【结题报告】提升人大监督质效的创新机制和路径研究结题报告

提升人大监督质效的创新机制和路径研究结题报告提升人大监督质效的创新机制和路径研究结题报告摘要人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大处在民主法治建设的第一线，承担着宪法和法律赋予的监督“一府一委两院”依法公正高效行使法定职权的重要职权。提升人大监督质效，是发展全过程人民民主、健全党和国家监督体系的必然要求，是把人大制度优势转化为治理效能的重要途径。本课题系统阐释了提升人大监督质效的理论基础与政策依据，梳理了人大监督工作的实践探索与主要成效，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地人大工作情况，深入分析了人大监督质效提升面临的突出问题，从监督选题与方式创新、全链条闭环、数字化赋能与协同联动等方面提出了相互衔接、协同发力的创新机制和路径，形成了具有操作性和指导意义的研究成果，为提升人大监督质效提供了决策参考。关键词：人大监督；监督质效；全过程人民民主；创新机制；协同监督一、研究工作概况本课题立足坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度的战略部署，聚焦提升人大监督质效这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读人大监督政策文件、学术文献和先进地区经验的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕理论基础、实践探索、突出问题、路径设计等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对人大常委会机关工作人员、人大代表开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把理论阐释与实证分析结合起来，把问题诊断与机制设计结合起来，把制度创新与实践探索贯通起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）提升人大监督质效的理论基础与政策依据研究课题组从三个层面阐释了提升人大监督质效的理论逻辑。在人民民主层面，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，提升监督质效是把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，确保权力真正受到人民监督和制约。在权力监督层面，人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督，提升监督质效是落实正确监督、有效监督、依法监督的内在要求。在治理效能层面，全过程人民民主不能空谈，要具体落实和转化为治理能力，人大通过监督“钱袋子”、监督法律实施，把制度优势转化为治理效能。在政策依据方面，2024年11月全国人大常委会修改监督法，完善专题询问制度，健全监督工作的“后半篇文章”；2026年3月全国人大常委会工作报告部署依法做实人大监督的“后半篇文章”，探索建立“审议—反馈—跟踪—再审议”递进式监督机制；2026年全国人大常委会工作要点对监督工作作出安排；2026年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》对坚持和完善人民代表大会制度作出部署。这些政策要求为课题研究提供了根本遵循，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，提升人大监督质效将呈现选题精准化、方式多元化、闭环全链化、监督智能化、协同一体化的发展态势。随着监督法修改实施和人大监督实践深化，监督议题设置更加精准聚焦，专题询问、质询等刚性监督手段运用更加充分；审议意见跟踪督办和递进式监督机制加快健全，监督工作“后半篇文章”做实做细；预算联网监督和人大监督在线场景加快构建，大数据、人工智能赋能监督能力持续增强；人大监督与各类监督贯通协同不断深化，上下级人大联动监督机制更加完善。可以预期，人大监督的刚性和实效将持续增强，监督质效全面提升。（二）人大监督工作的实践探索与主要成效研究课题组调研发现，人大监督工作取得积极成效。一是监督体系不断完善，各级人大围绕宪法法律实施和“一府一委两院”工作依法开展监督，听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、备案审查等监督方式综合运用，监督制度体系更加健全。二是监督方式创新拓展，专题询问、满意度测评、履职评议、穿透式监督等创新方式广泛探索，监督的刚性和实效持续增强。三是监督闭环加快形成，探索建立“审议—反馈—跟踪—再审议”递进式监督机制，审议意见清单化、整改责任颗粒化，监督工作“后半篇文章”做实做细。四是数字化监督加快赋能，预算联网监督系统建设深入推进，实现数据实时动态更新和穿透式审查监督，人大监督在线场景加快构建。五是监督协同不断深化，人大监督与审计监督、监察监督等贯通协同，上下级人大联动监督机制加快健全，监督合力持续增强，全过程人民民主基层实践不断深化。在人大监督工作的结构分析上，课题组发现监督质效呈现明显的领域分化和区域差异特征。从监督领域看，预算决算审查监督和民生领域监督成效明显，国资管理监督、政府债务监督等专业性监督有待深化；从监督方式看，听取审议报告和执法检查运用较广，专题询问、质询、特定问题调查等刚性手段运用相对不足；从监督环节看，监督选题和实施环节基础较好，意见交办、跟踪督办和结果运用环节相对薄弱；从区域看，省市两级人大监督专业化程度较高，县级人大监督力量和专业支撑相对不足，数字化监督建设水平差异明显。这些结构性特征提示，提升人大监督质效需要坚持分类指导、重点突破，强化闭环管理和专业支撑双重保障。（三）人大监督质效提升面临的突出问题研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，人大监督质效提升仍面临一些突出问题。一是监督选题精准性有待提升，监督议题设置与中心工作、民生关切的契合度有待提高，重点领域监督聚焦不够。二是监督方式运用有待深化，听取审议报告、执法检查等常规方式多，专题询问、质询、特定问题调查等刚性监督手段运用不够充分，满意度测评等机制有待规范。三是监督闭环不够健全，审议意见跟踪督办不够有力，整改落实监督有待加强，存在重过程、轻效果现象。四是专业化支撑有待增强，部分常委会组成人员和代表专业能力与监督任务不相适应，预算、国资、债务等专业性监督人才支撑不足。五是监督协同有待深化，人大监督与党内监督、民主监督、审计监督等贯通衔接不够，上下级人大联动机制有待完善，数字化赋能水平有待提升，需要系统施策、统筹破解。如果人大监督质效提升突出问题长期得不到解决，将对人大制度运行和法治建设形成多方面制约。从权力监督看，监督选题不精准、方式运用不充分将影响监督的针对性和实效性，制约对“一府一委两院”工作的有效监督；从民主政治看，监督闭环不健全将影响人民群众民主权利和合法权益的维护，制约全过程人民民主的基层实践；从治理效能看，审议意见落实不到位将影响人大制度优势向治理效能转化，制约法治政府建设和依法行政推进；从监督体系看，协同联动不足将影响党和国家监督体系整体效能，制约监督合力形成。唯有坚持系统施策，把监督选题、方式创新、闭环管理、数字赋能、协同联动贯通起来，方能有效破解，推动人大监督质效提升走深走实。（四）健全人大监督选题与方式创新机制研究课题组聚焦监督选题提出对策建议。一是优化监督议题设置，紧扣改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题确定监督选题，完善监督议题征集和论证机制。二是突出重点领域监督，围绕预算决算审查监督、国资管理监督、政府债务监督、民生领域监督等重点，统筹安排监督计划。三是创新监督方式运用，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、专题询问、满意度测评、履职评议等方式，增强监督的针对性和实效性。四是拓展监督形式，探索开展特定问题调查、质询等刚性监督，完善专题询问制度，坚持问题导向，积极回应社会关切。五是强化代表参与，健全代表参与监督工作机制，深化五级人大代表联动监督，发挥代表主体作用。在人大监督重点任务上，课题组建议重点推进六项工作。一是优化监督议题征集，拓宽代表和群众参与议题征集渠道。二是加强监督调研论证，提高审议意见质量。三是推广清单化交办，压实整改责任。四是完善满意度测评，规范测评程序、强化结果运用。五是深化预算联网监督，扩大系统覆盖和穿透审查。六是健全联动监督机制，推进上下级人大协同联动，增强监督整体实效。（五）健全人大监督全链条闭环机制研究课题组围绕监督闭环提出对策建议，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持党的领导，把党的领导贯穿人大监督全过程，确保监督工作正确政治方向；二是坚持依法监督，严格按照法定权限和程序行使监督职权，做到于法有据、程序规范；三是坚持问题导向，聚焦群众反映强烈的突出问题开展监督，增强监督针对性；四是坚持刚柔并济，既综合运用柔性监督方式又敢于运用刚性监督手段，增强监督刚性；五是坚持闭环管理，把监督选题、实施、交办、跟踪、结果运用贯通起来，确保监督落地见效；六是坚持数字赋能，运用大数据、人工智能提升监督精准性和专业性的机制创新路径。一是健全监督选题机制，完善议题征集、调研论证、计划安排全流程，确保监督选题精准聚焦。二是健全监督实施机制，规范听取审议、执法检查、专题询问的组织实施，提高审议质量，形成高质量的审议意见和执法检查报告。三是健全意见交办机制，采取表格化、清单式方式将审议意见逐项分解，明确时间表、路线图、任务书，交由“一府一委两院”研究处理。四是健全跟踪问效机制，探索建立“审议—反馈—跟踪—再审议”递进式监督机制，对重点难点问题咬住不放、一抓到底，必要时组织开展跟踪监督。五是健全结果运用机制，完善满意度测评和整改情况再报告制度，测评结果不理想的依法启动质询、特定问题调查等监督手段，确保人大监督项项有结果、件件见成效。（六）健全人大监督数字化赋能与协同联动机制研究课题组从保障支撑层面提出了对策建议。一是深化预算联网监督，推进预算联网监督系统建设全覆盖，实现数据实时动态更新，开展全过程全方位的穿透式审查监督。二是建设人大监督在线平台，打造集法定监督事项、专项监督工作于一体的线上监督应用场景，推动代表随时监督、部门限时办理。三是强化数据赋能分析，运用大数据、人工智能技术提升监督的精准性、专业性，助力靶向监督。四是健全协同监督机制，推动人大监督与党内监督、民主监督、审计监督、社会监督等贯通协调，强化人大监督与检察机关法律监督协同，凝聚监督合力。五是完善上下联动机制，健全上级人大对下级人大监督工作的指导联系机制，推进区域性监督事项上下联动，推动人大监督质效提升走深走实。在人大监督质效提升保障落实上，课题组建议重点推进五项工作。一是健全组织领导，健全党委领导、人大常委会依法履职的监督工作机制，加强人大常委会党组对监督工作的领导。二是强化制度保障，完善监督工作计划、审议意见处理、专题询问等配套制度，把监督法要求落实落细。三是加强队伍建设，配齐配强人大监督工作力量，加强预算审查、法律专业人才培养。四是保障经费技术，落实监督工作经费和信息化建设投入，健全预算联网监督系统运维保障。五是完善考核评估，建立监督质效评估和通报制度，及时发现问题、督促整改，确保提升监督质效各项部署落实到位、常态长效。需要指出的是，提升人大监督质效是一项系统工程，必须坚持守正创新、久久为功，把依法监督、正确监督、有效监督贯穿监督工作全过程，推动人大监督与全过程人民民主实践深度融合，确保监督工作依法有序、务实高效、常态长效。让人民群众切实感受到监督就在身边、民主就在身边，不断彰显人民代表大会制度的强大生命力和显著优越性。本课题研究成果可为地方各级人大常委会加强和改进监督工作提供有益参考。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《提升人大监督质效的创新机制和路径研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实践探索和对策建议。二是构建了提升人大监督质效的分析框架，从监督选题与方式创新、全链条闭环、数字化赋能与协同联动三个维度揭示了人大监督质效提升逻辑。三是提出了五条机制创新路径，形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《人大监督议题设置工作指引参考》《审议意见跟踪督办工作指引参考》《专题询问组织工作指引参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《人大研究》《法商研究》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映人大监督质效提升的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括人大监督议题设置工作指引参考、审议意见跟踪督办工作指引参考、专题询问组织工作指引参考等，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作手册，重点满足人大常委会机关和人大代表一线开展监督工作的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了人大制度、人大监督、全过程人民民主等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的人大常委会机关工作人员、人大代表、政府部门工作人员、基层群众代表，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名人大常委会机关工作人员、人大代表进行了访谈，深入了解人大监督工作推进情况和堵点难点。在案例分析方面，选取穿透式监督、清单化融合式监督、预算联网监督、五级人大代表联动监督、满意度测评等实践进行解剖分析，为机制设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。在穿透式监督方面，甘肃省平凉市人大常委会坚持市、区两级人大联动，把穿透式监管理念融入监督全过程，形成选题、调研、审议、交办、整改、督查、反馈、测评全流程大闭环能动监督机制；在清单化融合式监督方面，湖南衡阳雁峰区人大构建清单化精准交办、融合式协同督办双轮驱动监督体系，通过审议意见清单化、整改责任颗粒化、监督力量一体化打通监督落地见效全链条闭环；在预算联网监督方面，四川从省级到乡镇人大织就覆盖全省的预算联网监督网络，借助系统对财政预算开展全过程全方位的穿透式审查监督，上海浦东率先实现区镇两级预算联网监督系统全覆盖；在数字化监督平台方面，湘潭市人大常委会推出五级人大代表督安全数字化平台，将人大代表监督与政府部门响应紧密结合，实现代表随时拍、部门限时办。这些案例从穿透监督、清单督办、联网审查、数字平台等不同侧面提供了有益借鉴。课题组还就阶段成果征求了人大制度和法治领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请人大制度和法治建设领域专家，重点就理论框架、分析维度和问卷调查指标进行论证，专家建议进一步突出刚性监督手段运用和监督闭环机制研究，细化预算联网监督和审议意见督办研究内容。第二轮咨询邀请人大常委会机关干部、人大代表和政府部门工作人员，重点就路径设计和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化监督选题精准化机制和代表参与监督机制，细化专题询问和满意度测评操作规范，完善人大监督与审计监督、检察监督协同机制，并提示注意防范监督越位和形式化问题。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、政策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角聚焦监督质效，把人大监督放在全过程人民民主和党和国家监督体系的整体格局中审视，突出实效导向。二是路径设计注重闭环管理，把监督选题、实施、交办、跟踪、结果运用贯通起来，突出全链条闭环。三是机制建设注重刚性约束，把专题询问、质询、满意度测评等刚性手段和递进式监督机制结合起来，突出监督的刚性实效。同时，注重发挥人大代表在监督中的主体作用，把代表联系群众、收集民意与监督工作贯通起来，让监督选题来自群众关切、监督过程吸纳群众参与、监督效果接受群众检验，不断增强人大监督的人民性和实效性。四是政策建议注重落地见效，提出了可操作、可落地的制度设计和工作指引。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关县区人大常委会，用于指导监督议题设置、审议意见督办和专题询问组织等工作；部分县区参考人大监督议题设置工作指引参考，优化了监督计划编制；部分县区借鉴审议意见跟踪督办工作指引参考，完善了清单化交办和跟踪问效机制。研究形成的报告和操作文本可供各地在提升人大监督质效中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力人大依法行使监督职权，做实监督工作“后半篇文章”，推动人民代表大会制度优势更好转化为治理效能，为发展全过程人民民主、推进中国式现代化贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是统筹推进机制，将提升监督质效纳入人大常委会年度工作计划和监督工作计划，统筹谋划、一体推进；二是能力提升机制，加强人大常委会组成人员和人大代表履职培训，强化预算、审计、法律等专业人才支撑；三是评估改进机制，建立人大监督质效评估制度，加强跟踪问效和结果运用；四是宣传引导机制，加强人大监督成效宣传，营造支持监督、接受监督的良好氛围，让人大监督质效提升落地见效、常态长效。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对不同层级、不同类型人大监督的差异化研究有待加强。二是人大监督质效提升涉及监督方式、监督能力、监督协同等多方面因素，机制建设有待在实践中检验完善。三是人工智能等新技术对监督方式和监督能力影响不断加深，数智赋能人大监督研究有待深化。展望未来，希望持续跟踪人大监督政策动态，深化对预算决算审查监督、执法检查提质增效、人大监督与各类监督贯通协同、数字化智能化监督等前沿问题的研究，探索人工智能、大数据赋能人大监督的新路径，推动构建监督闭环更加完善、监督刚性持续增强、监督质效全面提升的人大监督新格局，为坚持和完善人民代表大会制度、发展全过程人民民主提供坚实支撑。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强预算决算审查监督研究，深入研究预算联网监督系统建设和穿透式审查监督机制，探索全口径预算监督的实现路径。二是加强监督贯通协同研究，研究人大监督与党内监督、民主监督、审计监督、检察监督等贯通衔接机制，探索监督合力形成的内在逻辑。三是加强数字化智能化监督研究，研究大数据、人工智能在监督选题、审议分析、跟踪督办中的应用，探索智慧监督平台建设和监督效能提升的新路径，为提升人大监督质效提供支撑。八、参考文献〔1〕曲知正，张升忠，刘跃鹏．创新机制提升监督质效．人大研究．〔2〕王淑杰．全过程人民民主视域下的人大预算监督探究．人大研究．〔3