乡镇财政体制存在的问题及思考

乡镇财政体制存在的问题及思考

乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础，在巩固基层政权，促进乡镇经济

和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥重要作用。乡镇财政作为连接国家与

农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，提供农村公共服务，建设社会

主义新农村中的地位越来越重要，任务越来越艰巨。农村税费改革特别是取消农

业税后，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。为了全面了

解乡镇财政的现状，研究解决乡镇财政面临的主要问题，我们深入到县财政局乡

财局等职能股室，城郊、石碧、锦滨、上蒲溪瑶族乡、龙头庵、大水田、龙泉岩、

板桥等10余个乡镇，通过召开座谈会、个别访谈等方式时乡镇财政职能定位、乡

镇财政的管理模式、乡镇财力保障等问题进行了重点调查，并进行了分析与思考,

提出了加强乡镇财政建设的政策建议。

走过的路

1983年—2002年农村税费改革前的乡镇财政。1983隼10月，中共中央、国

务院《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》中指出：“随着乡政府的建立，应

当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。”1986年,

又在《关于加强基层政权建设工作的通知》中，要求各地尽快把乡镇一级财政建立

起来。1983年底，财政部对建立乡镇财政试点工作进行了布置，要求各地在1984

年选择1一2个县进行建立乡镇财政试点。按照财政部的要求，多数地区在原公社

财政的基础上，相继建立乡镇财政。1985年4月，财政就发布了《乡镇财政管理

办法》，1991年12月财政部再次发布了《乡镇财政管理办法》，对乡镇财政的性

质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。乡镇财政从试点到全

面铺开，步入发展巩固时期。

这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布

实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政相对独立的编制财

政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。主要履行七项职能，

一是负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；二是负责农村税收政策的执

行和农业四税的征收管理；三是负责乡镇国有资产管理和五项统筹的征收管理；

四是负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作；五是通过安排支出，维持

乡镇政府以及各机构的运转，指导村级财务管理；六是对乡镇区域内财政资金实

行统管；七是承担乡镇政府安排的部分工作任务。乡镇财政机构和人员普遍实行

“双重”管理，机构和人员同时受县财政部门和乡镇政府的领导，机构得到健全,

人员得到加强，属一级实体财政。使乡镇财政基础设施建设得到显著改观，乡镇

人员素质普遍提高，保障了乡镇财政职能的履行，也为这一时期的经济发展作出

了重要贡献。

但是，“分税制”财政体制的实行，也给乡镇财政带来了诸多负面影响。

“分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃饭”的格局，一级管一级,

财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，其财权和组织收入的枳极性以及发展

的激情与冲动被无节制地用到农民头上，导致农民负担大大加重，乡镇干部工资

不能按时发放，各项建设负债累累，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管

理受税收征管体制影响较大，乡镇财政既管不了收钱的，也管不了花钱的，财政

职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财

政基本建设处于停滞局面。

农村税费改革以来的乡镇财政。2002年实行的农村税费改革，通过正税清费,

取消专门面向农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与

乡的财政体制与分配关系。在这一场改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做

了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。

一是由收支管理型向支出管理型转变。农税村费改革后，随着农业税、农业

特产税和乡统筹等税费的取消，以往乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大

减轻，仅剩耕地占用税和契税两个税种。与此同时，随着县乡财政体制的调整、

各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急

剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。从当前乡镇财政发展的实际看,

乡镇财政的财力和资金量呈持续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。

二是由维持保障型向服务发展型转变。乡镇财政还有一项重要职能就是保证

乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，以维持最低

层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台,

通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡快

财政不可替代的承担了这些资金的兑付落实工作。过去“征粮催款”的现象一去

不返，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的

显著特征。

在转型的过程中，我县对乡镇的财政管理采用的是预算管理模式。主要内容

是“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、采购统办、票据统管、县乡联

网”，取消乡镇总预算会计核算职能，撤销所有账户，统一开设县财政专户乡镇

分账户，将乡镇预算内外收入纳入县财政统一管理，实行综合预算，保证乡镇既

得财力不变，对乡镇的财政资金实行统一调度和拨付；对乡镇各预算单位的财务

收支实行报账制，由县乡财局集中核算。其特点是，县为乡镇编制预算服务，资

金实行统一调度，账户统一设置，实行会计集中核算，村级财务纳入了乡镇财政

管理范围。

当然，由于处于转型时期，受经济、体制、政策等条件的限制，乡镇事权与

财权不匹配的问题仍十分突出。乡镇已不是一级完整的政府，事实上正在向县级

政府的派出机构逐渐过渡，没有独立的财权，财力依靠上级的转移支付，花钱靠

上级拨付，要钱成了乡镇领导的重要工作任务，经费处于缺口状态，常常是“等

米下锅”。

路在何方

我们通过调研，梳理出现阶段乡镇财政的五大特点和存在的五个问题。

乡镇财政凸现的五大特点：

一、填补了为农服务与综合协调两个“空位”。乡镇财政为农服务职能显著

增强，主要表现在两个方面。一是增强了乡村两级财务管理职能。乡镇普遍增添

了农村财务服务内容，基本做到了同一财政所一块牌子，一套人马，多项职能。

建立了乡镇会计集中核算和村财乡管制度，财政所负责乡镇各单位的会计核算业

务，同时为村级财务管理提供代理记账、会计核算、监督、财务公开等服务，并

与经管站一起承担了村级资金的审计工作。这一制度的建立得到了农民群众的首

肯，也得到了村级干部的欢迎，还干部了一个清白，给农民了一个明白。二是建

立了涉农补贴发放“一折通、一卡通”发放体系，建立了涉农补贴发放的“高速

路”，保证了涉农补贴的发放，做到了服务群众更直接、更有效。随着国家强农

惠农政策的实施，对农村、农民的各类补助也越来越多，乡镇财政职能随之适应,

及时填补了这个''空位”。乡镇财政所承担了涉农补贴发放的大量工作，尤其是

“一折通”发放机制的建立，乡镇财政通过核实享受对象、公示补贴名单、逐户

兑付落实等程序，有效地解决了涉农补贴发放中存在的虚报冒领、兑现不及时等

问题，既保护了农民的利益，也节省了大量的发放成本，深受农民群众的欢迎，

为乡镇财政嬴得了荣誉。

与此同时，乡镇财政综合协调职能也相应增强，乡镇财政所在配合乡镇政府

协调各类资金，参与乡镇经济规划、决策，组织提供农村公共产品服务，推进新

农村建设等方面的综合协调职能不断增强。这两个“空位”的填补，架起了政府

与群众连心的桥梁，沟通了公共财政与百姓的生活，成为乡镇服务型政府建设的

标志。

二、.肢解了预算与监督两个财政管理“本位”。一方面，乡镇财政预算管理

的职能严重弱化。税改后，原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房

改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到

县财政预算支出或有关职能部门拨付，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支

出管理，支出范围窄，预算调控余地小。特别是随着“乡财县管乡用”改革的实

施，乡镇财政实行预算共编、账户统设、收支统管后，县财政在实际意义上包揽

了乡镇的预算，预算多少是多少，完全视县级财力而定。乡镇预算管理职能已基

本丧失，乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”。另一方面，

乡镇财政监督乏力。下达乡镇的涉农补助资金增多，但分属财政、民政、林业、

农业、教育、计生等多个部门，资金分散，多头管理，乡镇财政无法实施有效监

督。由于部门利益的驱使，大量的涉农项目资金仍归县级部门管理，实施县级

“报账制”。县财政监督“离的远”，乡镇财政监督“看不见”、“摸不着”，

使本属于乡镇财政管理监督的职能严重被肢解，资金使用监督“缺位”问题突出,

容易形成管理“真空”。

三、形成了农村公共产品供给与支出责任两个“缺位”。目前，我县乡镇多

属补贴乡镇，基本财力靠省县转移支付，自身难以为农村提供公共产品，特别是

在经济不发达和较为贫困的乡镇，由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。由于财

力限制，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。目前县乡财

力分配形成一种事实上的“财政承包体制”，县级财政“越俎代疱”，造成支出

责任上移，对乡镇政府缺乏激励政策，难以调动乡镇理财的积极性,乡镇政府用

钱“外向型”思维严重，“内敛型”思考缺乏，责任意识淡化。要钱成了乡镇领

导的主要工作，要不来就借，借不到就欠，寅吃卯粮。报账成了财政人员的主要

任务，只要账上有钱，想方设法要报出来。同时，乡镇工作任务以及政策要求与

支出责任不对称，农村债务仍成增加的趋势，乡镇难以落实管理责任。财政对各

项建设的资金补助标准，一定几年不变，受物价上涨、劳动力成本增加等因素的

影响，往往造成超预算、超标准建设的现象，容易形成政府债务。另外，由于资

金来源不足，村级组织在落实国家惠农政策项目、兑现涉农补贴、开展新农村建

设中承担了大量的办公费用，形成了隐性债务。这两个“缺位”的存在，根源在

财力，关键在发展，相信通过县乡财政实力的不断壮大，乡镇当家理财的责任意

识、服务意识会不断增强，做到职能履行上的不缺位。

四、带来了非税收入管理与资产管理两个“虚位”。一是非税收入管理职能

落不到实处。由于机构上划，在乡镇中的行政执法权（如公安、司法、计划生育执

法权等）大多直接或间接掌握在上级相关职能部门手中，特别是乡镇中小学上划县

级管理后，学校的收费资金自收自用，自行报账，脱离乡镇财政监督。二是国有

资产管理落不到实处。乡镇大部分单位由县级部门主管，乡镇上划单位的资产同

乡镇财政之间没有隶属关系，县级财政“鞭长莫及”，乡镇财政“有职无权”，

一些单位随意处置资产，存在资产流失现象，形成国有资产管理上的严重脱节。

五、形成了工作和指导上的两个“错位”。一是对乡镇的业务指导的错位。

县乡财政之间，无论是制度设计与建设，还是资金的安排，乡镇都依附于县级，

县级财政负责对乡镇财政的指导和建设，既有力不从心的财力限制，又有条块之

间的利益纠葛，难以形成对乡镇财政的统一协调指导，不利于乡镇财政的建设和

发展。二是乡镇财政干部工作时间的错位。由于乡镇财政人员的管理考核体系不

完善，实行“双重管理”，出现大量的时间奔波在报账的路上，挖空心思找发票,

多重审核签字，行政成本过度增加。

乡镇财政存在的五方面困难问题：

一、职能定位不清，影响财政发展。面对新形势、新任务的要求，合理定位

乡镇财政职能势在必行。如不及时从制度上规范与管理乡镇财政工作与人员，并

建立相应的激励约束机制，难以从根本上解决目前乡镇财政职能存在的“缺位”、

“空位”、“错位”等现象，不利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落实，不

利于乡镇职能的有效发挥。同时，理清职责，落实责任，加强和深化乡镇财政管

理体制改革，也是各级政府和财政部门的期望，更是基层财政工作者的呼声。

二、工作量加大,工作难度增加。由于乡镇财政欠于财政管理体系的末端，

直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求较高，

致使任务十分繁重，乡镇财政人员不堪重负。一些财政所长反映，由于涉农补贴

涉及到农民个人的直接利益，发放工作做不好，影响较大，发钱比收钱还难。同

时，会计核算业务也大量增加，一名财政干部甚至要管理多个账户，加之会计核

算行政干预仍然较多，也人为地造成，作难度的增大。

三、人员大幅度减少，资金安全风险大。乡镇财政人员不足，造成干部兼职

较多，难以做到会计、出纳相分离，管理、监督相分离，账户、印鉴相分离，内

部监督制约机制不能有效建立，形成财政资金安全的潜在风险。且人员分布也不

均衡，距离县城较近或规模较大、人口相对集中的乡镇人员多，比较偏僻的乡镇

人员少。一部分乡镇不足三人，有的甚至只有2人、1人，致使人员配置严重失衡。

四、缺乏业务培训，人员素质普遍不高。乡镇财政干部专业人员少，年龄偏

大，工作技能和素质要依靠自身的努力，很难适应快速变化的形势。乡镇财政人

员的培训由县级财政部门负责，培训大多是有针对性的工作培训或单项业务培训。

省、市两级财政有计划地分期分批对乡镇财政人员的培训基本脱位；而县级培训I,

由于师资、经费等实际问题难以解决，所以，乡镇财政所人员的培训和提高，以

及队伍的建设亟待关注。特别是不能适应计算机网络管理和办公自动化的要求，

个别乡镇财政人员惟恐损坏电脑，干脆不开机，电脑成了摆设，远程信息化网络

作用不能发挥不了，手工操作容易造成二套帐。

五、经费短缺，办公条件差。乡镇财政所自身没有经费预算，支出靠上级补

助，随着业务量的增加，经费短缺问题突出。取消农业税之前还有相应比例的业

务费留给财政所，现在没有了，日子更紧了。乡财局和财政所的人对此都有同感。

同时，乡镇财政所办公、住宅条件较差，原来是标准化的财政所，现在时过境迁，

长期无人关注乡镇财政自身建设，加上经费紧张，房屋维修资金缺乏，影响了基

层财政干部的正常工作和生活，大部分财政人员过着“四点一线”（乡镇政府、财

政局、家里、路上）的“游牧”生活。

路在脚下

基于实际调查和分析，结合乡镇财政存在的问题，我们认为，要从乡镇财政

的体制建设、制度建设、机构人员婕设等三个方面入手，进一步强化乡镇财政职

能。

在乡镇财政体制建设方面，要充分认识乡镇财政的重要性，将乡镇财政建设

纳入省财政的总体发展战略规划，根据当前乡镇财政的特点，转变职能，科学定

位乡镇财政职能，加强对支出的监管和跟踪，完善乡镇财政体制。速议省财政结

合全国财政体制的总体构架出台加强乡镇财政建设的指导性文件，通过调整体制、

完善政策、强化管理等手段，逐步解决乡镇财政的困难问题。要坚持分类指导的

原则，针对各乡镇发展水平的不同，分类指导和改革县乡财政体制，满足不同类

型乡镇发展的需要。在合理划分县乡事权和支出责任的基础上，综合考虑乡镇经

济发展水平、税源基础、财政困难程度等因素，对不同类型的乡镇实行不同的财

政体制。经济较发达、财政收支规模较大、财政收入增长能满足自身需要的，可

参照省直管县财政做法，实行比较规范的分税制财政体制，以调动乡镇发展经济、

增收节支的积极性；经济欠发达、收入规模小、收不抵支的，实行统收统支加激

励的财政体制，乡镇财力缺口由县级弥补，以保障乡村政权组织正常运转。

在乡镇财政制度建设方面，要通过乡镇财政职能的合理定位，明确收入、支

出、管理、监督等各项职责，达到“职责明确、制度健全、操作规范、运转高效”

的目的，使乡镇财政工作有章可循。

一要规范转移支付制度。县里要科学合理地确定乡镇财力，以制度的形式固

定下来。并适应形势和县级财力的变化，以年度为单位进行调整，公开透明地编

制部门预算，使乡镇做到心中有数，减少乡镇要钱的冲动，落实乡镇支出责任，

克服等靠要思想，减少支出的随意性。要通过规范的转移支付制度，使部分乡镇

财力无法满足的需求得到满足，逐步缩小乡镇之间的差距，使各乡镇的财力相对

均衡。县对乡的财力补助要按工作、时间进度及时拨付。同时，建议县级财政部

门经立统发公共事件财力补助制度，对农村突发的公共事件绐于乡镇必要的财力

支持。

二要规范“乡财县管乡用”工作。在坚持乡镇“预算管理权、资金所有权和

使用权、财务审批权不变”的前提下，从制度上确认乡镇财政是乡村财政财务核

算工作的唯一合法主体，制定统一规范、可操作性强的实施办法，合理人员配置，

发挥核算监管作用，进一步规范乡镇财政收支行为，控制乡镇债务风险，为乡镇

政府和村级组织创造一个“清晰、透明、互信、和谐”的财务管理环境。

三要强化资金管理监督。首先要赋予乡镇财政履行资金监管的权利，乡被财

政要从项目的论证、立项、申报，到资金的拨付、工程的验收、跟踪问效等进行

全程监管，及时发现并纠正专项资金使用过程中存在的问题。其次，对各类项目

的专项资金，实行分类管理，实行县乡两级报账制。对于实施范围广、涉及多个

乡镇的项目在县级报账；在一个乡镇范围内的实行当地报账。第三，在乡镇设立

“专项资金”专户，用于核算在乡村范围内实施的项目资金，县财政按照项目属

地将资金拨付到乡镇专户，由乡镇和职能部门共同履行组织项目实施、监管资金

使用，并按项目进度将资金拨付到施工单位。

四要完善非税收入征管制度，实行非税收入征管查处相分离。在农村范围内

的行政事业性收费和罚款，实行收缴分离，由执法部门出具收费或罚款凭证，按

照属地原则，就近缴入行为发生地乡镇财政，作为乡镇财政的非税收入，纳入乡

镇一级预算管理。

五要创新财政支农方式，大力实施支农资金整合。对涉农补贴项目资金统一

在乡镇设立专户，在乡镇报账。涉农资金发放上，县级财政要对乡镇给予一定的

预拨资金，以解决兑付时间紧、任务重而带来的困难。整合资金性质相同的项目，

形成大类项目，如新农村建设、道路建设、农村义务教育等。按大类项目分配资

金，形成支农的合力，降低管理成本。

六要逐步清理并减少配套资金要求，控制乡村债务增长。各类建设要求地方

配套和群众自筹的项目多、配套比例大，建议上级减少对建设项目的资金配套要

求，减轻乡村支出压力，给乡镇财政控制债务留出空间。

在乡镇财政机构和人员是设上，可采取五项措施。

一是实行垂直管理。在乡镇财政机构设置上，全县应实行统一模式，建议乡

镇财政所作为县财政局的派出机构，统一称“辰溪县**财政所”，或按经济区划

成立乡镇财政分局。坚持县财政局对乡镇财政所的领导，县级财政管理部门统管

乡镇财政的机构设置、人员编制，财政所人、财、物由县财政局归口管理，并逐

步规范化、制度化。乡镇财政干部的业务工作以及德能勤绩年度考核、职务任免、

工作调动要充分征求所在地党委、政府的意见。在思想教育和党的建设上，由县

财政局和乡镇共同负责，财政所长必须参加乡镇党委、政府的中心工作和学习教

育活动，以促进其服务意识的增强和对中心工作的把握，从多方面提高乡镇财政

的整体功能。

二是落实对口指导责任。在省级财政部门设立乡镇财政管理机构，或挂靠在

相关处（室），负责对乡镇财政的指导，履行贯彻落实制定政策、规范县乡财政体

制、监督县乡财政体制运行、监督乡镇范围内转移支付资金使用、开展干部培训、

支持乡镇财政建设和发展等职能。县乡财局负责落实对乡镇财政所的管理、考核、

监督和业务培训等职责。

三是加强人员配备管理。根据业务量大小，合理配备乡镇财政工作人员，人

员在财政所内部可根据工作需要和工作量不同，实行交叉任职。增强乡镇财政的

人员流动，规定在同一地方任职达到规定的年限后，要进行交流调动。要有计划

地对乡镇财政所人员进行定期的培训，以提高财政所人员的政治素质和业务素质，

增强管理能力和服务水平。

四是增加对乡镇财政建设的投入。加大对乡镇财政所基础设施建设投入的力

度，加快“金财工程”建设，改善办公条件，提高财政自动化办公水平，提高工

作效率和服务质量。

五是加强乡镇财政自身是设。乡镇财政要健全各项管理制度，完善岗位责任

制、分工负责制、目标考评制和廉政勤政制度，做到工作人员分工明确，责任到

位，政务公开，不断提高办事效率和服务水平。

通过考察乡镇财政的演变过程，给我们五点启示：

启示之一，乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，强化其“当家理财”

的作用是全面建设社会主义新农村的必然要求,乡镇政府职能的履行必定要以乡

镇财力做保证，乡镇财政职能发挥的程度如何，直接决定政府服务乡村经济社会

发展的广度与深度。因此，增强乡镇政府“当家理财”的积极性，给予更多的财

政自主权，才能充分调动其增收节支的主动性，使之成为国家惠农政策的传导者

和经济发展的推动者，更好地发挥国家赋予的基层政府的职能作用。另外，乡镇

财政收入将随着农村经济的发展而增加，这是强化乡镇财政“当家理财”的又一

因素。

启示之二，合理定位乡镇财政职能是适应农村经济社会发展实际，实现其管

理效益最大化的有效途径。统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村是国家一项

长期的战略任务，合理定位乡镇财政职能，有利于促进我国解决“三农”问题战

略目标的实现。通过定位职能、明确职责、分类指导、规范管理，可以保证国家

财政经济政策在农村的贯彻落实，保证财政资金的科学合理使用，实现乡镇一级

财政管理效益的最大化。

启示之三，突出乡镇财政的服务职能，是农村经济社会发展的现实需要。乡

镇财政职能，服务是根本，发展是关键。我国从上到下正在构绫的公共财政体制，

就是按照“以人为本、科学发展”的要求，旨在提高财政对公共服务的保障水平。

在当前城乡差距仍然较大、农村公共服务供给严重不足的情况下，客观上乡镇是

一个直接服务于农村、更贴近和了解农民，能引导农民从事生产经营和建设的高

效率的不可替代的基层政权组织。因此，突出乡镇财政的服务职能，以服务促发

展，以发展保服务，既是乡镇一级财政发展的必由之路，又是农村经济社会发展

的现实需要。

启示之四，重视和加强乡镇财政管理，是实现县乡财政可持续发展的客观要

求。从长远发展来看，进一步重视和加强乡镇财政的管理，是政府职能转变的重

要内容，更是实现县乡财政可持续发展的客观要求，随着《湖南省财政厅关于全面

推进乡财县管乡用改革工作的通知》和《湖南省财政厅关于全面推行乡村财政财务

精细化管理的意见》两个文件的出台，使我们看到了强化乡镇财政管理的曙光。

启示之五，加强乡镇财政队伍建设是推进新农村建设的重要保证。由于我县

农村经济发展不一，税费改革前后的乡镇债务、经济状况复杂等农村事务县政府

难以直接管理，而作为最底层的乡被财政有着与千家万户农民群众密切的联系。

因此，加强乡镇财政队伍建设，提高财政人员的政治和业务素质，对于如何化解

历史遗留问题，保稳定、促发展、正确贯彻党的惠农政策有着十分重要的作用，

这也是一个历史阶段基层财政、乃至基层政府的重要职能。

乡镇财政体制存在的问题及思考

在调结构、稳增长、促发展的新经济新常杰下，合理划分县乡财政关系、完

善乡镇财政管理体制，促进县乡两级政府当家理财的积极性，是区乡政府和财政

的一项基础性工作，更是贯彻落实十九大精神、在广大农村全面建成小康社会的

关键环节。现以**区为例，就完善乡镇财政管理体制谈一点粗浅的看法。

一、完善乡镇财政管理体制的主要难点

（一）乡镇财政自我保障能力普遍不足

乡镇政府是我国最基层一级政府，面向广大农村，其区位环境决定了其经济

发展不充分，特别是欠发达地区的乡镇，经济较为单一，规模普遍较小，乡镇自

我发展、自我保障能力较弱，乡镇财政主要靠县级以上财政转移支付来保障。

20**年**区***个乡镇，有7个乡镇为补贴型乡镇。

（二）县乡财政支出责任难以明确划分

县乡财政管理体制在我国中央与地方各级财政关系中处于最底层，在制度设

计和研究中，并不为大家所重视，主要原因是县与乡之间的很多支出责任难以明

确划分，支出责任和实际执行相互割裂。如面向农村的公益基础设施、农田水利

建设维护、各项惠农政策、扶贫攻坚、生态环保、抚恤救济、特困救助等方面支

出，有乡镇完全支出责任，有县乡共同责任，有县级完全责任，但到底如何划分,

国家没有明确的政策规定。

（三）乡镇支出县级兜底保障特征明显

由于发展水平普遍较低，乡镇财政保障能力较弱，财力难以保障乡镇政府履

行职能职责和地方经济社会发展的需要。乡镇农村公路、项目及园区建设等发展

中形成的大量政府债务，乡镇无力偿还。这些乡镇支出要么在出现问题、或调整

体制时最终需县级财政兜底解决。这既是县乡财政关系的特点，更是完善县乡财

政体制的难点。

二、**区现行乡镇财政管理体制取得的主要成效

**区现行财政体制从20**年开始执行，五年来，乡镇财政收入得到快速增长,

财政保障能力得到较大提升，各项社会事业得到快速发展。具体表现在以下三个

方面：

（一）乡镇经济持续发展，财政收入快速增长

乡镇财政体制及配套机制，特别是安排了支持发展财力5***万元、超收***

万元不分成等机制设置，有效地调动了乡镇当家理财的积极性。乡镇招商引资、

项目建设热情空前高涨，一带两区六园建设、乡镇绿色产业得到快速发展，乡犊

财政收入快速增长，平均增幅达**到20**年末，***个乡镇一般公共预算收

入全部在1***万元以上，1亿元以上的乡镇有4个，其中樟村坪、龙泉、小溪塔等

3个乡镇在2亿元以上。乡镇经济发展质量和财政收入规模均迈上新台阶。

（二）财政基本保障水平大幅提高

伴随财政收入的快速增长，均衡性、激励性转移支付机制的有效实施，乡镇

财力不断壮大，财政基本保障水平得到了大幅提高。5年来，乡镇基本运转支出

年均增长**.糕。行政事业人员政策待遇全部得到保障，乡镇公用经费保障水平不

断提高。乡镇人大、公共安全、综治维,穗、移民、环境卫生、便民服务等专项工

作都得到较好的经费保障。

（三）各项社会事业快速发展

“以区为主”的农村公益事业经费保障机制进一步完善，20**年区财政补助

农村公益事业经费达2***万元，比20**年增长1.8倍；

对村级一事一议的补助达2***万元。区财政补助村级组织运转经费不断增长,

村（社区）干部待遇进一步提高，村级组织办公环境、办公条件得到了有效改善。

农村特色、高效农业以及农业产业化等都有了较大发展。乡镇旅游景区、乡村游

景点快速增长。农村道路、集镇基础设施建设都有了明显改观，乡村面貌发生了

巨大变化，精准扶贫工作取得积极成效，基层群众生产生活条件不断提高。

三、本轮乡镇财政管理体制存在的主要问题

**区现行乡镇财政管理体制执行以来成效显著，但随着经济、社会形势的变

化，在运行过程中还是出现了一些需进一步完善的地方。主要表现在以下几方面：

（一）财权和事权不匹配的问题不同程度地存在

因政策变动和实际需要，乡镇新增了部分支出事项，部分事项提高了支出标

准，如乡镇行政事业人员政策增资、新增乡镇工作补贴、车辆改革补贴等人员待

遇及乡镇新设城管中队、消防分队等所需经费，以及新形势下乡镇集镇管理和维

护、集镇环境卫生、生态环境保护、农村垃圾清运等项目提高了支出标准。同时,

原体制安排的部分支出项目因情况变化在实际执行中已调整和改变了用途。

（二）财政收入征管秩序还不够规范

由于受乡镇金库管理制度撤销等因素的影响，乡镇之间、区乡之间存在税源

不正常变动的问题，收入级次混库现象时有发生，不利于区对乡镇财政管理体制

的正常执行。

（三）乡镇经济发展很不平衡

由于地理条件、资源环境和经济基础等因素的影响，乡镇之间经济发展水平

差距较大。有区位和资源优势、基础较好的乡镇，财政收入和财力远远高于贫困

乡镇。20**年，全区地方公共预算收入最高的乡镇达**.*亿元，最低的乡镇才

1***万元，两者相差33倍。乡镇之间财力的不平衡，造成了不同乡镇之间政府提

供的基本公共服务能力严重失衡，在一定程度上削弱了区财政调控、统筹全区发

展和保障能力。

（四）乡镇财政管理仍然较为薄弱

乡镇仍存在预算管理不够规范的问题，财政资金管理绩效仍然不高，乡镇财

政对单位和部门的收支预算执行监管普遍不力，财政预算管理作用发挥不够明显。

部分乡镇、村级债务规模较大，每年乡镇需用一定的时间、精力应付债主，筹集

资金还债，严重干扰和制约着乡镇经济和社会事业的发展，已成为财政潜在风险

隐患。

四、完善乡镇财政管理体制的途径

乡镇财政作为连接国家和农民、城市与乡村的重要桥梁，在建立公共财政，

提供农村公共产品，全面实现脱贫攻坚、在农村全面建成小康社会中的地位越来

越重要。划分县乡支出责任、给予乡镇相匹配的财权，既是激发乡镇政府发展经

济、促进社区进步的重要措施，也是全区统筹、协调发展的根本途径。

（一）根据不同经济发展水平，分类确定乡财政管理体制

乡镇财政虽然是一级财政，但是在实际运行中，其基本保障和发展支出仍然

要县区财政兜底，所以乡镇财政管理体制的确定，要以确保乡镇政权正常运转为

原则，考虑乡镇经济发展水平、税源分布、财政自给能力等客观因素，分类确定

乡镇财政管理体制。对经济较发达、税源丰富地区，可实行比较规范的分税制财

政体制，主要按税种划分县（区）乡间财政收入和事权，并各自负责本级支出。对

经济欠发达、自身财源少、对上级转移支付依赖性较大的乡镇，实行核定收支、

超收分成、超支不补或给予一定比例补助的体制，确保乡镇基本支出需要。

（二）合理划分乡镇收入范围，规范乡镇财政收入征管秩序

在明确乡镇收入范围、核定体制收入基数方面，既要反映乡镇经济发展的真

实情况，也要避免收入核算执行难、造成混库、调剂的问题。要将乡镇收入核定

到企业，实行税源企业清单制度，清单外企业不得入库乡镇。同时，为保证乡镇

既得利益，可以在历史收入的基础上，将非清单企业税收作为一个基数纳入体制,

在体制执行中根据县乡收入增长情况挂钩分配到相关乡镇。对乡镇新发展的企业

要实行申核认定制度，避免乡镇之间互挖税源和挖挤县级税源的现象发生。

（三）坚持财权和事权相匹配，增强乡镇财政基本保障能力