第七章政府预算绩效评价

第七章政府预算绩效评价7.1政府预算绩效评价的内涵与核心价值7.1.1基本内涵政府预算绩效评价是全面实施预算绩效管理的核心环节，是财政部门、预算主管部门及单位依据设定的绩效目标，运用科学规范的评价方法、指标体系与评价标准，对预算资金的投入、执行过程、产出及效益进行客观衡量与综合评判的管理活动。其评价主体涵盖财政部门、预算部门和单位，必要时可委托具备专业资质的第三方机构参与；评价客体覆盖所有纳入政府预算管理的资金，以及对应的政策、项目与部门履职行为；核心逻辑是坚持“以结果为导向、以绩效为核心”，打破传统预算管理“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”的惯性思维，构建“花钱必问效、无效必问责”的刚性约束机制。与企业绩效评价相比，政府预算绩效评价具有四个鲜明特征：一是公共性，以公共利益最大化为根本目标，而非追求利润最大化，评价重点聚焦公共服务供给质量、民生保障水平等公共价值维度；二是多元性，评价主体涉及政府、人大、社会公众等多元主体，效益维度涵盖经济效益、社会效益、生态效益等多个方面；三是长期性，部分公共项目（如生态治理、基础教育）的效益具有滞后性，需要开展跨年度跟踪评价，不能仅以短期成效作为评判依据；四是法定性，评价工作以《中华人民共和国预算法》等法律法规为依据，具有法定约束力，评价结果应用具有刚性要求。7.1.2核心价值政府预算绩效评价是现代财政制度的重要组成部分，在国家治理与财政管理中发挥着不可替代的作用：一是提升财政资金使用效益。通过绩效评价精准识别资金使用中的低效、浪费问题，压减无效支出，盘活沉淀资金，优化财政资源配置。据财政部2024年预算绩效管理工作通报，2023年中央和地方通过绩效评价压减低效无效资金、盘活沉淀资金合计达3200余亿元，有效缓解了财政收支矛盾。二是推进国家治理体系和治理能力现代化。预算绩效评价将政府履职效能与资金使用效益绑定，倒逼政府部门优化业务流程、提升服务质量，推动政府管理从“投入导向”向“结果导向”转变，是提升政府治理能力的重要抓手。三是强化财政预算刚性约束。将绩效关口前移至预算编制环节，未设置合理绩效目标的项目不得纳入预算库，从源头遏制盲目争项目、争资金的行为，同时通过全过程绩效监控与评价，强化预算执行的约束性，维护预算的严肃性。四是回应社会公众知情权与监督权。通过绩效信息公开，让公众清晰了解财政资金的投向、使用过程与实际效果，畅通公众参与财政监督的渠道，提升政府公信力，构建阳光政府、责任政府。7.2我国政府预算绩效评价的制度演进与现行框架7.2.1制度演进历程我国政府预算绩效评价的发展与公共财政体制改革同步推进，大致分为三个阶段：第一阶段为起步探索阶段（1998年—2010年）。1998年我国明确提出建立公共财政框架，财政管理重心逐步从收入管理转向支出管理，绩效理念开始引入预算领域。2003年，党的十六届三中全会明确提出“建立预算绩效评价体系”，标志着预算绩效评价正式纳入国家改革部署。2009年，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2009〕76号），首次对绩效评价的主体、对象、方法、程序等作出全国统一规范，各地陆续开展试点。例如广东省2004年率先在全国开展省级财政支出绩效评价试点，首批涉及资金102亿元，为全国探索了实践经验。截至2010年底，全国36个省级财政部门全部设立了预算绩效管理专门机构，试点项目覆盖教育、卫生、农业等多个领域。第二阶段为全面推进阶段（2011年—2017年）。2011年，财政部召开第一次全国预算绩效管理工作会议，提出建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，绩效评价从单个项目层面向部门整体层面拓展。2014年，新修订的《中华人民共和国预算法》将“讲求绩效”列为预算管理的五大基本原则之一，明确规定“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，为预算绩效评价提供了法定依据。2015年，财政部印发《中央部门预算绩效目标管理办法》，将绩效目标作为预算编制的前置条件，未设置绩效目标的项目不得纳入预算项目库。截至2017年底，中央本级项目支出绩效目标覆盖率达到92%，地方省级项目支出覆盖率达到87%，全过程预算绩效管理框架初步形成。第三阶段为全方位全覆盖实施阶段（2018年至今）。2018年9月，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，这是我国预算绩效管理领域首个中央层面的纲领性文件，明确提出构建“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，标志着我国预算绩效评价进入全面深化的新阶段。此后，财政部陆续出台《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）、《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》（财预〔2021〕6号）、《预算绩效管理工作考核办法》（财预〔2023〕56号）等配套制度，形成了覆盖各层级、各环节、各领域的制度体系。截至2023年底，中央本级“四本预算”全部纳入绩效管理，项目支出绩效自评实现全覆盖，涉及资金超2.9万亿元；地方各级一般公共预算项目支出绩效目标覆盖率达到98.3%，政府性基金预算、国有资本经营预算的绩效管理覆盖范围分别达到92%和87%，社会保险基金预算绩效管理试点稳步推进。7.2.2现行制度框架按照中央部署，我国现行政府预算绩效评价框架为“三维立体”结构，实现了对预算管理的全链条渗透：一是全方位的评价层级体系。分为三个层级：第一，政府预算绩效评价，重点评价一级政府整体预算的绩效水平，涵盖财政收入质量、支出结构优化、民生保障水平、债务风险防控、区域经济社会发展贡献等内容，目前已有23个省份开展了省以下政府财政运行综合绩效评价试点；第二，部门和单位预算绩效评价，重点评价部门和单位履行职能的整体效能，包括履职任务完成情况、预算资金使用效率、公共服务供给质量等，2023年中央部门整体支出绩效评价试点范围扩大到87个部门；第三，政策和项目预算绩效评价，重点评价具体财政政策、支出项目的实施效果，是当前绩效评价的基础和核心，覆盖所有纳入预算管理的政策和项目。二是全过程的评价流程体系。将绩效评价嵌入预算管理全流程，形成四个核心闭环环节：第一，绩效目标管理，在预算编制阶段科学设置可衡量的绩效目标，作为预算执行和绩效评价的基准；第二，绩效运行监控，在预算执行阶段动态跟踪绩效目标完成进度，及时发现偏差并采取纠偏措施；第三，绩效评价实施，预算执行结束后，对照绩效目标开展单位自评、部门评价和财政评价；第四，绩效结果应用，将评价结果与预算安排、政策调整、问责机制直接挂钩，形成“编制-执行-评价-改进”的完整闭环。三是全覆盖的评价范围体系。将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”全部纳入绩效管理范围，同时将政府债务资金、政府投资基金、政府和社会资本合作（PPP）项目资金、政府采购资金等各类政府性资金一并纳入评价范围，实现“政府资金流向哪里，绩效管理就延伸到哪里”。7.3政府预算绩效评价的指标体系构建与方法应用7.3.1指标体系的构建原则与分类指标体系是绩效评价的核心工具，直接决定评价结果的科学性与公正性。构建原则包括五项：一是相关性原则，指标必须与评价对象的绩效目标直接相关，能够准确反映目标的完成程度，避免设置无关指标；二是重要性原则，优先选取最具代表性、最能反映绩效水平的核心指标，控制指标数量，避免指标过多过杂导致评价重点模糊；三是可比性原则，指标的口径、计算方法应当统一规范，便于不同地区、同类项目之间的横向比较，以及同一项目不同时期的纵向比较；四是系统性原则，指标体系应当涵盖投入、过程、产出、效果等各个环节，全面反映资金使用的全过程绩效；五是经济性原则，指标数据的获取应当考虑成本效益，避免为获取非核心指标数据投入过多人力物力。根据不同分类标准，绩效评价指标可分为多种类型：按评价层级划分，可分为政府级绩效指标、部门单位级绩效指标、政策项目级绩效指标。其中政策项目级指标是基础，通常设置四类一级指标：一是投入类指标，反映项目的资金投入、立项合规性等，包括预算编制科学性、资金到位率、立项规范性等二级指标；二是过程类指标，反映项目实施过程中的管理情况，包括预算执行率、财务管理规范性、项目管理制度健全性等二级指标；三是产出类指标，反映项目实施的直接产出，包括产出数量、产出质量、产出时效、产出成本四个二级指标，是绩效评价的核心基础；四是效果类指标，反映项目实施带来的长期效益，包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、服务对象满意度五个二级指标，是绩效评价的核心重点。按指标量化程度划分，可分为定量指标和定性指标。定量指标以客观数据为支撑，可直接计算衡量，例如“义务教育巩固率”“新增就业人数”“空气质量优良天数比例”；定性指标为难以直接量化的描述性指标，例如“政策实施的社会认可度”“制度健全性”，通常需要通过专家评议、公众调查等方式进行量化赋值。财政部明确要求，绩效评价指标应当以定量指标为主、定性指标为辅，项目支出绩效评价中定量指标权重原则上不低于70%。7.3.2指标权重设置与评价标准指标权重是指各项指标在整个评价体系中的占比，直接体现评价的导向。权重设置通常采用专家调查法（德尔菲法）、层次分析法等，需结合评价对象的特点、政策导向等确定。按照财政部的指导意见，项目支出绩效评价中，产出类和效果类指标的权重合计原则上不低于60%，其中民生类、公共服务类项目的服务对象满意度权重不低于10%；对于跨年度重大政策、项目，可持续影响指标权重可适当提高至15%-20%。评价标准是衡量绩效目标完成程度的基准，主要包括五类：一是计划标准，即预先设定的绩效目标值、项目实施方案中的计划值，是最常用的评价标准；二是行业标准，即同行业的平均水平、先进水平，例如全国义务教育巩固率的平均水平、同类市政道路的单位建设成本；三是历史标准，即评价对象过去年度的绩效水平，例如上一年度的项目完成率、过去三年的平均绩效水平；四是财政部门制定的统一标准，即财政部或上级财政部门发布的各类专项资金绩效评价指标标准值；五是国际标准，即国际上同类项目的先进水平，适用于可进行国际比较的领域，例如人均预期寿命、单位GDP能耗等。7.3.3常用评价方法及适用场景政府预算绩效评价方法需根据评价对象的特点、评价目的等科学选择，常用方法包括六类：第一，成本效益分析法。指将项目的总投入与总产出、总效益进行货币化计量对比，通过计算净现值、内部收益率、效益成本比等指标，衡量项目的投入产出效率，适用于效益可以货币化计量的项目，例如基础设施建设项目、产业扶持政策等。例如对某产业园区建设项目进行评价时，将建设投入、运营维护成本与园区税收贡献、就业带动效益、GDP拉动效益进行对比，判断项目的经济价值。第二，比较法。指将绩效目标完成情况与计划标准、历史标准、行业标准等进行对比，分析绩效差异及产生原因，是最基础、最常用的评价方法，几乎适用于所有类型的项目。例如评价某地区就业补助资金绩效时，将当年新增就业人数、城镇调查失业率等指标与年初目标、上一年度数据、全国同类地区平均水平进行对比，判断绩效目标完成情况和绩效水平在同类地区中的位次。第三，因素分析法。指通过分析影响绩效目标实现的内外部因素，量化各因素对绩效结果的影响程度，剥离非项目因素的干扰，准确衡量项目的实际贡献，适用于绩效结果受多因素影响的项目。例如评价某地区粮食生产补贴政策的绩效时，分析补贴资金规模、气候条件、市场价格、农业技术推广等因素对粮食产量的影响系数，精准测算政策本身对粮食增产的贡献度。第四，最低成本法。指在产出或效益基本相同的情况下，比较不同方案的成本高低，选择成本最低的方案，适用于产出难以量化、但同类项目产出具有同质性的公共服务领域，例如政务服务、基本公共卫生服务等。例如对不同地区的社区卫生服务中心基本公共卫生服务进行评价时，在服务内容、服务质量、覆盖人群基本一致的情况下，比较人均服务成本，判断资金使用的经济性。第五，公众评判法。指通过问卷调查、面对面访谈、公众听证等方式，收集公众、服务对象对项目绩效的评价，适用于公共服务、民生类项目的满意度评价。例如评价老旧小区改造项目的绩效时，通过对小区居民开展随机问卷调查，了解居民对改造后居住环境、配套设施、物业管理的满意度，作为效果类指标的核心组成部分。第六，标杆管理法。指以同领域内的先进水平作为标杆，将评价对象与标杆进行全方位对比，查找差距、分析原因，提出改进方向，适用于同类项目较多、行业标准明确的领域。例如评价地方政府债务管理绩效时，以债务风险防控成效最好的省份为标杆，对比债务率、利息支出率、隐性债务化解进度等指标，分析本地债务管理的薄弱环节。随着数字技术的发展，大数据分析、机器学习等新型方法逐步应用于绩效评价领域。据2023年全国预算绩效管理工作会议披露，已有17个省份搭建了预算绩效管理大数据平台，通过打通国库支付、项目管理、部门业务等多源数据，自动生成绩效评价基础数据，评价效率较传统人工方式提升40%以上，同时减少了人为干预，提升了评价结果的客观性。7.3.4绩效评价的基本流程规范的工作流程是评价质量的重要保障，政府预算绩效评价通常包括六个核心步骤：一是确定评价对象，由财政部门或预算主管部门根据年度工作重点、资金规模、社会关注度等，确定需要开展绩效评价的政策、项目或部门；二是组建评价工作组，可由财政部门、预算部门人员组成，也可委托具备资质的第三方机构参与，必要时邀请相关领域专家加入；三是制定评价方案，明确评价目的、指标体系、评价方法、时间安排、资料需求等，经审定后组织实施；四是收集核实基础资料，包括预算批复文件、项目实施方案、财务账册、业务统计数据、审计报告等，并通过现场核查、抽样验证等方式对资料的真实性、完整性进行核实；五是开展评价分析，对照评价标准，运用选定的评价方法，对各项指标完成情况进行逐项评分，结合定性分析形成初步评价结论；六是撰写评价报告，明确评价等级（通常分为优、良、中、差四个等级，90分及以上为优，80-89分为良，60-79分为中，60分以下为差），深入分析存在的问题，提出针对性改进建议，反馈给被评价单位整改，并报送同级政府和人大常委会备案。7.4当前政府预算绩效评价的实践痛点与现实困境7.4.1绩效目标编制质量有待提升绩效目标是绩效评价的“基准标尺”，目标设置不合理直接导致评价结果失真。据财政部2023年对中央部门绩效目标的抽查结果显示，12.1%的部门项目绩效目标存在指标不细化、量化程度不足的问题，部分民生项目的效益指标仅表述为“提升群众获得感”“改善服务水平”，缺乏可衡量的具体标准；10.3%的项目绩效目标与预算资金匹配度不高，存在“目标大、资金少”或“资金多、目标小”的错配问题。地方层面问题更为突出，某东部省份2023年对117个省级财政专项的绩效目标核查显示，23个专项的绩效目标未按要求量化，占比达19.7%；15个专项的绩效目标与部门职能关联度不足，存在“目标与业务两张皮”的问题。究其原因，一方面是部分预算单位对绩效目标的重视程度不足，将目标设置作为预算申报的“程序性任务”，敷衍了事；另一方面是部分新兴领域、社会效益类项目的量化指标设计难度大，缺乏统一的参考标准，导致预算单位“不会设目标”。7.4.2绩效运行监控流于形式绩效运行监控是全过程绩效管理的“中间闸门”，能够及时发现项目偏差、避免资金浪费，但实践中部分地区和部门的监控未发挥实质作用。全国人大常委会2023年发布的《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，37个中央部门的126个项目存在绩效监控数据填报不实的问题，涉及资金189.2亿元，部分部门仅在年中、年末开展一次性汇总填报，未对项目实施进度进行动态跟踪；21个部门的绩效监控未建立偏差预警机制，对偏离绩效目标的项目未及时采取纠偏措施，导致部分项目年底“突击花钱”或绩效目标无法完成。地方层面，某中部省份审计厅2024年发布的省级预算执行审计公告显示，42个省级预算单位中，有18个单位未按要求开展绩效运行监控，占比42.9%，部分单位的监控记录为事后补填，完全失去了监控的预警纠偏作用。此外，由于预算管理系统、国库支付系统、部门业务系统之间的数据壁垒尚未完全打通，绩效监控所需的数据无法自动获取，大量数据需要人工填报，不仅效率低下，而且数据真实性难以保障。7.4.3绩效评价结果应用刚性不足绩效评价的最终目的是结果应用，若评价与预算安排脱钩，评价就失去了存在意义。当前，“评价归评价、分配归分配”的“两张皮”问题在部分地区仍然突出。据财政部2023年预算绩效管理工作考核数据显示，全国地方各级预算中，绩效评价结果与预算安排直接挂钩的资金占比平均为38.2%，其中中西部省份平均占比不足30%；仅27%的省份将绩效评价结果纳入地方政府绩效考核体系，且权重普遍低于3%，难以形成有效约束。某西部省份2023年开展的89个重点项目绩效评价中，仅12个项目的评价结果应用于下一年度预算调整，占比仅为13.5%，其余项目的评价结果仅作为存档资料，未对预算安排产生实质影响。此外，绩效问责机制不健全，对于绩效评价为差、造成资金重大浪费的项目，很少追究相关单位和人员的责任，导致预算单位缺乏提升绩效的内生动力。7.4.4专业队伍与评价质量有待加强预算绩效评价是一项专业性很强的工作，需要具备财政管理、项目管理、统计分析、行业知识等多方面能力，但当前我国绩效评价专业队伍能力不足的问题较为突出。据中国财政学会2023年的调研数据，全国地方各级财政部门专职从事预算绩效管理的人员平均每级仅3.2人，县级财政部门平均仅1.1人，且72%的县级绩效管理人员为兼职，缺乏系统的专业培训，难以胜任复杂的绩效评价工作。第三方机构作为绩效评价的重要参与力量，服务质量参差不齐。2023年财政部对参与中央预算绩效评价的68家第三方机构抽查显示，21家存在评价程序不规范、基础数据核实不到位、评价报告质量不高的问题，占比达30.9%；部分第三方机构为了获取长期业务，迎合被评价单位的需求，刻意提高评价等级，导致评价结果失真，丧失了独立性与公正性。7.5优化政府预算绩效评价的实施路径7.5.1推进绩效目标编制精细化标准化一是建立绩效目标“双审核”机制，由财政部门业务机构负责审核绩效目标与部门职能、业务工作的匹配性，绩效管理机构负责审核指标的规范性、量化程度与合理性，未通过审核的项目一律不得纳入预算项目库、不得安排预算。二是加快构建标准化绩效指标库，由财政部牵头，按行业、领域制定统一的绩效指标体系和标准值，地方结合实际进行细化完善。目前财政部已建成中央部门项目支出绩效指标库，涵盖200余个行业、1.2万余项指标，下一步要加快向地方延伸，重点补齐民生、生态、科技等社会效益突出领域的量化指标短板，明确统一的标准值，解决基层“不会设目标”的问题。三是全面推行绩效目标公开制度，除涉密信息外，所有预算项目的绩效目标要随同部门预算一并向社会公开，细化公开内容，接受公众监督，倒逼预算单位提高目标编制质量。按照财政部部署，2025年底前要实现省、市、县三级绩效目标公开全覆盖。7.5.2构建动态化绩效运行监控体系一是加快预算绩效管理一体化信息平台建设，打通预算编制系统、国库支付系统、部门业务系统、资产管理系统的数据壁垒，实现资金支付、项目实施、绩效目标的实时比对，对偏离绩效目标的项目自动分级预警，提醒项目单位及时纠偏。例如浙江省2022年建成的预算绩效管理一体化平台，实现了“项目入库有目标、资金拨付有监控、支出完成有评价”的全流程线上管理，2023年通过平台累计预警项目1247个，督促整改项目982个，收回沉淀低效资金27.3亿元，有效提升了监控效率和精准度。二是建立绩效监控分级响应机制，对偏离绩效目标10%以内的项目，由项目单位自行整改；偏离10%-20%的，由主管部门下达整改通知书，督促限期整改；偏离20%以上且无正当理由的，财政部门可暂停资金拨付，直至调整或取消项目。三是强化绩效监控结果的应用，将年中绩效监控结果作为当年预算调整的重要依据，对于监控发现绩效目标无法完成的项目，及时收回剩余资金，统筹用于民生急需的领域。7.5.3强化绩效评价结果的刚性约束一是建立“绩效-预算”联动机制，明确绩效评价结果与预算安排的挂钩比例，对评价结果为“优”的项目，下一年度预算优先安排，可给予最高10%的资金倾斜；对评价结果为“良”的项目，预算规模保持稳定；对评价结果为“中”的项目，压减不低于10%的预算；对评价结果为“差”的项目，压减不低于30%的预算，连续两年评价为“差”的项目一律取消。例如广东省推行的“绩效差评淘汰制”，2023年共对32个绩效评价不合格的省级专项予以压减或取消，涉及资金18.7亿元，有效强化了预算单位的绩效意识。二是将绩效评价结果纳入政府绩效考核和干部政绩考核体系，提高考核权重，例如江苏省将预算绩效管理工作纳入地方党政领导班子高质量发展考核，权重占5%，有效提升了地方政府对绩效工作