教育研究如何影响教育决策-以美国缩小班级规模研究与政策为例

/教育研究如何影响教育决策——以美国缩小班级规模研究与政策为例【摘要】教育研究知识作为数据、观点和论证在教育决策过程中发挥着影响。相应地，研究运用于决策的方式有工具模式、观念模式和策略模式三类。美国班级规模研究在历经半个多世纪中，影响了各州的教育改革实践，呈现出了教育研究影响决策的完整面貌。由此看出，我国还需进一步增强研究与决策之间的互动，提供更多质量高、说服力强的研究成果，并鼓励研究与政策的“中间人”发挥积极作用。【关键词】教育研究；教育决策；缩小班级规模

一、教育研究在教育决策中的角色与功能 (一)教育决策中的教育研究扮演了怎样的角色 一般来说，我们将教育决策理解为政策的制定过程。这一过程从狭义上讲涉及的是“教育政策问题的认定、教育政策议程的设立、教育政策的决定和教育政策的表达与合法化四个阶段”。[1]政策决策的这些阶段并不是一环接一环线性发展的，而是一系列复杂、往复且交错的过程。因此，虽然我们无法简单将教育研究作用于决策的过程严格意义上分到不同的政策进程中去，但借助一定的理论视角，可以尝试进行分析和解释。在西方“知识运用”理论中，影响力最大的学者卡罗尔·韦斯(CarolH.Weiss)认为“社会科学不仅提供数据，还包括看待事件的视角，对因果的概括，关于个人、机构相互作用方式的理论，对社会、政治和经济系统特点的建构等。”[2]她提出了研究在决策中的三种角色，可以清晰解释决策过程中研究知识的作用。 1.作为数据的研究(ResearchasData) 当研究作为数据运用于决策时，研究知识会被描述为技术型、机械化的表达，并假定所获得的数据和结果能够满足决策者的需求，且在需要解决什么问题以及追求哪些目标方面，与政策决策相一致。这种角色往往用于研究的价值观与政策目标达成共识的情况下，或者有两个或以上备选方案、决策者的分析判断比较复杂时。 2.作为观点的研究(ResearchasIdeas) 此类研究相对更具有普遍意义。在政策问题认定之前，以及议程讨论的初期，问题往往比较复杂，且政策问题的不确定性较高，对研究的需求比较强烈。另外，在政策出现混乱，可能发生失败或危机的情况下，决策者会努力寻求摆脱困境的出路。除此以外，在议程方案不确定性很高时，没有人指导应该做什么或者不做什么，就非常需要相关研究的建议。 3.作为论证的研究(ResearchasArguments) 通常，此时决策者已经有了一个主要倡导的立场，为了让自己的论证更有说服力，或者为了在不同的利益集团中进行政治博弈，研究知识会进入决策者的视野，用来支持自己原有的立场。研究的这一角色往往用于政策冲突比较明显的时候，各方各执己见，决策者需要证据来强化自身方案的合法性，并削弱对方的地位。[3] (二)教育研究运用于教育决策的模式 衡量研究的政策影响在整个知识运用研究领域都是一个难题。由于政策影响的长效性和渗透性，研究者很难判断一个政策的出台是否是出于相应研究的影响。[4]而且，很多研究影响决策的方式也并非直接而清晰的，有时是一系列研究，甚至是观点相左的一系列研究成果，最终带来了一连串决策动作。故而，要解释这种复杂关系，我们需要用一些简化了的概念和理论，作为帮助我们进行分析与理解的工具。[5]根据韦斯提出的研究运用的七种模式，金斯伯格(MarkB.Ginsburg)将其统整为三类，解释了研究运用于政策决策的三种方式。[6] 1.工具模式(InstrumentalModel) 这种模式主要解释的是研究在决策中的线性作用，包括知识动力模型(TheKnowledge-drivenModel)和“问题解决”模型(theProblem-solvingModel)。前者是自下而上由研究者主动发起的，后者往往是决策者先发现了问题，继而推动了研究。这种工具化的运用在教育决策的历史中并不多见，很少有政策是简单直接运用研究成果去推进的。但是，即便无法在决策过程中完全显示研究的工具价值，仍然能够在决策的各个细节里看到研究在其中发挥的工具性作用，尤其是那些作为数据的研究，其观点与结论能够在有限的条件下进入到决策者的视野，并最终影响了政策决议与文本表达。 2.观念模式(ConceptualModel) 这是一种研究与决策之间更加复杂、非线性和蔓延式的影响模式，包括了交互模型(theInteractiveModel)和启蒙模型(theEnlightenmentModel)两类。交互模型是指政策在制定过程中要通过专家委员会、咨询会、听证会等形式与研究人员互动，研究与决策之间的影响是没有秩序的，研究也并非决策者唯一的信息来源。启蒙模型更加强调研究在决策中的渗透，认为研究所产生的概念或观点需要时间逐步渗透到政策制定当中去，并帮助将问题转化为政策问题。这种将研究成果作为一种观点逐渐蔓延到公众的观念和政策议程中的方式被韦斯认为是“研究成果最经常进入政策舞台的方式”。[7] 3.策略模式(StrategicModel) 当研究成果不是为了解决或阐释问题，而是为了强化已有答案时，我们通常将研究的作用解释为策略模式，包括了政治模型(thePoliticalModel)、战术模型(theTacticalModel)和传播模型(PromotionalModel)等。一般来讲，决策者出于意识形态或利益的原因，已经对相关的社会问题产生了论点，研究很多时候充当的角色是发现决策者的结论“合情合理的一面”或者帮决策者借研究之力来推迟自己不想采取的行动。[8]此时的研究就成为了已有观点的“论据”，成为了政治博弈中的筹码。 研究所承担的角色和在决策中发挥的作用，虽不完全是一一对应的，但也在很大程度上可以解释许多政策在制定中的思路和逻辑。而且，一项研究不单单会扮演一种角色，尤其是那些影响力较大的研究成果，往往会同时发挥着综合的政策影响，甚至带来不同的决策走向。 二、缩小班级规模的相关研究是如何影响教育决策的 缩小班级规模是近几十年来在欧美国家非常流行的一项改革倡议。一般来说，聚焦于学校和课堂组织的研究很难对教育政策产生影响，“唯一对政策产生了显著影响的研究成果便是对班级规模的研究”。[9]缩小班级规模研究并非是某一个独立的研究项目，而是一系列的相关研究，产生了几百项研究成果，同时是很多州教育改革的核心政策问题，到目前为止也一直影响着全美基础教育的改革方向。最初，源于家长和教师对小班额的天然的偏爱，和人们认为“班级人数少，教学效果就更好”的常识性知识，使得缩小班级规模有一种天然的政治优势。但是，这种想法是如何进入研究者视野，并一步一步进入到决策议程中的呢？从最早颇具影响力的20世纪70年代末格拉斯与史密斯(Glass&Smith)的元分析，到后来田纳西州的生师比成就研究(Student-TeacherAchievementRatio，STAR)等诸多大规模相关成果，研究知识成为了政策的同盟军，并逐渐带来了全美一半以上的州陆续采取了缩小班级规模的政策措施。[10] (一)作为数据的研究：教育研究在教育政策制定中的工具价值 曾经，政策决策的过程一度被理解为一种理性的过程。决策者追求的是政策能够带来最大的收益，取得政策价值的最大化。在试图解释和预测人类行为时，理性这个概念很有用。因为，如果一个人或一个组织是理性的，其行为就能够根据所要达到的目的被完全地解释。理性决策中也是一样，人们期望公共政策能够“澄清和组织所有有关的价值观，排列所有重要的、可能的政策选择，探究每个选择可能产生的无尽后果，然后将每一选择的多种后果同阐述的目标进行比较”。[11]此时，研究作为一种技术理性，可以提供正确的信息，提高决策水平。后来，随着人们对于公共政策的研究逐渐深入，这种完全理性的方式逐渐被质疑，西蒙(HerbertSimon)的“有限理性”、林德布洛姆(CharlesLindblom)的“渐进决策”和科恩(MichaelCohen)等人的“垃圾桶”模型逐渐让我们了解了决策中不够理性的那一面。然而，即便决策中的“非理性”是绕不过去的现实，仍然不妨碍我们努力去追求理想中的“理性”，即便这种目标是遥不可及的。能够为决策提供数据、提供支持、提供工具的研究，便会成为决策科学化所要倚仗的力量。 1.要不要缩小班级规模：科学化的决策需要教育研究来解决问题 社会科学研究能够直接作用于决策的途径可能有两种，一是出现政策问题之前就已经开展了研究，当决策需要时，便可以吸收其研究成果；二是有目的地制定相关研究来填补决策的知识空白。[12]缩小班级规模的研究在这两种情况中都做到了。有关班级规模的缩小能否提高学生学业成绩的研究，自20世纪初就已经进入了研究者的视野。1978年，格拉斯和史密斯使用了在当时看来颇有创新但也很具争议的元分析方法，对1900-1978年之间有关班级规模和学生成绩关系的77项研究结果进行了分析，发现当班级规模下降时，学生的学业成绩有显著提升。[13]为了进一步明确是否需要在全州推行缩小班级规模的政策，田纳西州开展了被誉为“最重要、最具影响力的、教育研究中唯一的一项大规模进行的现代随机实验”[14]STAR研究。 STAR研究从1986-1989年共持续了四年时间，有80所小学的11600名学生参加。研究显示，小班制对学生的积极影响在K-3年级的阅读和数学中更为明显；小班化对经济困难的学生和少数族裔学生的学业成绩有明显的积极影响；班级规模对学生成绩的正向影响随着年级水平的提高而降低，在高年级特定学科领域的教学质量方面都是有限的。[15]正是基于STAR研究的结论，随后田纳西州的“挑战计划”(ProjectChallenge)、威斯康辛州的SAGE(StudentAchievementGuaranteeinEducation)计划、加利福尼亚州的CSR(ClassSizeReduction)政策，以及联邦政府的卓越计划等，都将“缩小班级规模”作为了教育改革相关政策的核心组成部分，影响了后续几十年来的教育实践。 2.决策的细节需要作为数据的研究来完善议程 在理性决策模式下，为了能够选择一个更加完善的政策议程，决策者需要“了解所有可能的备选方案及其结果，收集全面的相关信息”。[16]这时，研究的工具作用就要求研究人员在正确的时间处于正确的位置，提出适当的政策解决方案。对问题的定义在这个过程中起着重要作用，不仅仅是“要不要采取行动”，更包括一系列对事实的掌握。收集这些事实通常依赖于相关的研究数据。很明显，确定一个问题是否会进入国家的政策议程，是一个政治决定。然而，政策问题的确切解决方式和需要考虑的解决方案通常取决于可用的信息。[17]在缩小班级规模的政策中，决策者需要的信息有很多，包括班级人数上限定到多少比较合适，在哪几个年级率先推行，实施该政策可能预计的好处是什么等等。这些细节，如若能够得到研究知识的数据支持，那么研究结果将会非常顺利地放到决策者的办公桌上，并最终影响议程方案。这些问题在STAR研究中，都有相应的结论。因此，后续绝大多数州的教育改革，都将20人及以下班额、K-3年级、阅读与数学成绩的提升等写入政策文本。 (二)作为观点的研究：教育研究在教育政策制定中的观念价值 随着人们逐渐接受了决策理性的有限性，越来越多的学者认为我们不能简单把研究在政策中的运用当作一个技术问题。如英国学者阿特金森(Atkinson，E)提出，教育研究生产和使用的方法其实不是一个技术型的事实问题，而是关于目的、影响和决策的复杂矛盾过程；[18]它不一定是直线的，不一定简单，甚至不一定有逻辑。正如金登(JohnW.Kingdon)在“垃圾箱”模型的启示下，提出政策制定过程好像有一个“政策原汤”，周围“漂浮”着多种意见主张，意见主张由政策共同体的专家们提出，政策共同体是一个包含着官僚、国会委员会成员、学者和思想库中的研究人员的网络。[19]在这种复杂的状态下，研究知识作为一种“漂浮”的观点，日益渗透在人们的意识当中，以不那么清晰的方式影响了最终的政策决定。 1.缩小班级规模的诉求何以成为了政策问题 田纳西州的STAR项目产生了这么大的政策影响，也并非是空穴来风。各州政府之所以要参照STAR的研究结论制定本州的教育改革内容，也绝不仅仅是受到了该研究的直接影响。应该说，对学生学业成就和教育投入之间关系的关注，从1966年科尔曼的《教育机会均等》调查就日益进入了大众和决策者的视野。科尔曼发现：“一些设施措施，例如教学中的生师比例在所有条件下、所有群体之间始终缺乏与学业成就的直接关系。”[20]进入1980年代后，受《国家在危机中》报告的影响，整个美国，特别是南部各州政府提出了一系列旨在改善学生课堂表现的全面改革法案。这一系列改革带来了更长的上课时间，更严格的毕业要求，更多的学业测试，更高的教师薪水，以及提倡工资绩效、教师能力测试和问责计划的相关法律。[21] STAR之前的研究，很少有基于客观数据的分析，更多是提示性的和试验性的，大型实验非常缺乏。这阻碍了人们对减少班级规模是否会带来学生成绩提高的理解，也无法给予决策者充足的理由，动用大量的公共资金去支持缩小班级规模的行动。正是因为STAR得出了积极的结论，引起了全社会的关注和持续的讨论，才进一步激发了1996年威斯康辛州的SAGE和加利福尼亚州的CSR，“几乎所有这些举措，至少部分是出于田纳西州实验的发现”。[22]由此可以看出，缩小班级规模一直以来都是一种广大选民的“常识”意见，是有天然的政治正当性的。之所以未能形成稳定的政策议题，是因为尚未出现能够给予决策者有关“缩小班级规模就能提高学业成绩”的清晰脉络。而STAR的结论正验证了金登有关问题流、政治流和政策流的理论，打开了政策之窗，从而进人到了决策者的议程当中。如果没有STAR在研究界、新闻媒体和舆论中产生的广泛作用，那么也很难在当时产生这一系列的政策动议。 2.全面缩减班级规模还是有针对性的缩减：研究对政策的启发 由于现实中决策环境和决策过程的复杂性，研究者可以“叙述”政策决定，却难以指导政策制定。[23]即使是最引人注目和相关的研究成果也可能无法渗透政策制定过程，即便最终在决策中影响显著，其贡献也可能是间接而渐进的。[24]对决策者而言，缩小班级规模是可以通过满足选民要求来获得政治利益的，因此，大多数州都会倾向于全面推行计划。而在STAR研究后，学者们越来越多地开始讨论，是否有必要面向全体学生推行小班化，因为小班额对于处境不利孩子的效果更为明显。后续众多经济学家运用STAR数据，不断强调有针对性的面向处境不利学生实施小班额，能够用更有限的成本带来更高的收益。“社会科学研究表明，减少班级规模对正规教育第一年的少数民族和内城区儿童的成就影响最大”。[25]“如果针对某些弱势群体的话，资源将得到最佳分配”。[26]在这些研究观点的影响下，开始有州政府尝试先拨付少部分资金对特定群体的学生实施小班额教学，在明确效果后，逐渐向全体学生推行。 有针对性的缩减班级规模因为面向的是拥有更少政治权力的处境不利儿童，此类政策往往不会自动获得政治支持和决策者的青睐，便需要研究证据为这种主张摇旗呐喊，需要强有力的舆论环境促使立法者明了政策价值。同时，也得益于长时间以来补偿教育计划在美国社会中渗透的价值观，[27]使得有可能针对大量处境不利儿童学校和教室实施有针对性的班级规模缩减计划。在这样的整体社会环境下，研究中显示的小班额对特定群体学生的显著收益，促使民众，尤其是决策者，开始重新思考相关政策问题，并逐渐对问题有了清晰的看法。 (三)作为论证的研究：教育研究在教育政策制定中的策略价值 德博拉·斯通曾讲到政治家的两个目标：“第一个是政策目标，他们乐于见到如他们所愿地成就或挫败某个项目或建议，或某个问题得到解决。但也许更为重要的是政治目标。政客们总是想要维持他们的权力，或者得到更多的权力，以便能够实现他们的政策目标。”[28]在维护政治目标的立场下，决定政策的往往不是观点不一的各类研究成果，而是其利益团体，是“价值、意识形态、专业知识和研究证据的不同组合”。[29]此时，研究所能够提供的论证知识，是在帮助决策者像法庭中的辩护人一样，维护他们支持的观点。 1.政治博弈中的教育研究：STAR项目的政治背景 为什么享誉全美的STAR研究会发生在田纳西州？回顾STAR的出台过程，我们可以看到不同的政治力量在研究与政策形成中的竞争与博弈。1982年，曾任乔治·布什总统时期教育部长的共和党人拉马尔·亚历山大(LamarAlexander)出任田纳西州州长，并将教育改革放在了首要议程上，着力推广他的“更好的学校”计划(BetterSchoolsProgram)。该计划因核心内容是推行教师工资绩效薪酬改革，遭到了来自州教育协会的坚决反对，直到1984年修订后才得以推行。在州长与教育协会的谈判中，意在缩小班级规模的STAR项目开始酝酿。推动STAR的关键人物之一，具有社会学博士学位的决策者，民主党众议院议员史蒂夫·科布(SteveCobb)在认真阅读了格拉斯和史密斯的研究结论后，认为为了产生有意义的效果，需将班级规模减少到15名学生，而在全州如此推行，是非常昂贵的。[30]为了进一步说明缩减班级规模的效果和价值，曾任美国教育协会主席的研究者海伦·贝恩(HelenP.Bain)在杜邦小学进行了1-3年级的班级规模实验研究，证明了大约15人的班级学生在阅读和数学考试中成绩都有显著提高。在众多力量的共同推动下，STAR项目正式通过州立法机关，开始了被称为“教育领域最伟大的研究之一”[31]的有关班级规模的随机实验研究。应该说，STAR项目虽然是一项研究，但并不是出于研究者自行负担的独立研究。因为需要大量的资金和学校的支持，这个项目是典型的“政策影响下的研究”，是一项决策方的委托研究。因此，在研究立项之时，我们能够看到政府与教师协会之间的博弈、政策中间人的努力和研究设计中学者的权利。 当研究结果符合大量公民和民选官员的政治观点时，研究在政策领域中的意义和重要性就更大了。这就是为什么STAR项目的结果影响了许多州和地区政策的原因之一。根据经济学家加里·伯特莱斯(GaryBurtless)的说法，“即使在田纳西州通过实验测试减小班级规模的影响之前，几十年来缩小班级规模的趋势一直存在，但STAR实验结果还是在大众媒体中首先被广泛引用的有说服力的方法，来论证较小的班级对学生成绩更有帮助”。[32]研究者利用STAR数据进行了许多二次分析，而政策制定者则依靠这些发现来证明减少班级规模的政策是合理的。 2.加州的班级规模缩减计划：研究与政治的博弈 教师协会和家长作为重要的政治力量，一直是热衷于缩小班级规模的。在1988年的美国盖洛普民意测验中，77%的家长和68%的非家长都相信减小班级规模会为学生的学业表现带来“很大的不同”。[33]这一愿望没有实现的原因主要是因为减小班级规模需要巨大的成本，没有足够的政府资金能够投入到改善课堂教学的预算当中去，而且没有足够的证据证明缩小班级规模能够提升学生的学业成绩。当STAR作为强有力的研究“论据”时，政治的利益和研究成果的结合，迅速带来了加州1996年的教育改革。1996年7月，加州州政府颁布了一项教育政策，为小学低年级拨付10亿美元预算，来使得每个教室的学生数量从28-36人降到20人。这项计划被称作“班级规模缩减计划”(ClassSizeReduction，CSR)。这一前所未有的政策倡议受到了来自教育工作者和学生家长的大力欢迎，并被认为是加州教育政策历史上的一个分水岭。[34]这项政策“几乎是一天之内就通过了法律”。[35]而在当时，研究的共识更多倾向于对特定群体开展小班额改革，而不是动用如此大的公共资金在全州内迅速推广。尤其是加州还面临着教师数量不足、教室空间不够、没有全州统一的学业评估体系和英语学习者(即英语为非母语的学生)数量庞大等问题。 STAR项目的积极结果是加州政府推行政策的重要依据，但却并非关键原因。当时加州面临着学生阅读测试全国垫底、班额全国最大、白人和少数民族学生之间成就差距仍然很大等诸多难题。同时，在那一年，政府有一笔15个亿的“意外收入”，且必须作为公共资金花出去。因此，尽管州长组织的研究团队对在全州内缩减班级规模提出了异议，政策仍然很快通过了。[36]由此可见，广泛的政治支持配以一定的研究结论，足以使班级规模缩减政策合法化。决策者在面对政治压力时，更倾向于寻找符合政治利益的研究结论。 三、启示 (一)研究与决策之间的影响是相互的，要增强两者的联系与沟通 为了将研究更好地运用到决策当中，既需要决策者努力提高循证意识，也需要研究者提高政策敏感性，逐渐形成“研究型决策者”和“决策型研究者”[37]，来应对决策环境与决策因素复杂化的要求。教育决策与教育研究因为具有不同的价值观念、实践智慧和运行环境，很多研究很难被政策吸收，决策也很难取决于研究的结论。但是如果研究者能够努力推