事业单位聘用制改革的思考

事业单位聘用制改革的思考

结合M市乡镇机构改革进行研究

事业单位聘用制改革是人事制度改革的重要组成部分，在事业单位推行

全员聘用制度，是加快推进事业单位人事制度改革、提高队伍整体素质、

增强事业单位活力的重要措施，是建立适应社会主义市场经济体制要求

的事业单位人事制度的重要措施，对实施科教兴国战略和〃人才强国〃

战略，调动事业单位各类人员的积极性和创造性，促进我市经济建谢口

各项社会事业的发展具有重要作用。我市乡镇事业单位在连续几次改革

实行竞聘上岗以来,不少事业单位通过聘用，进一步提高了工作效率和

服务质量，取得了良好的经济和社会效益，但是仍有部分单位被动应付,

部分人员端着〃铁饭碗〃、吃着〃大锅饭〃，如何将全员聘用制改革真

正落到实处，是一个亟待探究和解决的问题。

目录

一、事业单位推行全员聘用制度的基本概况及主要特点2

(-)以聘用合同管理为基础的用人机制已基本建立2

（二）以岗位聘任为主体的管理制度正在稳步推进2

（三）以竞争激励为导向的分配制度改革取得了一定的成效2

二、事业单位推行全员聘用制度的研究意义2

（-）理论意义2

（二）现实意义3

三、事业单位推行聘用制存在问题3

（-）以聘用合同管理为基础的用人机制已基本建立3

（二）岗位设置与建立岗位管理制度还未规范有序5

（三）分配制度改革还需进一步深化6

四、乡镇事业单位聘用制改革总结7

五、完善事业单位人员聘用制度的对策措施7

（-）进一步加大对事业单位人员聘用制度的宣传力度，加强对聘用政

策的指导和监督，不断推进事业单位聘用管理的法制化、规范化8

（二）指导事业单位制定合法合理的内部规章制度8

（三）努力构建科学合理的聘任工作机制8

（四）在岗位设置审批方面给予县（市）一定的调控权8

（五）在岗位管理中对部分老人员实行一定的政策保护9

（六）对具备聘用资格仅因岗位限制无法聘任上岗的人员实行职务补贴

9

（七）在职称申报和评审时实行严格的指标控制9

（八）合理设置乡镇事业单位的岗位9

（九）对教育系统的岗位设置和岗位聘用要研究出台专项配套政策9

（十）在分配制度上要向单位的管理者和优秀人才倾斜9

（十一）充分发挥人事争议仲裁工作的积极作用10

附录

乡镇事业单位是各类人才特别是专业技术人才的重要集聚地，是理论研

究、科技创新、建设创新型乡镇的重要载体①。据统计，截止2016年

底，我市21个乡镇148家事业单位拥有各类人才1542人，其中具有

研究生以上学历或副高级以上职称的人才229人，占全市各类单位同

层次人才的5.7%。因此，搞好乡镇事业单位人事制度改革工作，对形

成优秀人才脱颖而出的良好机制，对建设高素质社会化人才队伍，具有

十分重要的意义。根据上级要求，2017年4月份，M市乡镇事业单位

进行了又一轮的机构改革工作，这次机构改革是继2011年农村税费改

革、2012年党政机构改革、2014年农业推广服务体系及乡镇事业单位

分类改革以后的又一次改革，乡镇事业单位人员全部实行聘用制度。新

一轮的事业单位人事制度改革，与传统的事业单位管理体制相比，其显

著的变化就是实行全员聘用制，即用人单位和职工签订聘用合同。实行

聘用制，改变按照党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法,

淡化身份、强化岗位、转换机制、增强活力，调动事业单位各类人才的

积极性，促进社会事业的健康发展。事业单位全面推行聘用制度，是事

业单位加快发展的必然选择。随着改革的不断深入，我市乡镇各类事业

单位虽然已经实现全员聘用，但仍然存在很多问题。经过近期来的调研,

就事业单位聘用制存在问题和对策作出如下思考：

【正文】

一、事业单位推行全员聘用制度的基本概况及主要特点

根据上级要求，2017年4月份，M市乡镇事业单位进行了又一轮的机

构改革工作，这次机构改革是继2011年农村税费改革、2012年党政

机构改革、2014年农业推广服务体系及乡镇事业单位分类改革以后的

又一次改革，新一轮的事业单位人事制度改革，与传统的事业单位管理

体制相比，其显著的变化就是实行全员聘用制，即用人单位和职工签订

聘用合同。为了解乡镇事业单位聘用制改革成效,从2018年n月15

日开始，我们用了一个月时间，通过填报统计表的形式对市开发区等

21个乡镇事业单位进行了专题调研，调研对象有全额拨款单位、差额

拨款单位和自筹自支单位，通过调研基本摸清了乡镇事业单位人员聘用

制工作开展的基本状况：

表1M市乡镇事业单位人员聘用制情况汇总调查表

事业单位名称经费

形式单位数（个）事业单位职工总数（在编）已完成聘用制改革情

况

职工人数占职工总数比例%

乡镇事业单位自筹622328229798.66%

差补401421140198.59%

全额4679878097.74%

从表1可以看出，M市乡镇共有各类事业单位148个，在编在职人员

4762人。自2012年进行事业单位首次聘用以来，随着工作力度的不

断加大，各项措施的稳步推进，以事业单位聘用制度为核心的管理体系

已基本形成，其主要特点是：

（-）以聘用合同管理为基础的用人机制已基本建立。人员聘用制度已

成为事业单位的一项基本用人制度，绝大部分事业单位能与职工签订聘

用合同，并初步建立起以聘用合同管理为基础的用人机制。据统计，M

市除参照公务员管理的事业单位外，聘用制推行面达100%,聘用合同

签订率达98.33%。

（二）以岗位聘任为主体的管理制度正在稳步推进。事业单位根据核定

的岗位结构比例，结合自身性质和工作特点，合理设置管理、专业技术

和工勤岗位，在岗位聘任时实行空缺岗位使用确认制、专业技术人员评

聘分开和技术工人考聘上岗等制度，形成〃按岗聘用，以岗定薪〃的管

理机制。同时，在事业单位内部建立竞争上岗和双向选择制度，出现空

缺岗位，一律引入竞争机制，打破职工身份界限，破除职务终身制，实

行竞聘上岗。目前，M市已初步建立了事业单位岗位管理系统，实行动

态管理，事业单位岗位管理工作走上了正常化、规范化的轨道。

（三）以竞争激励为导向的分配制度改革取得了一定的成效。在一些单

位尝试进行档案工资与实际工资相分离的分配制度改革，实行全成本核

算、基础工资加绩效工资等多种分配形式，取得了一定的成效。通过分

配制度改革，事业单位在激励先进、鞭策后进等方面发挥了一定的作用。

虽然M市近年来在乡镇事业单位人员岗位聘用工作中采取了一系列措

施，也取得了一定的成效，但在调查中发现，无论是在聘用制度设计、

还是在一些具体的操作环节上，或多或少还存在一些亟待解决的问题,

与科学发展观的要求还有较大差距，影响了聘用工作的成效，制约着人

员聘用制度向纵深推进。

二、事业单位推行全员聘用制度的研究意义①

(-)理论意义

伴随着经济全球化和信息化的推进，传统的人事管理逐步向现代的人力

资源管理转变,而公共部门人力资源管理又是人力资源管理的重要组成

部分。结合M市乡?真事业单位推行全员聘用制度，从摸索中深入探讨

我国公共部门人力资源管理机制和理论具有重要理论意义。从具体实践

中发现推行全员聘用制度过程存在的各种问题，通过抽象思考，不断总

结而上升为理论，可以充实和完善现代人力资源管理理论。

(二)现实意义

现阶段，我国处在一个特殊的发展阶段，也是一个机遇与挑战并存的时

期。受国际金融海啸影响/国际国内经济发展都受到不同程度的影响，

600多万大学生面临就业压力，大批农民工面临即将失业的困境，如何

从现在的形势下更好地做好公共部门人力资源管理工作，如何更好地推

进事业单位全员聘用制度继续深入改革，更好地发挥好现有在职工作人

员的积极性和创造性，提高行政工作效能，都成为当前相对比较突出的

问题。结合具体实践探索人力资源管理的新方法和新路子，可以有效地

组织事业单位人员团结协作，齐心合力完成工作任务，促进经济、政治、

文化和社会事业的全面发展。

三、事业单位推行聘用制存在问题

为了解乡镇事业单位聘用制成效及存在问题从2018年11月15日开

始，用了一个月时间，对市开发区等21个乡镇事业单位进行了调研，

调研对象有全额拨款单位、差额拨款单位和自收自支单位，涉及科研、

教育、文化、卫生、体育、技术推广、涉农服务的各类事业单位。通过

重点走访、召开座谈会、发放调查问卷及填报统计表等形式对M市乡

镇事业单位岗位聘用情况进行了专题调研，基本摸清了事业单位人员聘

用工作的基本情况及存在的一些突出问题②，主要表现在以下方面：

(-)建立聘用制度与推行聘用合同管理还未完全到位

1、在思想上对聘用制度的认识还不够全面和深入，依法签订聘用合同

的意识不够强。问卷调查中，在回答单位在推行人员聘用制度后应如何

管理的问题时，认为〃单位和个人该严格按聘用合同进行管理〃的占

98%,认为〃不需要严格按聘用合同条款执行，和过去差不多〃和〃按

聘用合同管理太繁琐，没有必要〃的仅占2%;在回答单位在推行人员

聘用制度后认为〃单位的管理是严格按聘用合同进行管理〃的占52%,

认为〃还和过去差不多〃和〃难以说清〃的占48%。可见，绝大多数

事业人员已承认和接受聘用制，怀念过去固定用人制度下的传统管理模

式只占极少数。但值得警醒的是，在事业单位实际管理进程中，有近一

半的人员感受不到聘用制给事业单位带来的新变化。这就说明，相当一

部分事业单位实际运行模式还没有摆脱计划经济时代旧的思维定势，直

接表现在合同签订时，有的单位不认真组织学习有关的文件精神和合同

条款，不按照规定程序进行聘用工作，将签订聘用合同作为一种无关紧

要的形式走过场；有的受聘人员在签订聘用合同时根本不看合同条款,

仅仅是在合同上签名了事，甚至对在合同中明显侵犯个人合法权利的条

款也签名同意，等等。

2、对严格按照聘用合同进行规范化管理不够重视。

表二M市乡镇事业单位实行全员聘用制续聘工作情况调查表

单位名称

职工人数推聘情况续聘情况

2018年前签订聘用合同人数已办理聘用合同人事鉴证人数2018年

底应续签聘用合同人数实际续签聘用合同人数续聘合同办理人事鉴

证人数

乡镇事业单位4478人4478人4478人2447人1875人

图1M乡镇事业单位续签聘用合同图

从表二、图1可以看出，不少单位聘用双方签订聘用合同后往往束之高

阁，单位和个人对聘期及聘后的权利、义务和责任不甚了解，与聘用制

度倡导的规范化管理目标相距甚远。主要搠在：到期未续聘现象较为

普遍；岗位变动未及时对合同进行变更；人员调动未及时履行聘用合同

的变更、解聘、新聘等工作；与单位在履行聘用合同方面出现争议，不

少事业人员不知道通过合同上所明确的争议处理方法如人事仲裁、诉讼

等正确的渠道进行权益救济等。

3、与聘用合同管理相配套的聘后管理制度缺乏，聘后管理的手段比较

单一、成效不太明显。在聘用双方确立聘用关系后，单位应依法出台的

内部规章制度，为聘用制的实施提供制度保障。调查中发现不少单位聘

后管理制度滞后，有的在管理模式上还是老一套，仍沿袭过去固定用人

制度；有的对于聘用之后出现的新情况、新问题缺乏应对办法。主要表

现在：一是在出台一些内部规章制度时，在内容上没能很好的研究新的

法律法规和相关人事政策，出台的管理制度与其相悖，导致没有相应的

效力；在程序上未能严格执行经职代会讨论通过或全体人员讨论通过这

一形式，少数几个负责人拍板说了算，显然难以形成执行效力。尤其是

少数乡镇卫生院，出台了一些不规范的内部管理制度，职工反应强烈。

二是聘期考核制度执行不到位。按照规定，考核是人员续聘、岗位调整

的重要依据。调查发现，大部分单位对聘期考核不够重视，只是在年度

考核中定个等次了事，聘期考核的结果作为人员续聘、岗位调整中的作

用不够明显。三是执行聘后相关配套制度祛I」位，不规范的人事处理行

为仍普遍存在。如：辞聘解聘时仍使用辞职辞退等人事处理方式；在解

除人事关系时不重视有关格式文书的送达，在手续上不到位或存在漏洞;

仍存在停薪留职、自动离职、除名或关系解除不及时办理相关手续等不

规范行为等。

4、在人员〃出口〃问题上缺乏相应的机制和必要的保障，人员能进能

出的问题还未能得到很好的解决。在调查中，一些单位反映目前事业单

位存在人员难进又难出的现象，难进表现在：编制余额少，缺额要面向

社会实行公开招聘，而招聘简章中设置了学历、年龄等限制性条件，单

位急需的成熟型人才难以聘用。难出表现在：除个人辞聘或被判处刑罚

等符合即时解聘情形的人员能解除与单位的人事关系外，聘用单位几乎

无法按其他渠道解聘人员和到期终止聘用合同。特别是对于一些能力较

弱、不能胜任岗位需要，或不服从单位管理,工作表现较差，大错没有、

小错不断的人员无法通过解除或终止聘用合同的方法自然淘汰。

（二）岗位设置与建立岗位管理制度还未规范有序

事业单位实行岗位设置和建立岗位管理制度，是为了打破职工身份界限,

打破职务终身制，实现岗位聘任的能上能下，岗位待遇的能高能低，从

而形成竞争择优的用人导向，努力创设优秀人才脱颖而出的良好氛围。

但在这次调查中发现的一些问题，与改革的初衷不尽吻合。主要表现在

①：

1、部分事业单位在管理岗位上存在职位设置不合理和重复设置的现象,

出现工作不够协调和效率低下等问题。调查中发现，部分事业单位尤其

乡镇事业单位在管理岗位上存在职位设置不合理和重复设置的情况，给

正常的管理工作带来了一定的负面影响。乡镇六大事业单位在管理岗位

上都设有领导职位，如经济服务中心设有主任、副主任等。乡镇在公务

员岗位上也设有相应的中层职位，如经管助理、统计助理等。有的乡镇

事业单位的负责人是由乡镇中层职位上的公务员兼任的，有的乡镇则是

各自单设的，这样不太统一的职位设置模式，客观上造成同一项职能工

作多头管理和重复管理，明争暗斗，相互扯皮现象时有发生。各事业单

位根据工作职能，对应上级条线管理部门，分别设置相应的岗位，如经

济服务中心分别设有审计、统计、农经、企管等，各个职位相对独立地

开展工作，这种模式一方面不便于事业单位负责人的牵头抓总和统一管

理，另一方面事业单位本身人员就少，由于各管一块，整体功能难以有

效发挥。

2、事业单位专业技术人员竞聘上岗的机制尚未完全建立，存在人员能

上不能下的问题，客观上影响了专业技术人员积极性的发挥。在问卷调

查中，对如果单位出现岗位空缺但具备相应资格的人员较多时，认为〃通

过竞争上岗〃的占79%,认为通过其他形式上岗的占21%;如果在岗

位的竞争中落聘，认为〃承认失败，进一步地加强学习、做好工作，争

取在下一轮竞岗中脱颖而出〃的占87%,认为〃竞上竞不上无所谓〃

的占13%。可见，事业单位竞聘上岗制度已经得到了事业单位人员的

普遍认同。但在调查中发现，部分事业单位特别是农业、卫生、文化等

下属事业单位中高级专业技术人员比较集中，取得相应聘任资格的人员

较多，已无空缺岗位用于竞聘上岗。据初步统计，目前近400名取得专

业技术职称资格的人员无岗可竞，导致这些单位内部取得相同职称资格

人员之间、聘任上岗位人员和未聘任人员之间、老人员与新人员之间、

单位原有高级技术人才与引进的高层次人才之间等诸多矛盾日益突出，

挫伤了一部分人的工作积极性。出现这些问题，直接的原因一是国家对

事业单位岗位设置比例实行了严格控制，尤其县以下事业单位中高级岗

位的设置比例偏紧；二是实行职称评聘分开后，职称评审通过率较高，

具有中高级职称资格的人员增长较快；三是经过几轮事业单位改革，事

业单位编制不断精简，一部分老人员退休期是前离岗,新人员无法及时

补充，符合中高级申报条件的人员占事业单位总人数的比例较高，形成

高、中、初级职称人员两头小、中间大的〃橄榄球〃型结构。究其根源，

不少事业单位人员竞聘上岗和落岗管理的机制尚未健全，〃能者上，庸

者下〃的竞争氛围还未形成，人员聘任能上不能下的〃老大难〃问跟难

以从现行体制和机制上加以解决。

3、岗位考核制度较为欠缺,与岗位聘任相配套的管理制度尚未健全。

调查中发现，事业单位虽然有正常的年度考核，但对所聘任岗位的聘期

考核不够重视，一方面没有注重对聘任到本单位中高级岗位上的人员进

行专项聘期考核，另一方面也没有明确的岗位考核细则，相应的与岗位

聘任相配套的管理制度，如考核续聘制度、岗位调整制度和岗位落聘管

理制度也未建立健全。由于没有建立以岗位考核为核心的一整套岗位管

理制度，这也是造成当前事业单位岗位聘任能上不能下的重要原因之一,

既不便于单位对聘任人员的管理，又挫伤了部分未聘任人员的工作积极

性。

（三）分配制度改革还需进一步深化

在座谈和问卷调查中发现，56%的事业单位人员都对当前的分配方案不

太满意，对分配制度改革充满期待，认为单位的内部分配应向承担改革

发展重任的骨干人才和做出一流业绩的优秀人才倾斜。但在分配制度①

改革的具体实施中却进展缓慢，究其原因，主要存在以下几方面的问题：

1、在认识上对分配制度改革的实施缺乏信心，存在求稳怕乱的想法。

单位负责人在实施改革中顶真碰硬不够，存在等、靠、要、怕的思想,

遭遇一点阻力就不敢改、不想改，导致分配制度改革进展缓慢。

2、在机制上缺乏令人信服的易于操作的考核分配方案。单位要出台一

个好的考核分配制度，不仅涉及到的要素众多，而且要照顾到方方面面

的利益，还要体现公平公正，难度较大。从调查的情况看，目前尚未发

现有较为完整的令人信服的考核方案。

3、在具体的操作上存在〃难以分配〃的情况。部分事业单位虽然有分

配制度改革的意向，但由于单位经费较为紧张，能够由单位自主支配、

进行分配的数额有限，难以拉开一定的档次，制定对优秀人才具有激励

作用的分配方案。特别是乡镇事业单位及部分无收费职能的市属自收自

支事业单位，这些单位连人员的基本工资都难以全额保障，更不要说进

行分配制度改革。

4、事业单位现行的工资政策尚需进一步完善，难以向承担改革、发展、

稳定重任的管理人员倾斜。现行按照三类岗位相应的职务等级发放工资

的模式存在一定的局限性，客观上造成：第一，事业单位的高层管理人

员虽承担着繁重的工作任务和工作责任，但在工资报酬上无法向其倾斜,

其工资收入与一般人员相差无几，心理上落差较大。第二，在事业单位

内部，部分老职工由于受学历、年龄等多种因素的影响，难以参加中高

级职称的评审，而年轻人往往能较快取得较高的职称，一旦聘任后与他

们的工资相差很大，造成老职工心理的极度不平衡。第三，在事业单位

中也有一些职称较高但工作业绩平平的人员，他们的工资待遇较高，又

占据中高级岗位，挫伤了一部分既具有中高级任职资格又埋头苦干人员

的积极性。

四、乡镇事业单位聘用制改革总结

我市的乡镇事业单位人事制度改革，在改革中探索，在改革中总结，创

造了许多成功的经验，使我市事业单位传统的用人制度和管理制度发生

了质的变化，增强了职工的工作责任心和积极性，职工队伍的精神面貌

焕然一新。学习和工作的〃比、学、赶、超”氛围正在广大事业单位形

成，职工的精神面貌和工作面貌发生了新的变化。促进了各项社会事业

的发展，众多事业单位的落后面貌有了明显改观。但是没有与体制、机

构改革相结合、相协调，改革成效受到影响和削弱；在人事制度改革中

〃因人设岗〃的现象与弊端仍存在；社会保障机制不健全，人员能进能

出机制难以形成，用人机制难以搞活；〃单位人〃向〃社会人〃的转变

难以实现；活工资总量少，单位缺乏资金投入，在重新再分配中难以拉

开差距；事业单位管理制度还不够完善。

五、完善事业单位人员聘用制度的对策措施

通过调查可见，事业单位岗位聘用才刚刚迈出第一步，深入推进事业单

位人事制度改革、实现事业单位人员的科学管理任重而道远。因此，要

扎实推进事业单位岗位聘用工作健康有序运行，就必须以科学发展观为

指导，深入解放思想，不断创新事业单位岗位聘用的政策体系和工作运

行模式，坚决摒弃一些不合时宜、不利于调动人员积极性的做法。结合

调研的情况，对县级事业单位岗位聘用工作提出以下对策和建议①：

(-)进一步加大对事业单位人员聘用制度的宣传力度，加强对聘用政

策的指导和监督，不断推进事业单位聘用管理的法制化、规范化。通过

媒体、网络、业务培训等多种形式，对主管部门、事业单位负责人、事

业单位人员开展立体式、全方位、多层面的宣传，使人员聘用的理念和

聘用的各项政策深入人心，使事业单位从负责人到所有聘用人员都理解、

掌握聘用各项政策和规定，自觉运用相关的法律法规来维护自身的合法

权益，切实增强事业单位推行聘用制度的自觉性，不断强化事业单位聘

用管理的法制意识、合同意识。

(二)指导事业单位制定合法合理的内部规章制度。引导事业单位充分

认识规章制度在聘用管理中的重要地位和积极作用，指导其按照规定的

程序制定合法合理的内部规章制度。单位应积极引导职工加强对规章制

度的学习并自觉遵守，加大对规章制度的执行和监督力度，努力在事业

单位形成科学的管理机制。

（三）努力构建科学合理的聘任工作机制。加大聘期考核的力度，尤其

注重加强中高级岗位聘任人员的考核，考核的结果应作为岗位调整、竞

聘上岗以及下轮聘任的重要依据。加强对竞聘上岗制度的研究,科学设

计考核、述职、测评等环节,加快建立一套竞聘上岗与落聘管理相衔接

的聘任工作机制，使聘任上岗者令人信服，使竞争落聘者有配套的管理

措施，既能营造出竞争择优、能上能下的良好氛围，又能有利于单位的

稳定和长效管理。

（四）在岗位设置审批方面给予县（市）一定的调控权。国家现行的事

业单位岗位设置规定，县（市）所属事业单位所有的岗位设置审批权上

收至地级市。由于各县（市）的情况不尽相同，如有的是农业大县，有

的是水产大县，而且不同地域人才的聚集度不尽相同，如果按照一个模

式下来进行审批，可能难以满足实际工作的需要。建议地级市规定各县

（市）的总的比例控制数，县（市）根据控制的总量并结合各地的实际

情况进行分解。

（五）在岗位管理中对部分老人员实行一定的政策保护。对于老人员,

凡男年满55周岁、女年满50周岁的,可不参与竞聘上岗，不占有岗

位指标，保留原岗位待遇，把占用的岗位指标让出来，以缓解部分单位

人员老化、岗位饱和、无法调动年轻人积极性等突出矛盾；或者这些人

员即使在竞岗中落聘，也保留其原岗位工资作为档案工资，作为缴纳各

项保险费的依据。

（六）对具备聘用资格仅因岗位限制无法聘任上岗的人员实行职务补贴。

事业单位取得相应的聘用资格的人员，如工作表现突出，仅仅由于岗位

数量限制未能聘任上岗的，有条件的单位可给予一定的技术职务工资补

贴，或者在单位的内部分配方案中对这些人员予以倾斜。对取得正高职

称资格的人员，除实行职