【结题报告】城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究（结题报告）

城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究结题报告城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究结题报告摘要本课题围绕城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制开展研究。课题系统梳理了城市风貌管控的政策要求与研究进展，深入分析了张家口城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制的基础、问题和深层成因，提出了健全法规体系、完善标准体系、强化规划传导、严格实施管控、推进协同治理相衔接的路径框架，形成了研究报告、实施方案等系列成果，为城市风貌管控体系完善提供了决策参考。关键词城市风貌；风貌管控；法规体系；标准体系；城市设计；实施机制；历史文化保护；张家口一、研究工作概况（一）研究背景与意义1.研究背景第一，党中央对城市风貌管控作出部署。2017年，住房和城乡建设部印发《城市设计管理办法》，对城市设计管理和城市风貌塑造提出要求；2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》；2021年，自然资源部发布《国土空间规划城市设计指南》（TD/T1065—2021）。第二，城市风貌成为城市品质和竞争力的重要体现。第三，城市风貌管控具有现实需求。第四，张家口推进城市风貌管控体系完善具有现实意义。2.研究意义本课题的理论意义在于：深化城市风貌管控研究，丰富城市设计理论、规划管理理论和精细化治理理论的应用，为城市风貌管控体系完善提供实证支撑。本课题的实践意义在于：为张家口城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制完善提供路径指引，为塑造城市特色风貌提供对策参考，为同类城市风貌管控提供实践借鉴。（二）研究目标与任务本课题的总体目标是：立足张家口实际，系统分析城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制的基础、问题和深层成因，构建健全法规体系、完善标准体系、强化规划传导、严格实施管控、推进协同治理相衔接的路径框架，形成研究报告和实施方案，为城市风貌管控体系完善提供支撑。具体任务包括：第一，系统梳理城市风貌管控的政策要求与研究进展；第二，深入分析张家口城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制的基础和存在问题；第三，剖析风貌管控不系统问题的深层成因；第四，构建城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制完善路径框架；第五，提出城市风貌管控的保障措施和长效机制。（三）研究思路与过程本课题按照政策梳理、现状分析、问题诊断、路径设计、保障研究的主线展开，研究周期为12个月，分四个阶段推进。第一阶段为理论准备与文献研究阶段，完成政策梳理、文献综述和研究框架建构；第二阶段为实地调研阶段，以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，面向自然资源部门、住房和城乡建设部门、规划编制单位、建设单位、设计单位、公众等开展问卷调查、实地调研和深度访谈，掌握第一手资料；第三阶段为分析研究阶段，系统分析城市风貌管控的基础、问题和深层成因，形成问题诊断报告；第四阶段为路径设计与成果完善阶段，构建路径框架，形成研究报告、实施方案和论文成果，组织结题论证。课题研究坚持保护优先、塑造特色，注重法规标准衔接、编制实施贯通、部门社会协同，确保研究结论科学、对策建议可行。课题研究坚持三个原则：一是坚持保护优先，把历史文化保护和风貌特色塑造放在突出位置；二是坚持系统观念，统筹法规、标准、规划、实施、治理协同推进；三是坚持人民中心，把提升城市品质和群众获得感作为出发点和落脚点。二、研究内容完成情况（一）城市风貌管控研究现状本课题系统梳理了城市风貌管控的政策要求与研究进展，构建了研究的理论框架。从政策演进看，制度体系不断完善。2017年，住房和城乡建设部印发《城市设计管理办法》；2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》；2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》；2021年，自然资源部发布《国土空间规划城市设计指南》（TD/T1065—2021）。张家口市落实国家和河北省部署，推进城市设计和风貌管控，为风貌管控体系建设奠定了基础。从研究进展看，相关研究不断深化。权威研究以墨尔本中心城区为例指出，在历史城区风貌保护中，我国存在城区特色风貌指引不明、管控要素划分不够细致、元素之间缺乏整体统筹等问题，需要从层级体系建设、特色风貌指引、要素控制协调、管理语言传导、多方团队协作等方面构建精细化城市管控体系；权威研究指出，德国风貌规划弥补了控制性详细规划在管控城市风貌方面的粗放性缺陷，为微观层面的城市规划管理提供了依据，需重新认识风貌规划的必要性，确立风貌规划在城市规划体系中的地位，并进一步深化编制内容、深度及控制指标体系；权威研究结合广州总体规划实践指出，应运用城市设计的要素管理方法，从融入城市设计要素的风貌规划编制、三维要素导则法规化、风貌规划信息系统化和建立全程参与机制等方面实现风貌精细化管控。从理论框架看，本课题综合运用城市设计理论、规划管理理论和精细化治理理论构建分析框架。城市设计理论强调空间形态和风貌特色塑造；规划管理理论强调法规标准和规划传导；精细化治理理论强调要素管控和协同共治。从张家口实际看，城市风貌管控具备较好基础：城市设计体系逐步建立，总体城市设计和重点片区城市设计逐步推进；风貌管控标准逐步完善，高度、密度、色彩等管控要素逐步明确；历史文化保护体系逐步健全，历史建筑和历史文化街区保护逐步加强；风貌管控机制逐步建立，规划审批和建设管控逐步规范。同时，风貌管控仍面临法规体系不健全、标准体系不完善、规划传导不顺畅、实施管控不严格、协同治理不充分等现实问题，需要系统研究提升路径。从发展趋势看，城市风貌管控呈现四个新特征：一是从单一要素管控向系统风貌治理转变，法规、标准、实施机制一体建设；二是从静态管控向动态适应转变，规划评估和动态调整成为方向；三是从经验判断向数字赋能转变，数字孪生和智慧管控深度应用；四是从部门管理向协同共治转变，公众参与和社会监督日益重要。这些趋势为风貌管控体系完善指明了方向。（二）城市风貌管控的基础本课题深入分析了张家口城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制的基础，形成了现状分析报告。从法规基础看，制度框架逐步构建：城市设计和风貌管控要求逐步纳入相关法规规章，法定依据逐步明确；规划审批和建设管控制度逐步完善，风貌管控要求逐步落实；历史文化保护法规逐步健全，保护责任逐步压实。从标准基础看，标准体系逐步完善：城市设计导则逐步编制，风貌管控要素逐步明确；高度形态、天际线、色彩、广告标识等管控指标逐步建立；历史文化街区保护规划和技术标准逐步完善，保护要求逐步细化。从规划基础看，规划传导逐步加强：总体城市设计与国土空间规划同步编制，规划衔接逐步加强；重点片区城市设计逐步推进，风貌管控要求逐步细化；历史文化保护专项规划逐步编制，保护范围逐步划定。从实施基础看，管控机制逐步建立：规划许可和建设管控逐步衔接，风貌管控要求逐步落实；重点地段和重大项目管控逐步加强，风貌审查逐步开展；公众参与和社会监督逐步推进，共治格局逐步形成。（三）城市风貌管控存在的问题本课题系统分析了城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制存在的问题，形成了问题诊断报告。一是法规体系不健全。风貌管控法规层级不高，刚性约束不足；法规之间衔接不够，管控要求不够统一；地方立法滞后，法规供给不足；违法建设处置机制不完善，法律责任落实不够。二是标准体系不完善。风貌管控要素不够系统，指引不够明确；高度、密度、色彩等指标不够细化，管控精度不高；标准之间衔接不够，管控口径不够统一；标准动态更新不足，适应性不强。三是规划传导不顺畅。城市设计成果法定化不足，与法定规划衔接不畅；总体、片区、地块城市设计传导不够系统，层层递减问题存在；设计语言向管理语言转化不足，管控要求落地困难；规划评估和动态调整机制不健全，规划实施效果不佳。四是实施管控不严格。风貌审查机制不完善，管控要求执行不严；全过程监管不够有力，建设环节管控存在盲区；部门协同不足，批建管衔接不够紧密；执法监督不够严格，违规建设处置不力。五是协同治理不充分。从管控短板看，风貌管控存在三方面不足：一是要素体系不完整，风貌指引不够明确，管控要素划分不够细致；二是传导链条不顺畅，城市设计成果向法定规划和管理语言转化不足；三是实施监管不闭环，审查、建设、监督等环节衔接不够紧密。管控短板制约风貌管控整体效能提升。部门联动机制不健全，统筹协调不够有力；公众参与机制不完善，社会监督作用发挥不足；专家咨询机制不健全，技术支撑不够充分；社会宣传引导不足，共同保护意识有待增强。（四）城市风貌管控面临问题的深层成因本课题深入剖析了城市风貌管控面临问题的深层成因，形成了成因分析报告。从深层成因看，一是认识层面，对城市风貌作为城市竞争力和文化软实力重要载体的认识不够充分，重开发轻风貌、重建设轻特色倾向仍然存在；二是体制层面，风貌管控涉及自然资源、住建、文旅、城管等多个部门，统筹协调机制不够健全；三是机制层面，编制、审批、实施、监督等环节衔接不够，全链条闭环不够有力；四是技术层面，风貌感知和评估手段不足，数字赋能支撑不够；五是法治层面，法规标准供给与治理需求不匹配，制度支撑不够有力。这些成因相互交织，需要系统施策、统筹破解。从制约后果看，深层成因如果不能有效破解，将产生三方面影响：一是风貌特色难以彰显，城市辨识度和文化软实力将受到影响；二是管控要求难以落地，规划实施效果将受到制约；三是品质提升难以持续，城市精细化管理水平将受到影响。因此，必须从认识、体制、机制、技术、法治五个层面协同发力，实现从被动管控向主动塑造、从分散管理向系统治理转变。（五）城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究本课题构建了城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制完善路径框架，形成了路径研究报告。一是健全法规体系路径。提升法规层级，增强刚性约束；强化法规衔接，统一管控要求；加强地方立法，补齐法规供给；完善违法处置机制，压实法律责任。二是完善标准体系路径。系统梳理管控要素，明确风貌指引；细化管控指标，提升管控精度；统一标准口径，强化标准衔接；建立动态更新机制，增强标准适应性。三是强化规划传导路径。推动城市设计成果法定化，强化规划衔接；构建总体、片区、地块分层传导体系，防止层层递减；推动设计语言向管理语言转化，促进管控要求落地；健全规划评估和动态调整机制，提升实施效果。四是严格实施管控路径。完善风貌审查机制，强化管控执行；加强全过程监管，消除建设盲区；强化部门协同，衔接批建管环节；严格执法监督，强化违规处置。五是推进协同治理路径。健全部门联动机制，强化统筹协调；完善公众参与机制，发挥社会监督作用；健全专家咨询机制，强化技术支撑；加强社会宣传引导，增强共同保护意识。五条路径相互衔接、协同发力，共同构成城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制完善路径框架。从路径实施重点看，健全法规体系路径重在制度供给，通过法规完善提供刚性约束；完善标准体系路径重在精准管控，通过指标细化提升管控精度；强化规划传导路径重在上下贯通，通过传导衔接促进要求落地；严格实施管控路径重在闭环监管，通过全程管控保障执行效果；推进协同治理路径重在多元共治，通过协同联动形成治理合力。五条路径各有侧重又相互支撑，需要统筹推进、协同实施。从实施步骤看，风貌管控体系完善应把握三个推进重点：一是摸清底数，开展城市风貌资源普查，建立风貌要素和管控对象台账；二是试点示范，选择重点片区开展导则编制、审查监管和公众参与试点，探索可复制、可推广的经验模式；三是全面推开，总结试点经验，以点带面推动城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制整体完善。三、主要研究成果（一）理论研究成果本课题形成了城市风貌管控的理论研究成果。一是构建了健全法规体系、完善标准体系、强化规划传导、严格实施管控、推进协同治理五维分析框架；二是揭示了认识、体制、机制、技术、法治因素对风貌管控的制约机理；三是深化了对城市设计传导、风貌要素管控和精细化治理规律的认识；四是拓展了城市设计理论、规划管理理论和精细化治理理论的应用。理论研究成果为路径设计提供了理论支撑。（二）政策研究成果本课题形成了城市风貌管控的政策研究成果。一是形成了《城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制研究报告》，系统提出主要结论和对策建议；二是形成了城市风貌管控体系完善实施方案，明确了五个方面的重点任务；三是提出了地方立法、标准修订、规划传导、审查监管等机制建议；四是提出了组织保障和考核评价机制建议。政策研究成果供有关部门决策参考。（三）论文研究成果本课题围绕城市风貌、风貌管控、城市设计、规划传导、精细化治理等主题开展研究，拟在《规划师》《现代城市研究》《张家口研究》等期刊发表研究论文2篇。论文拟重点阐释城市风貌管控的法规体系、标准体系与实施机制完善路径设计，扩大学术影响。（四）应用研究成果本课题形成了城市风貌管控的应用研究成果。一是形成城市风貌管控地方立法建议稿；二是形成城市设计导则和管控要素指引；三是形成风貌审查和全过程监管操作规程；四是形成城市风貌管控信息系统建设方案。应用研究成果增强了课题成果的实用性和可操作性。四、研究方法实施情况（一）文献研究实施情况本课题系统收集了城市风貌管控的政策文件、学术文献和实践资料，重点研读了《城市设计管理办法》（2017年）、《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年）、《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》（2021年）、《国土空间规划城市设计指南》（TD/T1065—2021）等政策文件和城市设计理论、规划管理理论研究文献，构建了研究的理论框架。（二）问卷调查实施情况本课题面向自然资源部门干部、住房和城乡建设部门干部、规划编制单位人员、建设单位负责人、设计单位人员、公众等开展问卷调查，问卷采取线上发放与线下发放相结合的方式，按调查对象分类发放，共发放四百份，有效回收率符合研究要求。问卷涵盖法规体系、标准体系、规划传导、实施管控、协同治理、意见建议等模块，调查数据为现状分析和问题诊断提供了基础。从调查内容看，问卷调查围绕六个方面展开：一是法规体系情况，了解法规层级、法规衔接和地方立法情况；二是标准体系情况，了解管控要素、量化指标和标准衔接情况；三是规划传导情况，了解城市设计法定化、分层传导和成果转化情况；四是实施管控情况，了解风貌审查、全过程监管和执法监督情况；五是协同治理情况，了解部门联动、公众参与和专家咨询情况；六是意见建议，收集各方对风貌管控体系完善的意见建议。调查数据为研究提供了实证支撑。（三）实地调研实施情况本课题以石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区为重点调研区域，深入重点片区、重要地段、历史文化街区、滨水地区和重点项目现场开展实地调研，实地查看城市风貌现状和管控落实情况，走访管理干部、规划师、建筑师、建设单位人员和公众，掌握了第一手资料，形成了实地调研报告。从调研安排看，实地调研坚持三个结合：一是重点地段与一般地段相结合，既看重点片区风貌，也看一般区域管控；二是现状与规划相结合，既看风貌现状，也看规划落地情况；三是保护与发展相结合，既看历史文化保护，也看城市更新建设。调研覆盖了风貌管控的主要环节。（四）深度访谈实施情况本课题对自然资源部门负责人、住房和城乡建设部门负责人、规划编制单位负责人、建设单位和设计单位负责人、历史文化保护领域专家等开展深度访谈，深入了解城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制情况，访谈内容为问题诊断和路径设计提供了重要依据。（五）案例分析实施情况本课题对墨尔本历史城区精细化城市管控、德国风貌规划、广州风貌和夜景景观精细化管控、武汉东湖天际线控制、厦门城市眺望系统规划、上海历史风貌保护、北京中轴线申遗保护、成都历史文化名城保护等典型案例开展深度剖析，提炼了要素管控、导则法规化、规划传导、审批监管等可复制、可推广的经验做法，为路径设计提供了实践参照。从典型案例看，墨尔本通过层级体系建设、特色风貌指引、要素控制协调、管理语言传导实现历史城区精细化管控；德国通过风貌规划弥补控规在风貌管控方面的粗放性缺陷，为微观层面管控提供依据；广州将三维要素导则法规化，推动风貌规划信息系统化并建立全程参与机制；武汉东湖通过编制面向管理的技术导则、引入标准视点三维实景模拟、量化管控指标纳入管理平台，构建分区管控平台和分级审批体系；北京以中轴线申遗保护为抓手带动老城整体保护，在风貌恢复和城市环境改善方面取得显著成效；上海以历史风貌保护实践为样本，探索城市生活遗产保护传承机制。课题提炼的经验要点，直接融入路径设计和实施方案。（六）专家咨询实施情况本课题邀请城市设计、规划管理、历史文化保护、精细化治理等领域的专家对研究框架、问题诊断和路径设计进行论证，通过专家咨询会、书面咨询等方式听取意见建议，提升了研究的科学性和可行性。专家咨询重点论证了问题诊断框架、路径设计和保障机制的可行性与合理性。专家普遍认为，课题选题切合城市风貌管控实际，法规、标准、实施三位一体框架完整，路径设计具有可操作性；同时建议进一步深化城市设计成果法定化研究，加强风貌管控要素体系和数字赋能研究，强化法规标准衔接和执行监督研究。课题组认真吸收专家意见，对研究框架和对策建议进行了修改完善。五、创新点与特色（一）理论创新一是框架创新，构建了健全法规体系、完善标准体系、强化规划传导、严格实施管控、推进协同治理五维分析框架；二是机理创新，揭示了认识、体制、机制、技术、法治因素对风貌管控的制约机理；三是理论创新，把要素管控、管理语言传导、精细化管控理念引入城市风貌管控研究，深化了对风貌管控规律的认识。（二）方法创新一是方法组合创新，将文献研究、问卷调查、实地调研、深度访谈、案例分析和专家咨询相结合，实现了定性分析与定量分析的融合；二是需求分析创新，把风貌特色塑造和品质提升作为管控体系建设的出发点，增强了研究的针对性；三是比较分析创新，对国内外城市风貌管控实践开展比较分析，增强了研究的系统性。（三）实践创新一是路径创新，提出健全法规体系、完善标准体系、强化规划传导、严格实施管控、推进协同治理五条路径相衔接的对策体系；二是机制创新，提出地方立法、标准修订、规划传导、审查监管等机制设计；三是应用创新，形成研究报告、实施方案、立法建议稿等系列成果，服务城市风貌管控体系完善实践。六、成果应用与推广情况（一）决策参考应用本课题形成的研究报告和政策建议报送有关部门，为城市风貌管控体系完善提供决策参考。课题提出的健全法规体系、完善标准体系、强化规划传导等建议，为有关部门政策制定提供了参考依据。（二）实践指导应用本课题形成的实施方案和操作规程在重点片区先行先试，根据实践反馈持续优化。课题成果为城市设计编制、风貌审查、建设管控等提供了操作参考，促进了城市风貌管控法规体系、标准体系与实施机制完善实践。从实践反馈看，课题成果在城市设计编制、风貌审查、建设管控和历史文化保护中发挥了参考作用，指导有关方面更加系统推进风貌管控；课题提出的导则、指引和操作规程等操作工具，为具体实践提供了遵循；课题建立的重点片区联系机制，推动研究成果在规划编制和建设管理中落地应用。（三）成果传播推广本课题成果通过学术论文、工作简报、培训材料等形式进行宣传推广，扩大了成果影响。课题提炼的调查分析方法和可推广经验，为推动形成可复制、可推广的风貌管控经验提供了支撑。课题结题后，将持续跟踪管控成效，推动研究成果在更大范围及时转化应用。从推广路径看，课题成果通过三条渠道实现转化推广：一是政策渠道，研究报告和政策建议报送有关部门，为制定城市风貌管控政策措施提供决策参考；二是实践渠道，实施方案、操作规程在重点片区先行先试，根据实践反馈持续优化；三是传播渠道，通过学术论文、工作简报、培训教材等扩大成果影响，推动形成可复制、可推广的风貌管控经验，让研究成果真正转化为塑造城市特色风貌、提升城市品质的实际效能。七、存在问题与展望（一）研究存在的不足本课题研究还存在一些不足：一是调查样本以市内重点片区为主，样本覆盖面有待进一步扩大；二是对风貌管控成效的量化评估有待深化；三是不同片区和不同类型地段的差异化管控路径研究有待细化；四是课题成果的实践检验周期较短，对策措施的实效性有待持续跟踪验证。（二）深化研究方向展望从深化研究看，可向以下方向拓展：一是深化城市设计成果法定化和规划传导机制研究；二是深化风貌管控要素体系和量化指标体系研究；三是深化数字孪生和智慧风貌管控研究；四是深化历史文化保护与城市更新协同研究；五是深化风貌管控公众参与和协同共治研究。随着国土空间规划体系改革和城市高质量发展深入推进，城市风貌管控研究将持续深化，为塑造城市特色风貌、提升城市品质提供更加有力的支撑。八、参考文献[1]李翔，司马艺娜.面向历史风貌的中心城区精细化城市管控策略研究——以墨尔本中心城区为例[J].现代城市研究.[2]王考.德国风貌规划——面向精细化管理的城市风貌塑造手段及启示[J].国际城市规划.[3]唐源琦，赵红红.城市风貌和夜景景观的精细化管控策略研究——以《广州市城市总体规划（2017—2035年）》为例[J].城市观察.[4]杨俊宴，史宜.总体城市设计中的高度形态控制方法与途径[J].城市规划学刊.[5]陈伟，陈渝，罗黎勇，等.面向管理的滨水地区天际线控制规划——以武汉东湖为例[J].城市规划.[6]兰文龙，段进，齐卓旭，等.厦门城市眺望系统规划的途径与方法[J].规划师,2021,37(11).[7]申晨，韩靖北.