先建立起被广泛认可的低空航行体系安全，谁就掌握了话语权与主动权。我们完全有理由、有能力在这场“换赛道”的竞争中跑在前面。建设低空航行体系安全是一项长期而系统的工程。我们既要继承航空百年积累的成熟经验，也要根据低空航空器类别多样、运行方式灵活、应用场景丰富和风险各异的特点，实施科学的分类分级管理。让安全成为低空经济最厚重的底色，是我们义不容辞的使命。低空安全是一项伴随技术进步与产业迭代而持续演进的事业，本白皮书仅是对当前阶段发展态势的初步梳理与若干思考。我们期望能为行业实践与学术研究提供有益参考，3同时也期待与各界同仁携手，秉持“功成不必在我、功成必定有我”的担当，共同推动中国低空安全事业稳步迈上新台1安全是低空经济健康可持续发展的底线与基石。低空飞行活动的日益频繁、低空航空器类型的多元异构、运行场景的复杂交织，对安全管理体系提出了前所未有的挑战。然而，当前低空安全管理领域仍存在内涵边界较为模糊、协同机制不够清晰等问题，航行安全、公共安全、信息安全、产业安全与国家安全等多维风险交织叠加。在此背景下，中国航空学会组织编写《2026低空安全白皮书》，系统梳理低空飞行活动所涉低空航空器、运行主体、空域管理、基础设施、飞行服务保障等关键要素，厘清有关主体的责任边界，构建覆盖低空飞行活动全链条和低空航空器全生命周期的安全治理框架，为我国低空经济高质量发展筑牢安全屏障。需要说明的是，本白皮书重点聚焦低空安全的航行安全维度，公共安全、信息安全、产业安全和国家安全等其他维度将在后续版本中结合实践发展和制度完善情况酌情予以专题论述。本白皮书共七章：第一章界定研究范围和分析框架；第二章梳理法律规范体系；第三章提出管理体系的分析框架；第四章说明管理主体及其职责边界；第五章梳理管理对象和全生命周期环节；第六章归纳技术、法律、行政和市场化调节手段；第七章分析现实挑战并提出完善建议。附录汇集代表性的国内法律法规文件和国外的低空安全管理制度实践，供比较研究使用。本白皮书所引用的相关资料及数据均来自公开信息源2和行业统计，中国航空学会会员单位及相关企事业单位为本持和关心本白皮书编制的单位和专家表示衷心感谢。如需转载白皮书内容，请注明出处。由于低空经济及安全管理领域发展迅速，部分数据和政策信息具有时效性限制，加之编者对低空安全的认知仍在不断深化，书中难免存在疏漏与不足，恳请业内专家和广大读者批评指正，以便在后续修订中持续优化完善。本白皮书定位于行业研究与学术交流，所载观点与信联系方式：linby@《2026低空安全白皮书》编委会I 1 1 6 9 14 16 16 19 21 24 272.6传统民航规章体系对低空安全管理 28 31 31 34 43 50 50 54 60 63 64 69 77 81 88 89 92 94 97 99 99 103 105 108 随着低空经济由试点探索迈向规模化发展，安全保障能力已成为支撑低空经济高质量发展的重要基础。准确把握低空安全的内涵、构成和基本特征，是构建现代化低空安全治理体系的前提。本章从定义、构成、特征和研究范围四个方面，回答低空安全“是什么”“由何构成”“具有何种特征”以及“本白皮书重点研究什么”等基本问题。1.1低空安全的定义低空安全是围绕低空飞行活动及其相关系统开展风险防控、秩序维护和安全保障所形成的综合性安全状态与保障能力。随着低空飞行活动加快拓展，其安全影响范围已不再局限于低空航空器本体和飞行运行过程，而是进一步延伸至运行环境、地面公众、数据网络、基础设施、产业链供应链以及国家领空秩序等多个层面。由此，低空安航空器和飞行运行安全，逐步拓展为多要素耦合、多主体参与、多层级协同的综合性安全问题。从战略定位看，低空安全是党中央、国务院在战略层面反复强调的重大命题。习近平总书记多次强调统筹发展和安全，指出“安全是发展的前提，发展是安全的保障”，为正确处理低空经济发展与安全的关系提供了重要遵循。2026年《政府工作报告》提出打造低空经济等新兴支柱产业。国家发展改革委在推动低空经济安全健康发展专题会议中强调，要落实安全为先的发展理念，坚持“管得住才能放得开”，抓紧建立安全管理体制机制，厘清安全管理职责边界，不断强化低空安全治理能力1。中国民用航空局也明确指出，安全是低空经济发展的前提和基石2。上述部署表明，安全不是低空经济发展的附加条件，而是支撑其规模化、常态化发展的重要基础。这一战略要求与低空经济的运行特征密切相关。低空飞行空间与城市、乡村、交通设施以及人员活动区域高度交叠，航空器与地面人员、建筑物和重要设施之间的空间距离相对有限。一旦发生低空航空器失控、运行冲突等事件，或者出现违规飞行、非法侵入等行为，风险会由航空运行系统向公共安全乃至国家安全领域传导，具有较为明显的风险外溢特征。随着低空飞行由局部试点向规模化、常态化运行发展，安全保障能力能否与飞行规模、运行密度和应用场景同步提要将安全要求贯穿低空经济规划、建设、运行和管理全过程。从法治基础看，低空安全是法定安全目标在低空领域的具体投射。新修订的《中华人民共和国民用航空法》（2026年7月1日起施行）明确规定，国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2024年1月1日起施2高质量发展通用航空和低空经济，学习时报，2025-01-03。人员资质、飞行活动、监督管理和应急处置等建立专门制并明确以维护航空安全、公共安全和国家安全为重要立法目的。新修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》（2026年1月1日起施行）进一步将违反有关法律法规关于飞行空域管理规定飞行民用无人驾驶航空器等行为纳入治安管理范围。上述制度表明，与低空飞行活动相关的航空安全、公共安全和国家安全已经纳入法治化治理框架。进一步看，上述法律法规并非仅针对单一类型的安全风险，而是针对不同性质的风险形成了差异化治理机制。一类是由设备故障、人员差错、环境变化和组织管理缺陷等因素相关制度重点通过适航管理、运行控制、安全管理体系和应急管理等机制进行预防和控制。另一类是非法侵入、非法干扰、蓄意破坏、侦察窃密等故意行为形成的人为威胁，涉及航空安保（Security）以及公共安全、国家安全防护，相关制度重点通过身份识别、重点区域防护、治安管理和依法处置等机制加以应对。由此，低空安全法治体系不仅需要规范低空航空器和飞行活动的安全运行，还需要对违法违规行为和故意安全威胁建立相应的预防、管控与责任追究机制，实现对非故意运行风险与故意人为威胁的协同治理。从安全本质看，低空安全体现为风险可接受状态与系统保障能力的有机统一。现代安全理论已由单纯关注事故结果逐步发展为更加重视危险源识别、风险评估、风险控制和持续改进的系统安全观。国际标准化组织在ISO/IECGuide51中，将安全定义为“免于不可接受风险的状态”。国际民航组织在《国际民用航空公约》附件19《安全管理》（Annex19—SafetyManagement）也强调，应通过持续开展危险源识别和安全风险管理，将与航空活动相关的风险降低并保持在可接受水平。上述理念表明，安全并不意味着消除一切风险，而是在承认风险客观存在的基础上，通过系统化管理将风险控制在可接受范围内。安全既是一种风险受控的运行状态，也是一种能够持续维持和改善这种状态的系统能力。低空安全同样具有这种“状态—能力”双重属性。一方面，低空飞行活动涉及低空航空器、人员、空域、环境、基础设施和运行组织等多种要素，安全风险往往由多个因素相互作用形成，并会随着飞行密度、运行场景、技术条件和环境变化而动态变化。因此，低空安全不是某一时点的静态结果，而是低空航空器及其相关系统持续处于风险可接受、运行安全有序的动态状态。另一方面，这种状态并非自然形成，而是依托法规标准、适航管理、运行控制、技术保障、监督执法、安全文化和应急处置等多方面能力共同支撑，并通过持续开展风险识别、监测预警、动态管控和改进优化来维持。随着低空飞行由分散、低频向规模化、常态化运行发展，安全保障能力还需要与运行规模、风险暴露程度和技术复杂性同步提升。由此，低空安全本质上是贯穿低空航空器全生命周期和飞行运行全过程，通过持续风险管理形成并维持的系统保障能力与安全有序运行状态。综合我国有关法律法规和政策部署，并参照国际民航组织、国际标准化组织等关于安全和风险管理的基本理念，本白皮书将低空安全界定如下：低空安全，是指在低空飞行及其相关活动中，通过法律制度、技术保障、运行管理、安全管理和应急处置等综合措施，将安全风险持续控制在可接受水平，从而维护人民生命财产安全、公共秩序和国家安全的系统保障能力和安全有序运行状态。本白皮书所称低空，主要指与低空经济活动密切相关的低高度空域。具体可飞高度、空域类别和飞行条件，应以空域管理机关依法公布的空域及相应运行规则为准。这一定义包含三层核心要义：其一，能力维度，即通过法规标准、适航管理、运行控制、技术保障、监督执法和应急处置等手段形成系统化保障能力；其二，状态维度，即使低空飞行活动及其相关系统的风险持续保持在可接受水平，并维持安全、有序运行；其三，目标维度，即保障人民生命财产安全和公共利益，维护公共秩序与国家安全。1.2低空安全的构成本白皮书从航行安全、公共安全、信息安全、产业安全和国家安全五个维度，分析低空安全风险及其治理关系。五个维度各有侧重、相互支撑，共同构成总体研究框架。1.2.1航行安全：低空安全的物理原点航行安全直接面向低空航空器本体与飞行运行过程，为低空安全提供最基础的物理保障，可视为整个体系的物理原点。没有飞行本身的安全，其他一切安全维度都无从依附。低空航行体系包括运行主体、运行控制与安全控制三大要素。运行主体是航行功能的主体，完成从起飞到降落的运行回路。运行控制是运行回路的核心控制回路，包括航行信息服务、空域管理、空中交通服务等功能需求。安全控制是运行控制回路正常工作的保障，包括安全信息、实时安全风险管理等功能需求。具体到航行安全维度，可分为以下三个方面内容。一是航空器本体安全，关注航空器全生命周期符合安全要求。各类低空航空器应根据设计构型、审定类别和运行方式，遵守所适用的适航管理、产品质量法律法规、强制性国家标准以及审定基础和批准文件要求，依法完成相应审定或者取得批准，并持续保持安全符合性。二是运行安全，关注飞行活动全过程。低空飞行受气象、地形、障碍物和电磁环境等影响，应完善飞行规则、运行程序、飞行服务和风险管理，统筹不同类型航空器安全运行。三是空域安全，关注空域资源配置和飞行活动组织。应完善低空空域分类与动态配置、航路航线、飞行规则和运行组织，加强飞行活动管1.2.2公共安全：低空安全的底线红线公共安全关注低空飞行活动与地面社会的交互，是低空安全的重要约束边界。低空航空器活动于人群、建筑和公共设施上空，相关风险具有明显外部性，会影响地面无关公众，而非飞行活动的直接参与方。公共安全风险主要包括：低空航空器因故障、操作失误或碰撞坠落，危害人身和财产安全；搭载的摄像、测绘等设备会涉及个人隐私、个人信息和特定场所权益；低空航空器特别是无人驾驶航空器未经批准进入管制空域、敏感区域或者重大活动保障区域，会扰乱公共秩序和正常生产生活秩序。筑牢公共安全底线，需要明确部门权责，完善管理执法和应急响应机制，健全与低空航空器类型、运行场景和风险水平相适应的责任保险与损害赔偿机制，保障社会公众合法权益。1.2.3信息安全：低空安全的数字血脉信息安全是低空安全随数字化、网络化发展日益凸显的维度，构成低空安全的数字血脉。低空飞行高度依赖通信、导航、监视和算力等信息基础设施，在提升运行效率的同时，也引入非传统安全威胁；技术依赖和网络环境复杂化，使风险叠加效应更加突出。信息安全风险主要体现在两个层面。一是网络攻击风险。低空航空器指挥与控制链路、地面控制站和通信网络等易成为攻击入口，存在飞行数据被篡改、指令被劫持等威胁，数据链安全已成为重要防护领域。二是数据安全与隐私保护风险。低空飞行产生大量位置、影像和用户数据，其采集、存储、传输、使用各环节均面临泄露、滥用和违规出境风险。保障信息安全，应构建覆盖低空航空器、地面设施、通信网络和数据平台的网络安全防护体系，落实数据分类分级保护制度，维护物理系统和产业活动的完整性、可用性与保密性，将防护边界延伸至网络和数据空间。1.2.4产业安全：低空安全的经济纵深产业安全关注低空经济全产业链的韧性与稳定，是低空公共安全和信息安全的上游保障。低空经济链条长、环节多，从核心技术和零部件、低空航空器制造到运营服务与基础设施保障，任一环节的安全短板都可能通过传导影响全局。产业安全包括：研发试验安全，确保新技术、新构型投入实际运行前经过充分验证；生产制造安全，保障低空航空器及零部件质量可靠、批次一致；运营服务安全，规范飞行运营流程和标准，健全事故应急处置机制；基础设施安全，保障起降设施、信息设施和安全防护设施的物理与功能完好。1.2.5国家安全：低空安全的顶层架构国家安全是低空安全的最高维度和顶层架构。低空空域属于国家领空，国家依法统一管理，为低空安全体系划定根本边界和价值准则。国家安全层面的治理重点可归纳为五项。第一，维护国家主权，将低空空域划设、使用规则和飞行活动纳入国家统一管理，保持领空与空域秩序。第二，巩固空防安全，提升目标发现、身份判明、风险预警和依法处置能力，防止非法侵入、侦察窃密、恐怖活动等威胁。第三，保护关键基础设施，围绕核电站、交通枢纽、党政机关、军事设施等重要目标，依法设置保护要求并健全异常活动通报处置机制。第四，维护国家战略利益，持续提高我国在国际规则制定中的参与能力，保障产业发展权益和战略主动。第五，强化应急与国防动员保障，统筹各类航空资源，发挥低空航空器在灾害处置、医疗救护、国防动员及重大任务中的作用，健全平急转换和军地协同机制。上述要求贯穿空域使用、飞行运行、基础设施保障和产业发展，是现代低空安全治理的顶层约束。1.3低空安全的特征低空飞行活动具有运行环境开放、参与主体多元、航空器类型多样、应用场景丰富和数字技术依赖程度较高等特点，其安全问题呈现出多要素耦合、跨领域关联的复杂特征。总体来看，低空安全具有系统性、融合性、差异性、数智性、动态性和战略性，需要在继承传统航空安全成熟理念和管理方法的基础上，构建适应低空新形态的现代化安全治理体系。低空安全是多个相互依赖系统共同形成的体系安全。风险既可能来自单一要素失效，也可能产生于接口不一致、功能耦合和跨系统交互，局部合规并不当然等同于整体安全。因此，对低空安全的认识不能局限于航空器自身可靠性，而应从系统整体分析危险来源、相互作用和风险传播路径。这种系统性决定了低空安全治理需要覆盖航空器全生命周期、飞行运行全过程以及安全风险管理各环节，将适航管理、运行控制、空域管理、基础设施保障、监督管理和应急处置等有机衔接，通过持续开展危险源识别、风险评估、风险控制和安全绩效改进，形成系统化的安全保障能力。低空安全具有显著的融合性特征。随着低空经济应用场景不断拓展，低空飞行活动日益与城市交通、物流配送、公共服务、应急救援等经济社会活动相互融合，有人和无人驾驶运行方式以及多种航空器类型与构型将在不同场景下并存。与此同时，低空运行保障也由传统航空技术体系进一步向通信、导航、监视、信息网络、人工智能和数据处理等技术领域延伸，航空技术与数字技术之间的融合程度不断提高。融合性还体现在治理主体和管理机制方面。低空运行涉及民用航空、公安以及工业和信息化等多个治理主体，不同部门和不同层级承担相应管理职责，需要建立有效的信息共一航空专业内部的安全问题，而是运行对象、技术体系、应用场景和治理机制相互融合条件下的综合性安全问题。低空航空器种类多样、构型复杂，应用场景覆盖农业植保、物流配送、城市空中交通、应急救援和个人消费等多个领域，不同飞行活动的运行环境、风险暴露程度及潜在后果存在显著差异。因此，低空安全要求不宜采用单一标准，而应按照低空航空器类型、运行场景和风险等级建立分类、分层级的安全要求体系。例如，在开阔田间开展的农业作业飞行与在人口密集城市上空进行的载人飞行相比，其安全保障系数和事故可接受水平应当有所区别。人口密集城市区域地面人员暴露程度较高，建筑物和障碍物密集，通信、导航、监视及电磁环境更加复杂，同时可供异常情况下处置和应急迫降的空间相对有限，因此应结合低空航空器类型和运行方式，进一步强化运行风险评估、航线和起降设施规划、运行监视以及应急保障。微型、轻型无人驾驶航空器的个人娱乐飞行与中型、大型无人驾驶航空器的复杂作业飞行相比，在适航管理、运行规则和管理强度上也应体现差异。这种差异性要求低空安全治理在制造、运行、责任主体认定和事故处理流程等方面均须明确分类边界，避免粗放式在安全与效率之间实现合理平衡，为低空经济这一国家新兴支柱产业的安全健康发展提供坚实保障。1.3.4数智性数字化和智能化正在深刻改变低空运行模式，也赋予低空安全更加鲜明的数智化特征。随着飞行规模扩大，飞行计将越来越依赖低空飞行服务系统、无人驾驶航空器运行管理系统、空中交通管理系统以及相关管理服务平台，数字技术成为提升低空运行透明度、可预测性和协同效率的重要基础。与此同时，人工智能、大数据、数字孪生等新技术不断提升风险识别、态势感知和智能决策能力，推动安全管理由经验驱动向数据驱动演进。但数字化和智能化程度提高也会带来新的安全风险，包括通信异常、导航干扰与欺骗、数据安全治理既需要发挥数字技术的赋能作用，也需要加强网络安全、数据安全以及智能系统安全保障，防止技术风险向运行风险传导。同时，应重视数据质量、算法可解释性和系统失效后的安全降级能力，增强数智系统全过程安全保障。低空安全具有持续变化和演进的动态属性。与运行体系相对成熟、运行规则相对稳定的传统公共航空运输相比，低空飞行活动具有任务灵活、场景多样、运行频繁等特点，飞行密度、气象条件、地理环境、航空器性能和运行方式等因素会随时间和空间不断变化，安全风险具有较强的时变性和场景依赖性。同一风险因素在不同时间、空域和运行场景下可能呈现不同后果，风险等级也会随多种因素叠加、耦合和消退而持续变化。与此同时，新技术、新装备和新应用场景持续进入低空运行体系，也会不断改变既有风险结构并产生新的危险源。管理要求应随运行规模、交通密度、空域复杂度和自主化水平动态调整，并以持续监测和安全绩效验证为依据。这要求安全治理由静态规则约束进一步向持续评估、动态调整和闭低空安全具有鲜明的战略属性，既关系低空经济高质量发展，也关系国家安全和现代化治理能力建设。随着低空经济成为培育新增长动能、发展新质生产力的重要领域，低空空域资源、运行规则、技术标准和产业体系的重要性不断提升，安全保障能力已成为支撑低空经济持续发展的重要基础。从国家层面看，低空安全不仅关系人民生命财产安全和公共安全，也与空防安全、关键基础设施安全、产业链供应链安全以及国家战略利益密切相关。当前，国际上围绕先进空中交通、无人驾驶航空器以及新型低空运行模式的技术标准、适航规则和运行制度持续发展，低空安全治理能力日益成为国家航空治理能力和产业竞争能力的重要体现。面对低空经济快速发展的新形势，需要坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，加快构建现代化的低空安全治理体系。通过提升制度、技术和产业协同能力，增强低空领域应对重大风险和外部环境变化的战略韧性。1.4本白皮书的研究范围低空安全涉及航行安全、公共安全、信息安全、产业安全和国家安全等多个维度，各领域具有不同的风险形成机制和治理方式。航行安全不仅直接关系航空器和飞行活动能否安全运行，也是低空经济规模化发展和场景拓展的基础。同时，低空航空器故障、运行冲突、空域组织不当或者保障能力不足等航行安全问题，可能向其他安全维度蔓延。因此，本白皮书以航行安全为切入点，既能把握低空运行最基础、最直接的安全问题，也能兼顾不同安全维度之间的关联。航行安全目标的实现，需要依托技术、管理与治理机制共同形成持续性的安全保障能力。现代航空安全并非仅依靠航空器自身可靠性，而是设计制造、人员能力、运行组织、基础设施、安全管理和外部治理共同作用的结果。随着运行主体、航空器类型和场景日益多元，航行安全已由单一主体内部管理延伸至跨主体、跨环节协同治理。适航、飞行和空域管理，以及运行控制、监督检查和应急处置，均需通过制度、标准和机制明确责任、规范行为、识别并控制风险。因此，研究航行安全必须关注适应低空运行特点的治理机制。在多种治理机制中，安全管理是实现低空安全目标的重要制度化手段。低空安全治理包括运行主体自身管理、行业管理、运行服务、社会协同和政府依法管理。安全管理通过政府依法履职、运行主体内部管理和服务保障主体专业管理，将法律法规、技术标准和安全要求转化为具体约束。随着低空飞行向规模化、高频次、多场景发展，管理对象和风险形态不断变化，对管理体系的完整性、协同性和动态适应能力提出更高要求。低空安全是治理目标和状态，安全管理是实现并持续维持该目标的重要手段。基于上述考虑，本白皮书以低空安全为总体视角，以航行安全为重点维度，以安全管理为研究主线，系统分析研究低空航行安全的管理依据、管理体系、管理主体、管理对象和管理手段，回答“依据什么管、如何构建管理体系、由谁来管、管什么、怎么管”等问题，并分析低空经济发展提出的新要求，为构建现代化低空安全治理体系提供参考。其中，公共安全、信息安全、产业安全和国家安全主要在与航行安全存在直接关联的环节作必要衔接，但不系统展开，相关问题会在白皮书后续版本中进一步探讨分析。构建科学、高效的低空航行安全管理体系，需要形成层级清楚、衔接协调并覆盖主要风险环节的规范体系。国家法律确立基本制度和权利义务，行政法规作出具体制度安排，部门规章细化行业规则，强制性标准提供必须执行的技术要求，其他标准依其性质和被依法引用的情形发挥技术支撑作用，地方制度结合区域实际推动制度落实和实践探索。本章地方性法规与规章五个层面，对与低空航行安全管理密切相关的规范依据进行梳理，重点分析其层级结构和管理功能。2.1国家法律：根本依据国家法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，是低空航行安全管理的基本上位法依据。相关法律从民用航空、安全生产、公共安全、国家安全、网络与数据、气象、产品质量、标准化、测绘和应急管理等领域确立基本制度、权利义务和法律责任，共同构成低空航行安全管理的法律基础。（一）《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国民用航空法》是我国民用航空领域的1日起施行。修订后的法律首次对低空经济作出专门规定，明确国家采取措施优化低空空域资源配置，推动建设民用低空飞行和应用相关监管服务平台，建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准。同时，法律对航空器适航、航空人员、空中交通管理、通用航空、民用机场、安全保卫、事件调查、损害赔偿和监督管理等作出系统规定，为低空航行安全管理提供基础性法律依据。（二）《中华人民共和国安全生产法》该法确立生产经营单位安全生产主体责任以及风险分级管控、隐患排查治理和应急处置等基本制度。低空航空器制造、维修保障、运营服务以及相关基础设施建设运营等生产经营活动，在其法定适用范围内，应依法落实安全生产责任和风险防控要求。（三）《中华人民共和国治安管理处罚法》2025年修订的《中华人民共和国治安管理处罚法》自民用无人驾驶航空器，以及利用无人驾驶航空器实施扰乱公共秩序、危害公共安全等行为规定相应治安管理责任，与无人驾驶航空器行业管理制度形成衔接。（四）《中华人民共和国国家安全法》该法确立总体国家安全观，为低空航行安全治理提供重要法律遵循。低空空域属于国家空域的重要组成部分，相关飞行活动涉及领空主权、空防安全、重要目标和关键基础设施保护等事项，应当依法统筹发展与安全。（五）《中华人民共和国反恐怖主义法》该法建立反恐怖主义工作体系，对重点目标安全防范、风险评估和应急处置等作出制度安排，为依法加强低空重点目标防护、防范利用无人驾驶航空器等低空航空器实施恐怖活动提供法律依据。（六）《中华人民共和国突发事件应对法》该法建立突发事件风险防范、监测预警、应急处置和恢复重建制度，为低空航空活动相关突发事件的应对提供一般性法律依据，同时为发挥传统通用航空器、无人驾驶航空器等在抢险救灾、医疗救护和应急保障中的作用提供制度基础。（七）《中华人民共和国保守国家秘密法》低空航拍、巡检、遥感和测绘等活动涉及国家秘密事项或者涉密区域、设施和信息时，应当依法履行保密义务，防止国家秘密泄露。（八）《中华人民共和国测绘法》利用低空航空器开展摄影测量、遥感测绘等活动依法属于测绘活动的，应当遵守测绘资质、成果管理以及地理信息安全等相关规定。（九）其他相关法律《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》分别规范网络为低空气象监测、预报、预警和服务提供法律基础；《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国标准化法》为微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的产品质量和强制性标准管理提供直接依据；《中华人民共和国保险法》为航空保险和责任风险分担提供一般制度基础。上述法律按照各自适用范围与民用航空专业制度衔接。2.2行政法规：制度构建行政法规在国家法律确立的基本制度框架下，对低空航空活动涉及的飞行管理、空域使用、无线电管理、机场运行和航空安全保卫等事项进一步作出具体规定，是连接法律基本原则与行业管理规则的重要制度层级。（一）《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》起施行，是我国无人驾驶航空器飞行管理的基础性行政法规。条例围绕无人驾驶航空器设计生产、适航、实名登记、操控人员、空域划设、飞行活动、监督管理和应急处置等建立系统制度，并贯彻安全第一、服务发展、分类管理、协同管理（二）《中华人民共和国飞行基本规则》该规则对我国境内飞行活动组织实施、空域使用、飞行管制和飞行保障等作出基本规定，是有人驾驶通用航空以及其他航空活动组织实施的重要基础规则。（三）《通用航空飞行管制条例》该条例对通用航空飞行空域使用、飞行计划申请、飞行活动实施和飞行保障等作出规定，是传统通用航空低空飞行活动组织和管理的重要制度依据。（四）《中华人民共和国无线电管理条例》该条例对无线电频率、台站、设备和干扰管理等作出规定。低空航空器遥控链路、指挥与控制链路以及通信导航监视设施依赖无线电频谱资源，相关活动应依法遵守无线电管（五）《民用机场管理条例》该条例规范民用机场规划建设、运行和安全管理，对机场净空保护、电磁环境保护等作出制度安排。低空飞行活动涉及民用机场及其净空保护区域、电磁环境保护区域时，应遵守相应管理要求。（六）《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》该条例围绕防范和处置非法干扰民用航空活动建立安全保卫制度，在其适用范围内对航空器、机场和相关飞行活动具有直接约束作用，是低空航空安保制度的重要组成部分。（七）《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》该条例对民用航空器国籍登记、登记标志和登记证书等作出规定，是传统通用航空器及其他依法应办理国籍登记的航空器实施身份管理的直接依据。无人驾驶航空器实名登记与国籍登记属于不同制度，应分别按照所适用的规定办理。（八）《生产安全事故报告和调查处理条例》该条例适用于其法定范围内的生产安全事故。民用航空器事件调查应当按照《中华人民共和国民用航空法》和民航事件调查制度执行；相关事故同时属于生产安全事故的，依法做好相关制度衔接。（九）《地图管理条例》低空航拍、遥感测绘成果用于地图编制、公开展示或者传播时，应依法遵守有关地图管理规定。2.3部门规章与规范性文件：规则细化民航部门规章是民用航空法律、行政法规在行业管理领域的具体落实。目前我国已经形成覆盖航空器适航、飞行运行、人员资质、空中交通管理、通用机场、安全管理和事件调查等环节的CCAR规章体系。这套体系既是传统通用航空安全管理的制度基础，也是无人驾驶航空器、电动垂直起降飞行器（ElectricVerticalTake-OffandLanding，eV型低空航空活动建立和完善管理制度的重要基础。（一）适航与持续适航类航空器适航管理以CCAR-21《民用航空产品和零部件合格审定规定》为基础，并根据飞机、旋翼航空器等不同航空器类别适用CCAR-23、CCAR-27、CCAR-29等相应适航规章。航空器投入使用后，CCAR-39《民用航空器适航指令规维修人员管理等规章共同构成持续适航管理的重要制度基础。无人驾驶航空器还应按照《无人驾驶航空器飞行管理暂等新构型航空器，应根据其有人或者无人驾驶方式、航空器类别、设计特征和预期运行场景依法确定审定基础，而不应简单将eVTOL视为独立于现行适航体系之外的统一管理类目前已失效，不再列入现行规章体系。（二）飞行运行与经营管理类传统通用航空已经形成以CCAR-91《一般运行和飞行规则》为基础，CCAR-135《小型商业运输和空中游览运营人运行合格审定规则》、CCAR-136《特殊商业和私用大型航空器运营人运行合格审定规则》等按运行性质和风险进一步细化的制度体系。2026年施行的CCAR-120《通用航空运营许可程序规定》和CCAR-290-R4《通用航空经营管理规定》进一步完善了通用航空运营许可和经营管理制度。无人驾驶航空器则主要依据CCAR-92《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》实施运行安全管理。上述规章共同表明，低空航行安全管理既包括无人驾驶航空器等新型运行活动，也包括短途运输、空中游览、医疗救护、航空作业等传统通航活动。（三）人员资质与训练类航空人员能力是安全运行的重要保障。CCAR-61《民用航空器驾驶员合格审定规则》规定有人驾驶航空器驾驶员执照和等级管理要求，CCAR-141《民用航空器驾驶员学校合格审定规则》对相关驾驶员训练机构实施合格审定，维修人员按照相应维修人员执照管理规则实施资质管理。无人驾驶航CCAR-92及相关规定实施管理。随着远程操控、分布式运行和高度自动化发展，人员能力管理也逐步向人机协同、自动化监督等新型能力领域拓展。空中交通管制、飞行情报、通信导航监视、航空气象等关键岗位人员，应当按照适用规章和岗位规范满足资格、培训、复训及持续胜任要求。（四）空域、空中交通管理与机场保障类低空飞行活动处于国家空域和民用航空空中交通管理体系之中。CCAR-71《民用航空使用空域办法》、CCAR-83《民用航空空中交通管理运行单位安全管理规则》和CCAR-93《民用航空空中交通管理规则》规范民航相关空域使用、空中交通服务及其运行安全；CCAR-115TM-R2《民用航空通信导航监视工作规则》、CCAR-117-R2《中国民用航空气象工作规则》和CCAR-175TM-R2《民用航空情报工作规则》分别规范通信导航监视、航空气象和航空情报保障；CCAR-138《通用机场管理规定》规范通用机场建设、运营、安全管理和监督检查。上述规章共同构成传统通用航空、无人驾驶航空器和新构型航空器开展低空运行所需空域、空中交通服务及起降保障的重要制度基础。（五）安全管理与事件处置类CCAR-398-R1《民用航空安全管理规定》围绕安全生产责任、安全风险分级管控、安全隐患排查治理、国家民用航空安全方案和安全监督等建立基本制度；CCAR-396-R4《民用航空安全信息管理规定》规范安全信息收集、报告、分析和应用；CCAR-395-R3《民用航空器事件调查规定》规范民用航空器事件技术调查。三类规章分别从风险预防、信息反馈和事件调查等环节形成安全管理闭环。相关规定应按照各自法定适用范围实施，不宜将其中针对特定民航生产经营单位的要求直接泛化到所有低空运营主体。除CCAR规章外，国家空域管理和民航管理部门还通过有关规范性文件、管理程序、咨询通告等进一步细化空域分类、适航审定和运行实施要求。本白皮书重点分析基本规章体系，不对相关配套文件逐项展开。2.4标准规范：技术支撑标准规范是将法律原则和管理要求转化为技术指标、数据接口、试验方法和运行规范的重要载体。2025年12月，市场监管总局、中央空管办、国家发展改革委、工业和信息国家能源局、中国民航局等十部门联合印发《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》，围绕低空航空器、低空基础设施、低空空中交通管理、安全监管和应用场景五个核心领域，对低空经济标准体系进行系统规划。（一）国家标准国家标准是低空航行安全管理技术要求的重要载体。其中，GB42590—2023《民用无人驾驶航空器系统安全要求》为现行强制性国家标准，对相关民用无人驾驶航空器系统安全提出基础要求；GB46761—2025《民用无人驾驶航空器实名登记和激活要求》和GB46750—2025《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》均为现行强制性国家标准，前者规范实名登记和激活技术要求，后者规范运行识别信息及相关发送、接收和处理要求，为无人驾驶航空器身份管理、动态识别和运行管理提供技术支撑。（二）行业标准民航行业标准（MH、MH/T）连接民航规章要求与工程和运行实践，现已覆盖传统通用航空、低空飞行服务、通用机场以及无人驾驶航空器等多个领域。在低空飞行服务方面，MH/T4052—2021《通用航空飞行动态数据传输规范》和MH/T4055系列《低空飞行服务系统技术规范》分别对飞行动态数据交换以及低空飞行服务系统架构、技术要求和测试《民用直升机场飞行场地技术标准》以及通用机场规划建设、医疗救护、消防作业、应急救援等相关标准为典型低空运行提供技术支撑；在无人驾驶航空器领域，近年来又形成了空域信息数字化、航行服务系统数据安全、操控人员能力、降落伞系统等一批标准，其中MH/T4064—2026《民用无人驾驶航空器航行服务系统数据安全技术要求》适用于有关航行服务系统的数据安全建设和运行管理。由此，民航行业标准正在逐步形成兼顾传统通航与新型低空航空活动的技术支撑体系。相关代表性标准详细信息见附录一。（三）团体标准团体标准具有贴近产业需求、响应技术创新较快等特点，是国家标准和行业标准形成过程中的有益补充。当前已有部分团体围绕低空航行安全术语、无人驾驶航空器安全分析、eVTOL设计和起降设施等开展标准探索。例如，T/CICC27001—2025《低空安全术语》对低空安全相关基础术语进行统一；T/SZUAVIA002—2023《无人机功能危险分析指南》为无人驾驶航空器开展功能危险识别和分析提供方法参考；T/CAPS034—2025《电动垂直起降（eVTOL）载人飞行器设计规范》围绕载人eVTOL总体要求和试验验证等开展技术起降场技术要求》对相关起降场场址、结构、设施设备和消防救援等提出技术要求。需要注意的是，团体标准总体属于市场和行业自主制定的标准，可为技术研发、工程实践和标准储备提供参考，但不能替代法律法规、强制性标准、法定适航审定基础、运营许可条件以及其他具有强制约束力的管理要求。（四）国际标准与相关技术文件低空航行安全标准体系建设还需要借鉴国际民航成熟规则和新型航空技术标准。国际民航组织附件6《航空器运（Doc9859）等，为低空航空器适航、飞行运行、空中交通服务、机场和安全管理提供国际规则与技术框架。在无人驾驶航空器领域，ISO21384系列无人驾驶航空器系统标准、ISO23629系列无人驾驶航空器交通管理标准以及ASTMInternational有关标准，可为我国相关技术标准研制提供参考。国际规则和国外标准的借鉴，应以符合我国法律法规、空域管理制度和适航管理要求为前提。2.5地方性法规与规章：因地制宜地方性法规、地方政府规章以及有关地方规范性文件，是国家低空航行安全管理制度在区域层面的落实和补充。各地在不违反上位法以及国家空域和民航管理制度的前提下，根据产业基础、空域条件、人口密度和应用场景，在基础设施、飞行服务、公共安全和协同管理等方面开展制度探索。《北京市无人驾驶航空器管理规定》围绕实名登记和信息核实、管制空域飞行申请、销售运输和存储管理、非法改装与系统破解防范、重大活动临时管理及法律责任等作出规定，体现了首都超大城市在公共安全导向下开展无人驾驶航空器地方治理的制度实践。《深圳经济特区低空经济产业促进条例》围绕基础设施、飞行服务、产业应用、技术创新和安全管理等建立制度框架，为低空经济发展和安全治理提供地方立法支撑。《珠海经济特区低空交通建设管理条例》围绕低空交通基础设施、空域协同、飞行活动和安全监督管理等作出规定，同时注重与国家低空相关制度的衔接。相关地方实践体现了地方立法在落实国家制度、探索城市低空治理机制方面的补充作用。（二）地方政府规章《山东省民用无人驾驶航空器公共安全管理办法》自任、公共安全保障和法律责任等作出规定，是地方层面对无人驾驶航空器公共安全治理开展的制度探索。（三）地方规范性文件和政策措施上海、广东等地通过无人驾驶航空器飞行安全管理办法、低空经济发展措施等规范性文件和政策文件，对部门协同、飞行服务、安全责任、风险防控和应急保障作出进一步安排。浙江、安徽、四川、海南等地也通过实施方案和行动计划推进低空基础设施、飞行服务体系和管理能力建设。2.6传统民航规章体系对低空安全管理的借鉴与演进我国民航经过长期发展，已经形成覆盖航空器适航、飞行运行、空中交通管理、机场运行、维修保障、人员资质、安全管理、安全信息和事件调查等主要环节的管理体系。传统通用航空本身就是低空航空活动的重要组成部分，因此，低空航行安全管理并不是脱离既有民航制度另行建立全新的管理体系，而是在继承成熟的航空安全制度基础上，根据无人驾驶、自动化、数字化和规模化低空运行的新特点进行拓展和适配。低空航行安全管理制度的适用和衔接应遵循法定规范层级及冲突处理规则：不同位阶规范发生冲突时依法适用上位法；同一机关制定的同一位阶规范存在一般规定与特别规定或者旧规定与新规定不一致的，依法适用特别规定或者新规定；其他规范冲突依照《中华人民共和国立法法》规定的权限和程序处理。地方性法规文件和技术标准等不得擅自改变法定行政许可的实施机关、条件和基本安全要求。（一）传统民航管理体系提供的重要经验1.全生命周期和全过程管理。传统民航通过适航审定、对航空器及其运行实施全过程管理。低空航行安全管理同样需要根据航空器类别和风险水平，将产品安全、准入、运行和持续安全要求有效衔接，避免管理仅集中于飞行环节。2.符合性管理与风险管理相结合。现代民航以法律法规、规章和技术标准的符合性要求为基础，同时通过安全管理体系、安全信息分析、风险评估和持续监督等机制强化主动风险防控。低空运行主体多、场景差异大，更需要在守住基本合规底线的基础上，依据风险实施分类分级管理。3.权责清晰的安全责任体系。传统民航形成了政府依法管理、生产经营单位落实主体责任、专业机构提供技术支撑、从业人员依法履职的责任体系。低空运行涉及航空器制造企业、通用航空企业、无人驾驶航空器运营人、飞行服务机构和基础设施运营单位等多类主体，需要根据法定职责和实际风险进一步明确安全责任。（二）低空航行安全管理制度面临的新需求随着低空运行规模不断扩大，传统制度面临新的适配要求。一方面，有人驾驶航空器、无人驾驶航空器和不同新构型航空器并存，对适航、运行、人员和空域管理制度衔接提出更高要求；另一方面，高频次、分布式运行以及数字平台和数据交换的大量应用，使传统以人工审批、现场检查为主的管理方式面临效率瓶颈和能力不足的约束。同时，低空运行更加接近城市空间和地面公众，航空安全风险与公共安全、网络数据安全之间的关联进一步增强，需要强化跨部门、跨层级、跨系统的协同机制。（三）低空航行安全管理制度发展方向未来低空航行安全管理应坚持继承与创新并重。一方面，发挥适航管理、运行规则、人员资质、安全管理、持续监督和事件调查等成熟制度作用，推动传统通用航空制度与新型低空运行规则衔接；另一方面，根据低空航空器类别、运行方式、应用场景和风险水平实施分类分级管理，提升数字化监视、风险识别、动态评估和协同处置能力。在此基础上，对eVTOL、自主飞行等新技术，应依法明确适航审定基础和运行规则。现行要求难以覆盖新颖或独特设计特征的，可依法采用专用条件；采用替代符合性方法的，应证明其达到同等安全水平；确需豁免具体条款的，应依法申请并明确补偿性安全措施和限制条件。对运行模式创新，可在法定权限和安全边界内，通过限定对象、区域、期限和条件的试点或监管沙盒开展验证，建立持续监测、变更评估、信息报告和退出机制，在不降低安全要求的前提下为创新提供风险可控的制度空间。由此可见，低空航行安全管理并非替代传统民航安全管理体系，而是现有适航、人员、运行、空管和安全管理等制度在低空航空器、复杂场景和数字化治理条件下的延伸。其制度演进应坚持依法管理和符合性管理，突出风险导向、分类分级、数字赋能和协同治理，逐步形成覆盖航空器全生命周期、飞行运行全过程和安全管理全链条的现代化管理体系。本白皮书所称低空航行安全管理，是广义概念，包括政府有关部门和机构依法履职，运行主体落实安全主体责任，以及服务保障主体实施专业安全管理。规则制定、行政许可、监督检查和执法处置由法定主体依法实施。本章首先明确低空航行安全管理的核心治理原则，继而提出低空航行安全管理体系的框架设计，并分析其管理逻辑的演化与发展路径。3.1低空航行安全管理的核心治理原则低空运行具有航空器类型多元、运行主体复杂、活动频率高、运行环境动态变化显著等特点，其安全管理不能简单沿用传统运输航空管理模式，而应建立与低空运行特征相适应的新型治理体系。低空航行安全管理的核心目标，是将低空航空器、飞行运行和空域使用风险持续控制在可接受水平，并依法做好与公共安全、信息安全和国家安全职责的衔接，在保障安全的前提下支持低空经济健康发展。围绕这一目标，管理体系应坚持安全发展、风险治理、协同共治、数字赋能和创新包容五项核心治理原则。（一）安全发展、统筹推进安全既是低空经济规模化发展的基础条件，也是低空航行安全管理体系建设的核心目标。低空运行活动直接关系到人民生命财产安全、公共秩序和国家安全，任何管理制度设计都必须坚持安全底线，确保运行风险控制在可接受安全水与此同时，安全管理并非以限制发展为目的，而是通过建立明确的运行规则、有效的风险控制机制和稳定的发展预期，为新技术、新业态和新模式提供安全运行环境。未来低空航行安全管理应实现由“安全管理与产业发展相互制约”向“以安全能力支撑产业发展”转变，以安全治理能力提升保障低空经济高质量发展。（二）风险分级、精准施策低空运行场景复杂多样，航空器类型、运行环境、任务属性和人员能力不同，风险水平差异显著，单一强度管理难以适应规模化运行需要。低空航行安全管理应坚持风险导向，综合航空器固有风建立分类分级机制，使管理资源与风险相匹配。指标、权重和阈值由有权部门结合运行数据、试点验证和适用规则确定。据此，对低风险、标准化活动，以数字化手段实施常规高密度或社会影响较大的活动，强化许可、持续监视和安全保障，必要时暂停运行或启动应急处置。（三）协同治理、系统推进低空航行安全涉及空域管理、航空器运行、基础设施建设、数据管理、公共安全保障等多个领域，具有明显的跨部门、跨区域和跨行业特征。我国低空运行管理涉及军地民多主体协同，需要建立权责清晰、协同高效的治理体系，推动形成国家统筹、部门协同、区域联动、地方落实的运行机制。未来低空航行安全管理应突破传统部门分割管理模式，加强空域资源、运行数据、管理信息和风险信息共享，推动形成政府管理、行业管理、企业履责和社会参与相结合的综合治理格局。（四）数字赋能、智慧治理随着无人驾驶航空器、eVTOL等低空航空器应用持续拓展，以及城市空中交通、高密度无人化运行等运行模式不断发展，低空运行活动将呈现高频次、高密度和动态化趋势，传统依靠人工审批、人工巡查和事后处置的管理方式，已难以满足未来低空规模化运行的安全管理需求。低空航行安全管理应充分利用人工智能、大数据、数字孪生、智能感知和智能辅助决策等新技术，构建覆盖运行监视、风险识别、预测预警、协同处置和持续改进全过程的数通过数字技术赋能，推动管理模式由以事前审批为主向全过程动态治理转变，由被动响应风险向主动识别和防控风险转变，不断提升低空航行安全治理的智能化水平。（五）包容审慎、创新友好低空经济仍处于技术快速演进和商业模式持续探索阶段，无人驾驶航空器、eVTOL以及自主飞行系统等新技术的发展，对传统航空管理体系提出新的挑战。低空航行安全管理应坚持包容审慎原则，在坚守安全底线的基础上，为技术创新和产业探索提供必要且适度的发展空间。在法定权限和现行规则框架内，通过试点示范、监管沙盒、风险评估和动态调整机制验证新技术、新模式，在实践中不断完善管理规则和技术标准。包容审慎并不意味着降低安全要求，而是在风险可控的前提下提高管理适应性，使管理体系能够伴随技术发展持续演进，实现安全保障能力与产业创新能力同步提升。3.2低空航行安全管理体系的框架设计随着低空经济由试点探索逐步迈向规模化发展阶段，低空运行活动呈现航空器类型多元化、运行主体多样化、应用场景复杂化和运行环境动态化等新特点。传统以单一主体管理、事前审批和人工监督为主要方式的管理模式，已难以满足未来高密度、智能化低空运行的安全保障需求。面向未来低空运行发展趋势，低空航行安全管理需要由传统行政管理模式向风险驱动、数据赋能、协同治理的新型安全治理模式转变。本白皮书结合我国低空运行管理特点，借鉴国际民航组织国家安全方案和安全管理体系（SafetyManagementSystem，SMS）中风险管理、持续改进理念，提出“一二三四”低空航行安全管理体系框架，即一体统筹、低空航行安全管理体系建设方向；“两大原则”确立管理价值取向和方法路径；“三维协同”构建纵向贯通、横向闭环的治理体系；“四项能力”提供管理实施支撑和技术保障。“一二三四”体系遵循“目标引领—原则约束—组织保障—能力支撑”的逻辑关系，推动低空航行安全管理由传统的资格管理和运行监督向全过程风险治理转变。3.2.1一体统筹：构建统一的低空航行安全治理体系“一体统筹”是低空航行安全管理体系建设的总体方向，强调以统一安全目标、协调规则、统一接口和平台互联，贯通国家、区域和地方的依法管理、运行服务与主体责任。低空运行跨区域、跨部门、跨行业，单一主体难以独立覆盖全部风险。应由国家层面的制度和规划统筹牵引，在既有职权框架内协调空域资源、飞行活动、运行状态和风险信息，形成职责清晰、信息互通的治理结构。“一体统筹”主要包括：一是统一安全治理目标，确定安全绩效和风险控制要求；二是协调法规标准，使低空航空器、运行、空域、基础设施和数据接口要求相互衔接；三是推动平台互联，按照国家级和省、市级平台规范实现业务协同，不以平台替代法定审批机关；四是完善统一接口与依法共享机制，在数据分类分级、授权使用和安全保护前提下支撑风险识别、预警和持续改进。3.2.2两大原则：坚持安全优先和风险驱动在前述五项总体治理原则基础上，本节进一步从管理体系运行机制角度突出安全优先和风险驱动两项实施原则。二者是对总体治理原则在框架设计层面的重点聚焦，并不构成对前述总体治理原则的替代。低空航行安全管理体系建设应始终坚持安全优先和风险驱动两项基本原则。安全优先明确管理体系建设和运行决策的价值排序，风险驱动明确管理活动组织与实施的基本方法，二者共同贯穿制度设计、运行管理、监督检查和持续改进全过程。安全是低空经济规模化发展的基础，也是低空航行安全管理体系建设的首要目标。低空运行活动直接关系人民生命财产安全、公共秩序和国家安全，任何技术创新、场景应用和运行模式都必须以满足相应安全要求为前提。安全优先要求在低空运行规则制定、空域资源配置、基础设施建设、技术应用和运行决策中，始终将安全影响作为重要考量。当发展需求、运行效率与安全要求发生冲突时，应当优先保障安全；对于安全条件尚不充分、风险控制措施尚未得到有效验证的运行活动，应采取审慎推进、限制运行或者暂缓实施等措施。安全优先并不意味着以提高管理强度限制发展，而是通过明确安全边界、完善保障条件和提升治理能力，为低空运行创新提供稳定、可预期的安全环境，推动安全保障能力与低空经济发展水平相适应。（二）风险驱动原则风险驱动是低空航行安全管理体系运行的基本方法，主要围绕风险的识别、评估、控制和持续监测展开，并将风险信息作为制定规则、实施管理和调整措施的重要依据。低空运行风险具有动态变化、多因素耦合和跨领域传导等特点，管理决策不能仅依据静态资格、单次审批或者个别事件作出，而应综合航空器状态、运行活动、空域环境、设施性能和安全事件等信息，持续掌握风险状态及其变化趋势。风险驱动原则强调以风险变化牵引管理措施动态调整。当运行环境、技术状态或者安全绩效发生变化时，应及时评估现有控制措施的有效性，并相应优化运行规则、管理方式和保障措施，推动管理由经验判断向数据支撑转变、由被动处置向主动防控转变，提升低空航行安全管理的针对性和有3.2.3三维协同：构建纵向贯通、横向闭环的治理体系低空航行安全管理既涉及不同治理层级之间的纵向协同，也涉及航行体系各类要素之间的横向联动。本白皮书以国家—区域—地方构成纵向治理层级，以运行主体、运行控制和安全控制构成横向协同要素。纵向层级为横向要素提供制度规则和协同机制，横向要素的运行数据和风险信息在纵向层级之间流转反馈，二者共同构成低空航行安全管理的立体治理网络。三类要素的具体内容如下：运行主体要素包括低空航空器、飞行人员、运营人、起降设施及其运营人等，承担飞行任务的组织与实施；运行控制要素包括空域与飞行管理、通信导航监视、航空气象、航行情报以及低空航行服务等，为飞行活动提供运行保障；安全控制要素包括安全监测、风险预警、应急管理和违法违规飞行防范处置等，为风险识别和协同处置提供支撑。相关系统和平台是信息交互、运行服务和安全管理的技术载体，不改变现有法定职责和管理权限。需要说明的是，本白皮书所称“区域层”，包括民航地区管理机构依法实施的区域专业管理、有关空中交通管理机构按照职责开展的责任区飞行管理，以及有关地区、部门依现行机制开展的跨区域协调。该层级属于分析性协同架构，不新增独立的法定管理层级，不改变空域、飞行、适航和运行等事项的既有职权配置。（一）国家层：统一制度规则与体系标准国家层面负责低空航行安全制度体系的总体设计，完善法律法规、规章和技术标准，确定统一安全目标，健全跨部门协调、信息共享和系统协同机制。面向运行主体，明确低空航空器、飞行人员、运营人和有关运行设施的基本安全要求与责任边界；面向运行控制，完善空域与飞行管理、通信导航监视、航空气象、航行情报和航行服务等方面的制度规范、技术架构及数据接口标准；面向安全控制，健全风险分级、监测预警、安全信息报告、应急联动和违法违规飞行处置机制，为区域协同和地方实施提供统一依据。（二）区域层：强化专业管理与跨域协同区域层面发挥承接国家规则、协调跨区域运行和衔接地方实施的作用。民航地区管理机构依授权开展辖区专业管理，有关空中交通管理机构按照职责实施责任区飞行管理，有关地区和部门依现行机制协调跨区域事项。面向运行主体，加强跨区域运行要求、主体责任和服务保障的衔接；面向运行控制，推动跨区域飞行保障、空域使用协调、通信导航监视服务连续、运行信息交换和航行服务协同；面向安全控制，汇集共享区域风险信息，协调重大风险防控和跨区域应急处置，减少不同地区和系统之间的管理分割。（三）地方层：落实属地保障与运行服务地方人民政府及其有关部门依法履行属地协调、基础设施建设管理、公共安全和应急保障职责。面向运行主体，做好起降设施建设管理、应用场景保障和运行主体服务，督促有关单位依法落实安全责任；面向运行控制，推动地方航行服务和运行保障系统建设，促进地方系统与国家、区域相关系统依法衔接，保障运行数据和服务信息有效流转；面向安全控制，加强属地风险监测、信息通报、应急联动和违法违规飞行防范处置。地方可以结合产业特点和应用需求探索差异化治理模式，但不得以地方系统或者平台代替法定审批、空中交通管理和专业安全管理。在体系交互方面，运行主体依法报送飞行意图、低空航空器状态、运行动态和起降设施状态等信息。运行控制相关主体依据职责提供信息、协同和空中交通服务，并将必要的运行数据反馈至安全控制环节。有关管理和安全保障主体依托安全控制系统开展风险监测、评估和预警，为依法作出安全约束和处置决策提供支撑。国家制度规则和安全要求逐级传导，地方运行数据和风险信息向上汇集，跨区域运行与应信息闭环的低空航行安全治理体系。3.2.4四项能力：形成低空航行安全管理技术支撑未来低空运行将呈现航空器类型多样、飞行频次增加、运行密度上升和场景动态变化等特点，传统依赖人工审批、分散监视和事后处置的管理方式难以满足规模化运行需要。低空航行安全管理应加快构建覆盖态势感知、风险控制、应急处置和持续改进的数字化、智能化能力体系。本白皮书提出低空航行安全管理“四项能力”，即“看得见、管得住、处得快、提得升”。四项能力分别对应风险感知、运行控制、事件处置和管理优化，通过运行数据、安全信息和处置反馈相互衔接，形成“感知—研判—控制—处置—改进”的管理闭环。（一）看得见：全域态势感知能力态势感知是低空航行安全管理的基础。通过融合通信、导航、监视、航空气象、航行情报和地理空间等数据，持续并同步感知空域使用、起降设施、通信导航监视服务以及气象、地形和障碍物等风险信息。重点提升多源数据接入、时空基准统一、身份航迹关联、目标识别和异常状态发现能力，并以监视覆盖率、定位精度、信息更新率、传输时延、数据完整性和服务连续性等指标评价感知效能，实现由局部监视向全域感知、由被动报告向主动发现转变。（二）管得住：运行风险控制能力运行风险控制应贯穿飞行活动全过程。飞行前重点核验运行主体资质、低空航空器状态、飞行计划、空域条件和保障能力；飞行中重点开展航迹符合性监测、运行容量分析、冲突探测、偏航识别和风险动态评估；飞行后重点实施运行记录核查、不安全事件分析和问题追溯。依托数字化平台、动态空域管理和智能辅助决策，可根据风险程度采取信息提示、预警告知、航迹调整、流量控制、临时限制和应急干预等措施。相关系统主要提供监测研判和决策支持，涉及审批、空中交通管理和行政处置的，仍由有权主体依法实施。（三）处得快：安全应急处置能力面对通信中断、导航异常、航迹偏离、运行冲突、低空航空器失控和违法违规飞行等情况，应建立统一的事件分类分级、监测告警和响应启动标准，明确不同风险等级下的信息报送路径、指挥关系、处置权限和响应时限。重点完善跨部门信息通报、联合研判、指挥调度和现场处置机制，统筹空中交通管理、民航、公安、应急管理、消防救援、医疗救护及属地保障等力量，形成从异常发现、风险确认、指令下达、资源调度到运行恢复的处置链条。同时加强运行数据留存、事件调查、复盘评估和联合演练，提升快速响应能力。（四）提得升：持续改进能力持续改进应以运行数据、安全信息和管理结果为基础，建立安全绩效监测、风险趋势分析、管理效果评估和制度优化机制。通过设置可测量、可追踪的安全绩效指标，综合分析不安全事件、运行偏差、风险告警、处置时效和整改完成情况，识别重复性问题、风险集中区域和管理薄弱环节。对发现的问题，形成“风险识别—原因分析—整改实施—效果验证—闭环销号”的管理链条，并将评估结果用于优化运行新运行场景及人工智能辅助决策工具，还应加强变更风险评估和应用效果验证。四项能力建设还应同步明确责任主体、数据来源、技术指标和评价方法，通过定期检查、专项评估和实战演练验证能力有效性，防止将平台建成等同于管理能力形成，确保各项能力能够在真实运行场景中持续发挥作用。3.3低空航行安全管理逻辑与体系安全能力演进在前述低空航行安全管理体系框架基础上，还需从管理逻辑和体系安全能力两个维度分析其演进路径。随着低空运行由低密度、低频次和有限主体参与，逐步向规模化、多主体、高动态和智能化发展，管理逻辑总体呈现由准入管理、运行管理向风险管理递进的趋势，体系安全能力则由面向单一风险的“安全链”，向多主体协同的“安全网”，再向多网融合的“安全体”演进。（一）传统低空运行阶段：准入管理——解决“能不能飞”的问题在传统低空运行阶段，航空器数量有限，运行主体相对集中，飞行活动任务明确、计划性较强，运行环境和风险构成相对简单。管理机构主要通过低空航空器、人员、运营主体和飞行活动准入，对运行风险实施前置控制，重点审查低空航空器是否满足适航要求、飞行人员是否具备相应资质、运营主体是否符合运行条件以及飞行活动是否符合空域管理要求，解决“谁具备安全飞行资格”的问题。这一阶段形成了以适航审定、人员执照管理、低空航空器登记和飞行审批为主要手段的管理体系，属于以主体资格和事前控制为核心的静态合规管理模式。管理体系建设重点在于完善法规标准，明确不同层级和相关部门的职责分工，健全军地民、部门和区域协同机制，形成低空航空器登记、身份识别、飞行信息管理和安全信息记录等基础能力，建立低空航行安全管理的制度基础和安全底线。（二）规模化低空运行阶段：运行管理——解决“如何安全运行”的问题随着无人驾驶航空器快速普及和应用场景不断拓展，低 空飞行活动呈现航空器数量增加、运行主体分散、飞行频次提升、跨区域活动增多和运行环境复杂化等特点。仅依靠传统准入管理已难以满足规模化运行需求，管理逻辑逐渐由“管资格”转向“管运行”，管理重点由“是否获得许可”转向“是否按照规则持续运行”。运行管理的核心，是依托数字化管理和飞行服务体系，对低空航空器身份、飞行计划、运行轨迹、空域状态和运行环境实施全过程动态管理，确保低空飞行活动可识别、可监远程识别、电子围栏、飞行计划管理、动态空域管理、运行状态监视、飞行服务保障和异常行为处置，重点解决“飞行过程是否受控”的问题。这一阶段标志着低空航行安全管理由静态审批向数字化运行管理转变。应推进低空飞行综合管理服务平台和运行服务体系建设，促进低空航空器、运行主体、空域、飞行活动、基础设施和运行环境等信息融合；根据低空航空器类型、运行场景、运行区域、运行密度和潜在后果实施分级分类管理；加强地区、部门和平台之间的信息共享与业务协同，形成事前计划核验、事中状态监视和事后信息追溯相衔接的管理闭环，支撑低空运行规模化、常态化发展。（三）智能化低空运行阶段：风险管理——解决“运行风险是否可接受”的问题未来，随着eVTOL、无人自主飞行系统和城市空中交通的发展，低空运行将呈现高密度、高自动化、多类型航空器混合运行和复杂系统交互等特征。单纯关注低空航空器身份和运行规则符合性，已难以全面反映实际安全状态。即使低空航空器身份合法、运行行为符合规则，仍可能因系统故障、算法异常、通信中断、导航偏差、突发天气、空域冲突、网络攻击及多因素耦合形成动态风险。因此，低空航行安全管理需要由“是否按照规则运行”进一步转向“系统风险是否处于可接受水平”，由合规性判断转向风险识别、评估、控制和安全绩效持续改进。管理重点不再只是判断是否违规，而是关注风险能否被及时识别、准确评估和有效控制，以及系统安全水平能否持续满足要求。未来管理将依托大数据、人工智能、数字孪生、冲突探测与解脱及安全绩效管理等手段，融合低空航空器状态、运行轨迹、空域容量、通信导航、气象和网络安全等信息，构建风险监测与预测预警体系；根据风险等级采取预警、运行限制、流量调控、冲突避让或应急处置措施，并依据运行偏差、冲突事件和设备失效等指标动态调整管理策略。对安全绩效良好的主体可优化管理频次，对高风险或绩效下降的主体应强化监督。风险管理并不取代准入管理和运行管理，而是在资格合规、过程受控的基础上，推动管理由事后处置和规则符合转向风险感知、主动干预与持续改进，形成主动预防型安全治理模式。（四）低空航行体系安全能力演进低空航行体系安全能力的演进，体现了体系对风险识别、决策、处置和恢复能力的持续提升。随着运行密度、主体复杂程度、混合运行程度和智能化水平不断提高，安全保障可概括为由面向单一风险的“安全链”，向多链协同的“安全网”，再向多网融合的“安全体”演进，逐步增强主动预防、协同处置和弹性恢复能力。本节所称低密度、中密度和高密度，是对不同运行规模与复杂程度的阶段性概括，不作为固定的量化分级标准。安全链指的是低密度运行场景下低空航行体系针对单一风险的基本安全控制过程，包括风险识别、决策以及处置三个环节，不同环节的要素和具体的风险类型和体系配置有关。安全网是中密度运行场景下低空航行体系针对较复杂风险的安全控制过程，通过多种安全链的协同来共同消解风险，实现系统性安全。安全体则是高密度运行场景下低空航行体系的安全控制过程，面对合作目标和非合作目标叠加的综合风险场景，将采用人机协同方式自主生成包含识别网、决策网、处置网等多网合一的跨域融合安全体，提升低空航行体系的内生安全能力。低密度基础运行阶段：安全链主导。该阶段低空飞行活动数量较少，运行主体和低空航空器类型相对单一，活动时空分布较为分散，风险关联与耦合程度较低。体系主要围绕“识别—决策—处置”建立单一风险控制闭环，依托机载监视与避撞、地面监视、飞行服务和低空航空器控制系统等，构建空—地、空—空安全链，实现对航迹冲突、设备异常等风险的及时发现和闭环处置。此阶段以人工监控和规则约束为主，重点是夯实安全基线，验证运行数据和处置机制，为规模化、自动化运行奠定基础。多类型低空航空器混合运行以及跨主体协同需求增强，风险由相对独立向多因素关联转变，单一安全链难以满足系统性风险防控需要。体系通过多条安全链协同形成“安全网”，综合运用多源探测、信息融合、航迹预测和冲突探测等手段，对低空航空器状态、空域运行、通信导航和气象环境等风险进行协同研判；依托低空航行服务与调度平台，加强不同运行主体、区域和部门之间的信息共享、分级预警、协同决策和应急响应，推动安全保障由单点控制、被动应对向系统防控、主动预防转变。高自动化的融合运行环境下，低空航空器故障、运行冲突、通信导航异常、复杂气象及系统交互等风险会相互叠加，安全保障需要由多链协同进一步转向多网融合。体系通过融合识别网、决策网、处置网及恢复机制，形成跨系统、跨主体协同的“安全体”，并运用人工智能、多智能体协同和数字孪生等技术，在人机协同和安全约束下提高风险感知、预测预警、协同决策、主动干预和弹性恢复能力，推动安全控制由外部监控为主向内外协同、风险自适应防控演进，实现