【结题报告】推进城乡义务教育一体化发展路径研究

推进城乡义务教育一体化发展路径研究结题报告推进城乡义务教育一体化发展路径研究结题报告摘要城乡义务教育一体化发展是教育公平和基本公共服务均等化的重要内容，是建设教育强国、推进乡村振兴的重要支撑。本课题系统阐释了城乡义务教育一体化发展的理论基础与政策依据，梳理了我国城乡义务教育一体化发展的实践探索与主要成效，调研了石家庄市、张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地教育部门、中小学校和乡村学校情况，深入分析了城乡义务教育一体化发展面临的突出问题，从学校布局、资源配置、师资建设、内涵发展、治理保障等方面提出了相互衔接、协同发力的实践路径，形成了具有操作性和指导意义的研究成果，为推进城乡义务教育一体化发展、办好人民满意的教育提供了决策参考。关键词：城乡义务教育一体化；教育公平；均衡发展；资源配置；师资建设一、研究工作概况本课题立足教育公平和教育强国建设的战略部署，聚焦推进城乡义务教育一体化发展这一兼具理论价值和实践意义的命题，于立项后按照研究计划分阶段推进。课题组在认真研读义务教育政策文件、学术文献和先进地区经验的基础上，采用文献研究、问卷调查、深度访谈、案例分析等研究方法，围绕理论基础、实践探索、突出问题、路径设计等内容展开系统研究。研究期间，课题组在石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地发放问卷四百份，有效回收率符合研究要求，同时对教育部门工作人员、中小学校长、城乡教师和家长开展深度访谈，掌握了较为翔实的一手资料。研究坚持正面建设导向，注重把理论阐释与实证分析结合起来，把问题诊断与路径设计结合起来，把制度创新与实践探索贯通起来，较好地完成了预定研究任务。二、研究内容完成情况（一）城乡义务教育一体化发展的理论基础与政策依据研究课题组从三个层面阐释了城乡义务教育一体化发展的理论逻辑。在教育公平层面，城乡义务教育一体化是教育公平思想在教育领域的体现，坚持公平与效率并重、均衡与优质协同，保障城乡学生享有公平而有质量的教育。在城乡融合发展层面，城乡义务教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，通过破除城乡二元结构，实现城乡教育要素流动和资源共享，服务人的全面发展和乡村振兴。在系统治理层面，城乡义务教育一体化需要省市县乡村多级联动、多部门协同，构建整体性治理格局。在政策依据方面，2016年国务院印发《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》；2018年中共中央、国务院印发《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》；2019年中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》；党的二十大报告提出推进义务教育城乡一体化；2025年《教育强国建设规划纲要》对义务教育优质均衡发展作出部署。这些政策要求为课题研究提供了根本遵循，需要系统研究推进路径。从发展趋势看，城乡义务教育一体化发展将呈现优质均衡化、融合共生化、治理一体化、数字赋能化的发展态势。随着义务教育从基本均衡迈向优质均衡，城乡一体化将从缩小硬件差距转向提升内涵质量，优质均衡成为城乡义务教育一体化的新目标；城乡教育将从差别化、区隔化发展转向融合共生发展，集团化办学和教育共同体建设加快，乡村教育独特价值更加受到重视；治理体系将从城乡分治转向整体统筹，省级统筹与以县为主上下联动更加高效；数字技术深度赋能城乡教育，优质教育资源共享更加便捷，智慧教育成为缩小城乡教育差距的重要支撑。可以预期，城乡义务教育一体化发展将迈入优质均衡、融合共生的新阶段。（二）城乡义务教育一体化发展的实践探索与主要成效研究课题组调研发现，城乡义务教育一体化发展取得积极成效。一是办学条件大幅改善，国家推进义务教育学校标准化建设，城乡学校校舍、设备、信息化等办学条件差距明显缩小，乡村学校办学环境显著提升。二是师资配置逐步优化，城乡教师编制标准统一，教师轮岗交流、支教走教持续开展，特岗计划和定向培养加快补充乡村教师，农村师资队伍结构逐步改善。三是资源配置机制不断完善，统一城乡学校建设标准、生均公用经费基准定额，经费投入向农村和薄弱学校倾斜，控辍保学成效显著。四是办学模式创新推进，集团化办学、学区化治理、城乡教育共同体建设加快，以城带乡、以强带弱成效显现。五是教育质量稳步提升，乡村学校内涵建设加强，城乡教育质量差距逐步缩小，义务教育均衡发展从基本均衡向优质均衡迈进。在城乡一体化进展的结构分析上，课题组发现城乡义务教育一体化发展呈现明显的阶段递进和区域差异特征。从发展阶段看，城乡一体化经历了以改善办学条件为主的硬件均衡阶段，进入以师资配置和内涵发展为主的优质均衡阶段，乡村学校从有学上转向上好学；从要素流动看，城乡人口流动带动教育要素流动，出现教育城镇化率高于人口城镇化率的现象，随迁就读和农村子女进县镇就读成为教育城镇化加速的主要动力；从资源配置看，乡村教育资源质弱量余与城镇教育资源质强量缺并存，小学阶段这一特征更加明显；从区域差异看，经济发达地区优质均衡创建和教共体建设走在前列，经济欠发达地区硬件差距尚未完全消除，中西部农村师资结构性缺编依然存在。这些结构性特征提示，推进城乡义务教育一体化发展需要坚持分类指导、动态适配，统筹资源下乡与生源进城，推动城乡教育资源按需供给。（三）城乡义务教育一体化发展面临的突出问题研究课题组通过问卷调查和深度访谈发现，城乡义务教育一体化发展仍面临一些突出问题。一是学校布局不够科学，部分地区撤点并校过度，乡村小规模学校布局分散，城镇学位紧张与乡村学校空弱并存，布局调整与人口流动适配不足。二是师资配置仍不均衡，乡村教师结构性缺编依然存在，学科教师配置不齐，优秀师资向城镇流动，城乡教师质量差距仍然明显。三是优质资源配置效率不高，城乡义务教育优质资源配置效率整体偏低，乡村学校内生发展动力不足。四是内涵发展存在差距，乡村学校课程资源、教学改革、特色发展相对薄弱，教育质量城乡差距仍然存在。五是治理保障不够完善，各级政府统筹联动机制不协调，部门协同有待加强，需要系统施策、统筹破解。如果城乡义务教育一体化发展突出问题长期得不到解决，将对教育公平和经济社会发展形成多方面制约。从教育公平看，布局失衡和资源配置不均将影响城乡学生享有公平教育的机会，制约义务教育优质均衡发展；从乡村振兴看，乡村学校空弱和人才流失将动摇乡村人才和文化根基，制约乡村全面振兴；从人口流动看，学校布局与人口流动适配不足将造成城镇学位紧张与乡村资源闲置并存，影响随迁子女和留守儿童教育保障；从教育质量看，城乡师资质量差距和内涵发展差距将影响整体育人水平，制约教育强国建设。唯有坚持系统施策，把学校布局、资源配置、师资建设、内涵发展、治理保障贯通起来，方能有效破解，推动城乡义务教育一体化发展走深走实。（四）优化城乡义务教育学校布局与资源配置研究课题组聚焦学校布局和资源配置提出对策建议。一是科学统筹学校布局，科学预测县域内学龄人口流动变化趋势，统筹考虑乡村振兴和新型城镇化需要，研究制定科学的布局标准，稳妥推进学校布局调整。二是加强乡村学校建设，重点建设好乡村寄宿制学校和乡村小规模学校，防止盲目撤并，促进小规模学校与县镇学校一体化发展。三是优化城镇学位供给，增加城镇教育用地、新建改扩建学校，重点解决大班额和学位紧张问题，保障随迁子女平等入学。四是推进资源共建共享，推动城乡学校图书馆、实验室、体育场馆、数字资源等共建共享，促进优质资源向乡村延伸。五是强化经费保障，落实城乡统一生均公用经费基准定额，经费投入向农村和薄弱学校倾斜，保障乡村学校正常运转和发展需要。在布局优化重点任务上，课题组建议重点推进六项工作。一是摸清底数台账，全面掌握县域内学校分布、办学规模、学龄人口变化底数，建立学校布局基础数据库。二是科学制定规划，结合乡村振兴、新型城镇化和学龄人口变化趋势，编制县域学校布局专项规划，绘制布局优化蓝图。三是稳妥推进调整，坚持先建后撤、保留必要的原则，对确需撤并的学校严格论证、规范程序，妥善解决学生上学交通和安全问题。四是提升城镇学位供给，统筹新建学校、改扩建学校和学位调配，逐步消除大班额，保障随迁子女和进城务工人员子女入学。五是办好乡村小规模学校，落实不足百人学校按百人拨付公用经费政策，保障正常运转，防止出现空弱化。六是推进资源共享，推动乡村学校与城镇学校结对帮扶、联片教研，促进优质资源共建共享。（五）健全城乡师资队伍一体化建设机制研究课题组围绕师资队伍建设提出对策建议，设计了五条相互衔接、协同发力，实施过程中应把握好六个重点：一是坚持公平优先，把保障农村学生公平受教育权利作为城乡一体化的首要目标；二是坚持质量为本，统筹均衡与优质，推动城乡教育内涵式发展；三是坚持尊重规律，遵循教育规律和人口流动规律，防止过度撤并和盲目布局；四是坚持城乡双向，既发挥城市教育辐射带动作用，也尊重乡村教育独特价值，促进城乡教育共生发展；五是坚持数字化赋能，依托信息技术促进优质资源城乡共享；六是坚持系统推进，统筹政府、学校、家庭和社会力量，形成一体化发展合力的实践路径。一是健全编制统筹机制，统筹核定城乡中小学教职工编制，推动编制资源向农村和薄弱学校倾斜，落实乡村教师编制保障。二是完善交流轮岗机制，健全县域内城乡教师交流轮岗制度，推进校长教师交流轮岗、支教走教常态化，促进优秀师资向乡村流动。三是强化乡村教师补充，实施乡村教师定向培养和特岗计划，扩大公费师范生和定向师范生培养规模，缓解乡村教师紧缺问题。四是提升乡村教师素养，实施乡村教师全员培训，推进国培计划向乡村倾斜，提升乡村教师教育教学能力。五是保障乡村教师待遇，落实乡村教师生活补助和职称评聘倾斜政策，改善乡村教师工作和生活条件，增强乡村教师职业吸引力。（六）完善城乡义务教育一体化发展治理保障机制研究课题组从治理保障层面提出了对策建议。一是强化统筹领导，健全省级统筹、以县为主的义务教育管理体制，发挥市级政府枢纽功能，提升上下联动治理效力。二是推进集团化办学，推进城乡教育共同体和县域教联体建设，推动以城带乡、以强带弱，促进优质资源共享和学校共同发展。三是深化教学改革，推进乡村学校课程建设、教学改革和教研支撑，提升乡村教育内涵发展水平。四是发展智慧教育，推进教育数字化，依托互联网推动优质教育资源城乡共享，促进乡村学校教学质量提升。五是健全督导评价，将城乡义务教育一体化发展纳入教育督导和绩效考核，定期评估推进成效，压实各级政府责任，推动城乡义务教育一体化发展常态长效。在城乡学校内涵建设上，课题组建议重点落实六项要求。一是推进课程共建，依托教育共同体推动城乡学校课程资源共建共享，开发具有乡土特色的校本课程，丰富乡村学校课程供给。二是深化教学共研，推动城乡学校联合教研、集体备课、同课异构，提升乡村学校课堂教学质量。三是加强师资共培，组织城乡教师联合培训、跟岗研修，发挥城镇骨干教师传帮带作用，促进乡村教师专业成长。四是推进文化共生，尊重乡村教育独特价值，传承乡土文化，培育乡村学校办学特色，防止乡村教育城市化趋同。五是强化数字共享，推进城乡学校信息化基础设施一体化建设，依托双师课堂、同步课堂促进优质资源城乡共享。六是健全评价体系，完善乡村学校办学质量评价机制，突出特色发展和育人实效，引导乡村学校内涵式发展。三、主要研究成果本课题形成了较为系统完整的研究成果。一是形成了《推进城乡义务教育一体化发展路径研究报告》，全面呈现了研究背景、理论阐释、实践探索和对策建议。二是构建了城乡义务教育一体化发展的分析框架，从学校布局、资源配置、师资建设、内涵发展、治理保障五个维度揭示了城乡一体化发展逻辑。三是提出了五条实践路径，形成了可操作、可落地的对策方案。四是撰写了《城乡义务教育学校布局优化指引参考》《城乡师资队伍一体化建设实施方案参考》《城乡教育共同体建设指南参考》等文本。五是形成学术论文两篇，拟投稿《教育研究》《中国教育学刊》等期刊。在成果形式上，课题组注重形成多层次的产品体系。面向决策层的成果包括研究报告和政策建议专报，重点反映城乡义务教育一体化发展的堵点问题和政策需求；面向执行层的成果包括城乡义务教育学校布局优化指引参考、城乡师资队伍一体化建设实施方案参考、城乡教育共同体建设指南参考等，重点提供可操作的规范化模板；面向基层实践者的成果包括典型案例汇编和操作手册，重点满足教育部门、中小学校和乡村学校一线开展工作的实际需要；面向学术界的成果包括学术论文和调查数据汇编，为深化研究提供基础资料。各类成果相互衔接、各有侧重，便于不同主体按需取用，增强了研究成果的实用性和可及性。四、研究方法实施情况本课题坚持定性与定量研究相结合。在文献研究方面，课题组系统查阅了义务教育均衡发展、城乡教育一体化、教育公平等领域的研究成果和政策文件，为课题研究奠定了理论基础。在问卷调查方面，设计并发放问卷四百份，覆盖石家庄市和张家口市桥东区、桥西区、经开区、宣化区、怀来县、崇礼区等地的教育部门工作人员、中小学校长、城乡教师和家长，有效回收率符合研究要求，问卷数据为现状分析和问题诊断提供了实证支撑。在深度访谈方面，对二十余名教育部门工作人员、中小学校长、城乡教师和家长进行了访谈，深入了解城乡义务教育一体化发展的真实情况和堵点难点。在案例分析方面，选取湖北省县域教联体建设、宁波市城乡教育共同体建设、县域集团化办学等实践进行解剖分析，为路径设计提供了实践参照。研究过程中，课题组重点考察了若干典型案例。湖北省大力推进县域教联体建设，坚持以人民为中心发展教育，通过创新联合方式、优化资源配置、完善制度建构、培育内生动力，推动城乡学校双向互动、和谐共进，实现城乡义务教育一体化、高质量发展；宁波市推进城乡教育共同体建设，全市公办义务教育阶段学校参与覆盖率百分之百，探索出融合型、共建型、协作型三种模式和健全治理体系、完善保障机制、实现治理创新等五大策略，实现师资同盘、教学同步、培训同频、文化同系、考核一体；京津冀地区某县依托集团化办学解决城乡接合部义务教育均衡发展问题，展现了地方教育行政部门运用政策工具解决实际问题的实践智慧；一些地方针对乡村小规模学校分类施策，探索弹性办学、政府主导和城乡集团化办学等以城带乡发展模式。这些案例从教联体建设、教育共同体、集团化办学等不同侧面提供了有益借鉴。课题组还就阶段成果征求了教育政策和教师教育领域专家意见，提升了研究的科学性和可行性。课题组先后组织了两轮专家咨询。首轮咨询邀请教育政策和教育公平领域专家，重点就理论框架、分析维度和问卷调查指标进行论证，专家建议进一步突出城乡义务教育一体化与优质均衡发展的衔接关系，细化学校布局和资源配置的研究内容。第二轮咨询邀请教育部门干部、中小学校长和城乡教师，重点就路径设计和政策建议的可行性进行把关，专家建议在路径设计中强化乡村小规模学校建设和教师弹性流动机制，细化集团化办学和教育共同体建设政策设计，完善督导评价机制，并提示注意防止撤点并校过度和乡村学校空弱问题。课题组据此对研究成果进行了系统修订，使理论框架更加严谨、路径设计更加务实、政策建议更加可行。五、创新点与特色本课题的创新点与特色主要体现在四个方面。一是研究视角聚焦城乡融合，把城乡义务教育一体化放在城乡融合发展和乡村振兴大局中审视，突出系统观念。二是路径设计注重要素流动，把学校布局、资源配置、师资流动贯通起来，突出城乡要素双向流动和资源共享。三是建设机制注重以城带乡，把集团化办学、教育共同体、智慧教育衔接起来，突出优质资源辐射带动。四是政策建议注重治理保障，把省级统筹、以县为主、督导评价贯通起来，提出了可操作、可落地的制度设计和工作指引。六、成果应用与推广情况研究成果已在课题实施过程中得到初步应用。课题组将阶段成果反馈给张家口市相关县区教育部门，用于指导城乡学校布局优化、师资交流轮岗和教育共同体建设等工作；部分学校参考城乡师资队伍一体化建设实施方案参考，完善了教师交流轮岗和结对帮扶安排；部分县区借鉴城乡教育共同体建设指南参考，推进了集团化办学试点。研究形成的报告和操作文本可供各地在推进城乡义务教育一体化发展中直接借鉴。下一步，课题组希望推动研究成果在更大范围转化应用，助力缩小城乡教育差距、促进义务教育优质均衡发展，为建设教育强国、办好人民满意的教育贡献力量。为促进成果转化应用，课题组建议重点健全四项机制：一是统筹联动机制，健全省级统筹、以县为主、市级枢纽的上下联动机制，加强教育、财政、编制、人社等部门协同，统筹城乡教育政策资源；二是经费保障机制，落实城乡统一生均公用经费基准定额，建立与人口流动相适应的经费调配机制，加大对农村和薄弱学校的倾斜支持；三是督导评估机制，将城乡义务教育一体化纳入教育督导评估，定期监测城乡差距、布局适配和资源配置状况，动态优化政策措施；四是宣传引导机制，宣传城乡义务教育一体化典型经验和乡村教育价值，营造全社会关心支持乡村教育、促进教育公平的良好氛围，让城乡义务教育一体化发展落地见效、常态长效。七、存在问题与展望本课题还存在一些需要深化和完善之处。一是问卷调查样本虽兼顾了多方主体，但受条件所限，样本覆盖面和代表性仍有提升空间，对不同区域和不同学段城乡一体化发展的差异化研究有待加强。二是城乡人口流动和学龄人口变化趋势复杂，学校布局和资源配置需要动态调整，相关研究需要持续跟踪。三是人工智能等新技术对乡村教育影响不断加深，智慧教育促进城乡教育一体化研究有待深化。展望未来，希望持续跟踪义务教育政策动态，深化对城乡学校布局优化、乡村小规模学校建设、城乡教师弹性流动、县域教育共同体等前沿问题的研究，探索数字化赋能城乡教育一体化发展的新路径，推动形成城乡教育要素自由流动、资源共建共享、质量协同提升的发展格局，为促进教育公平和人的全面发展提供坚实支撑。深化后续研究，课题组认为应重点把握三个方向。一是加强学校布局动态优化研究，深入研究学龄人口流动变化与学校布局调整的适配机制，探索城镇学位弹性供给和乡村小规模学校建设的科学路径。二是加强城乡教师流动机制研究，跟踪研究交流轮岗、支教走教和弹性流动的实施效果，探索从优秀师资转移到优秀师资创生的长效机制。三是加强数字化赋能研究，研究人工智能、大数据技术在城乡教育资源共享中的应用，探索智慧课堂、双师课堂等新型教学模式，推动乡村教育质量跨越式提升。八、参考文献〔1〕马兴．城乡义务教育一体化发展研究．安徽师范大学博士学位论文．〔2〕金志峰，庞丽娟，杨小敏．乡村振兴战略背景下城乡义务教育学校布局——现实问题与路径思考．北京师范大学学报（社会科学版），2019年第5期．〔3〕张雷，张茂聪．城乡义务教育师资配置不合理诱因及破解策略——以山东省为例．中国教育学刊．〔4〕白亮，万明钢．城乡义务教育一体