我国户籍制的历史及改革研究

我国户籍制的历史及改革研究目录一、基本情况综述 1（一）调查的目的或主旨 1（二）调查过程及采用的调查方法 1二、调查情况分析 2（一）调查的结果或数据 2（二）对调查结果的分析 3三、调查的最终结论 4四、相关的意见或建议 4参考文献 6一、基本情况综述（一）调查的目的或主旨我国现行户籍制度是在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》基础之上形成的，是我国计划经济体制时期特殊经济、政治条件的产物，从上世纪50年代形成后一直沿用至今，成为我国一项基本社会管理制度，在当时社会主义制度初步确立、财富尚不充裕的历史条件下，这种户籍制度在分配社会资源、维护社会秩序等方面起到了积极作用。但随着改革开放的深化，社会主义市场经济体制建立并逐步完善，植根于计划经济体制的现行户籍制度已经越来越不适应新的经济社会现实的要求，其所体现的城乡居民二元管理、区别对待的模式，与社会主义市场经济体制下劳动力资源合理有序流动的要求相脱节，与我国当前统筹城乡发展的科学发展道路背道而驰，人为制造了公民在法律地位和现实利益方面的不平等，违背了人人平等的宪法精神，成为我国实现经济科学发展、社会和谐有序的制度性障碍，已经到了非改不可的地步。近年来，随着改革开放的深入和社会结构转型的加速，各界要求深化户籍制度改革的呼声越来越强烈，有关部门也在不断加大户籍制度改革的工作力度。从上世纪90年代开始，国务院连续发布多个意见或方案，指导户籍制度改革稳步推进，并提出了取消农业、非农业二元户口以统一城乡户口登记制度的目标，一些地方政府也纷纷采取措施，积极推进户籍管理制度改革。从户籍制度改革的进展情况来看，在中央层面，公安部作为户籍管理的职能部门，近年来逐渐加快了步伐。在连续派出工作组赴各地进行调研考察的基础上，已形成了深化改革的初步方案，同时还在抓紧新户籍立法的准备工作。在地方层面，大部分省市区对户籍制度改革的必要性有充分认识，但各地改革力度和步伐却很不一致。截至2006年底，（二）调查过程及采用的调查方法1、普遍调查(对调查对象的每个部分每个分子毫无遗漏的逐个调查)、典型调查(选择一个或若干个具代表性的单位做全面、系统而周密的调查)、个案调查(对社会的某个个人、人群,或某个事件、某个单位所做的调查)。2、问卷法(合理设计问卷,采用开放式、封闭式或混合式问卷收集信息)、文献法(通过书面材料、统计数据等文献对研究对象进行间接调查)、观察法(现场观察,凭借感觉的印象搜集数据资料)。3、开调查会.开调查会是研究性学习中最常用的一种了解情况、收集资料的方法.它有许多优点,开会人多,集思广益,互相启发,彼此验证.不足之处是易受人事方面的影响,有时会知而不言,言而不尽。4、访问。访问又称谈话,主要收集口述的材料.有两种形式,—是正式访问,二是非正式访问。可来函访问、电话访问等。二、调查情况分析（一）调查的结果或数据在中国，户籍制度古已有之，最早可追溯到周朝。《史记》中记载，周宣王“料民于太原”，其中“料民”即是清查统计人口的意思。后来，虽然形式不断变化，但户籍制度一直以来都是历代王朝的一项基本社会管理制度。其功能主要在于加强人口管理，进行人口统计，作为分配土地、征收赋税徭役的重要依据，所谓“人户以籍为定”。我国现行的户籍制度主要是在新中国成立后才逐步建立的。建国以后，伴随社会公共秩序的恢复重建，户籍制度也开始逐渐形成。①户籍制度的建立，最初是从城市开始的。1951年7月公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，即开始对城市居民进行户口登记。到了1955年，国务院颁布的《关于建立经常户口登记制度的指示》，才正式将户口登记和迁移管理扩展到农村。1958年1月《中华人民共和国户口登记条例》颁布，第一次明确提出“农业户口”和“非农业户口”的划分，确定了我国城乡二元的户籍划分。该《条例》中还规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁移手续。”这一规定不仅明确了城乡户口迁移和变动的程序，而且限制了城乡户口迁移和变动的可能。②1964年国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定(草案)》，进一步明确了要强化人口迁移管理，控制城镇人口规模。这一政策对人口迁移的限制和管控在1977年达到顶峰。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》强调：“由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，……应适当控制。”从中可以看出，不仅城乡之间户口迁移存在严格限制，而且不同城市之间户口迁移也开始有了严格地控制。③改革开放以后，我国户籍制度在许多方面都做出了一些重大的调整和改革的尝试，表明现行户籍制度开始逐渐由“紧”向“松”转变。1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。1985年公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，开始对流动人口实行“暂住证”制度，从而真正赋予了农民在城市就业的权利。1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，提出改革小城镇的户籍管理制度。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。这也标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，完善城镇化健康发展体制机制。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。已有河北、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后取消了二元户口划分，统称为居民户口；还有一些地方，正在抓紧推进相关工作，准备在近期取消二元户口划分；也有少数地方，考虑到各种现实情况的制约，改革步伐较为谨慎。以调研组先后考察的河北、北京、陕西、四川四省市为例，河北和四川省步伐较快，已经基本取消二元户口划分，实现了全省范围内统一的居民户口登记制度；陕西省计划从2005年起用五年时间逐步实现户口一元化管理；而北京市作为有上千万人口的特大型城市，考虑到人口、资源、环境等方面的承载能力和特殊的政治因素，在户籍改革方面较为稳妥，改革方案和措施还在积极酝酿阶段。（二）对调查结果的分析当前户籍制度改革总体上在平稳推进，但改革过程中也存在一些问题，值得注意。第一，思想认识不统一。大多数地方对户籍制度改革的必要性都有正确的认识，但对于如何改革却有不同看法。有的地方同志对户籍制度改革的重要性认识不够，看不到城乡二元对立的格局已经成为制约发展的重要瓶颈，认为户籍制度改革对解决现实问题没有什么意义；也有的地方对户籍制度改革有畏难和观望情绪，想等待中央明确的政策出台以后，或者等社会经济发展到一定程度以后，再着手进行改革；还有的地方在工作中有简单冒进的倾向，对户籍制度改革的复杂性认识不够，在没有进行深入调查研究、试点实践的情况下，就盲目地加以快速推进。第二，立法滞后。至今我国户籍制度的法律依据仍是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，而这一条例在很多方面与当今市场经济的发展要求和人民生产生活的实际需要已经相差甚远。事实上，这一条例已成为深化改革的障碍，亟需废止并重新立法。第三，附加在户籍制度之上的各项社会管理政策太多，是当前深化户籍制度改革的难点所在。在现行户籍制度之下，人民在教育、医疗、计生、土地占用等诸多方面享有的福利待遇都简单地以户籍性质为依据进行差别性的分配，甚至在同一起交通事故中，户籍性质不同的受害人得到的赔偿数额都有极大差别。这不但人为制造了城乡居民之间法律地位和社会待遇的不平等，而且也使户籍制度承担了许多本来不应该承担的社会功能，增加了改革的难度。不少地方反映，户口迁移条件放松之后，城镇户籍人口逐渐增多，使得原本就有限的城镇教育、医疗、交通等公共资源更趋紧张，难以承受；另一方面，随着新农村建设的推进，国家的支农惠农政策不断出台，农村居民在土地、计划生育等方面的福利已经在一定程度上优于城镇居民，一部分在改革开放初期办理了“农转非”户口手续的居民，现在又希望重新获得农村户口，享受农村福利待遇，这也给地方政府带来新的压力。第四，户籍制度改革缺乏合力。户籍制度改革牵涉城乡居民多方面利益，与多个政府职能部门相关，深化户籍制度改革，绝不是仅仅从名义上取消城乡居民户口的差别，还要逐渐消除附加在户籍制度之上的各种不平等待遇。当前的户籍制度改革主要由公安部门推进，在公安部门采取取消城乡二元户口、放宽户口迁移条件等改革措施的同时，其他相关职能部门却没有同步进行配套改革，不仅造成各项政策之间的不衔接，而且使得户籍制度改革流于形式，无法收到实质性的成效，广大人民难以实际享受到户籍制度改革的好处。第五，户籍登记及管理手段落后。调研中了解到，各地普遍存在着一部分居民无户口、重复户口、空挂户口、人户分离等现象；居民更改姓名和出生日期的管理不够严格，流动人口和婴儿出生的登记和管理不够规范；在信息统计方面，各职能部门都掌握着一部分人口统计数据，但各部门之间的统计口径不一致，且缺乏必要的交流和沟通，导致各项数据之间出现不一致。上述问题已经严重影响到人口信息的准确性，既给人民生活带来不便，也不利于为户籍制度改革提供真实准确的统计资料和依据。三、调查的最终结论附加在户籍上的种种不平等待遇，使得户籍改革的呼声日涨。本文从法律入手，论述如何进行户籍制度改革，并对我国户籍法的体系结构进行初步的研究。在户籍以外，修改宪法、就业、社会保障、医疗、教育、居住、财产权以及民主选举等相关法律法规以实现“全民平等”为改革的原则。在户籍上，修改《居民身份证法》和《护照法》。以“迁徙自由，公民平等”为改革的原则，针对《户口登记条例》和现行各种户籍政策规定和官方改革措施，提出自己的主张。户籍制度改革的最终目标是回归本位，全体公民平等自由。四、相关的意见或建议第一，进一步统一思想，充分认识户籍制度改革对促进经济发展和构建和谐社会的战略意义。户籍制度改革是我国社会管理体制的一项重大改革，事关人民群众的社会福利、迁徙自由等基本权利；同时也是经济体制改革的重要内容，有利于合理调配人力资源、劳动力资源，促进人口合理有序流动。户籍制度改革是打破城乡二元对立的突破口，实现城乡居民在法律制度上的形式平等，会为将来经济高度发达、物质资料高度丰富条件下实现城乡居民的实质平等奠定基础。在改革过程中，一方面要克服畏难情绪，不能因为面临诸多困难就因噎废食、望而却步，而应该以改革的办法解决改革过程中出现的问题，在经济社会逐步发展的同时，总结经验，吸取教训，不断解决现行户籍制度存在的各种问题；另一方面要防止急躁冒进倾向，改革要稳步推进，在充分扎实的调查研究基础上开展。同时，要注意加强对户籍制度改革重大意义的宣传，让所有居民都认识到这是一项关系全民切身利益的重大改革，并主动积极地参与到户籍改革过程中来。第二，加紧制定适合社会主义市场经济体制的户籍法律法规，将户籍制度改革纳入法制化轨道。1958年制定并沿用至今的《户口登记条例》已经与当前经济社会发展现状严重不相适应，各地普遍要求尽快修订户口登记条例并出台《户籍法》，认为这是深化户籍制度改革的法律基础，也是推动户籍制度改革的强大动力。考虑到短期内出台新户籍法的难度较大，应该鼓励有立法权的地方人大或政府，根据当前经济社会发展现状和当地具体情况，先行制定地方性法规，在地方层面解决现存的突出问题，同时积累立法经验，待到将来条件成熟时，再由全国人大制定全国统一的新户籍法。第三，充分调动各相关职能部门的改革积极性，出台配套政策措施。户籍制度改革的广度、深度、难度都很大，只依靠公安机关一家之力难以将其深化下去。建议由国务院成立专门领导小组或办公室，协调各部门联合拟订户籍制度改革总体方案，形成以公安为主体，各相关职能部门齐抓共管、综合治理的局面，分部门、分阶段推进改革。成都市在这方面有好的经验，由市委、市政府统领改革步伐，提出了“整体规划是前提、产业发展是基础、身份转变是重点、政策配套是关键”的改革思路，各相关职能部门如公安、财政、劳动、教育、卫生、规划、房管等均出台了配套政策和改革措施来支撑户籍制度改革的深入进行，取得了明显效果。第四，将户籍制度改革纳入统筹城乡发展、推进城乡一体化的整体战略之中。党的十六大以来，党中央陆续提出了统筹城乡发展的科学发展观、建设社会主义新农村等一系列重大战略举措，这为深化户籍制度改革提供了坚实的政策和理论依据。户籍制度城乡二元对立实际上是经济社会结构城乡二元对立的反应，因此，必须把户籍制度改革纳入到推进城乡一体化的整体战略之中，否则户籍制度改革有可能只停留在表面层次。在这方面，成都市的改革经验值得借鉴。成都市把深化户籍制度改革与城乡统筹发展以及新农村建设战略很好地结合起来，发挥城市反哺农村的作用，不仅在名义上实现了城乡户口的一元化管理，而且从推进城乡一体化的高度，出台了五大系统支撑户籍制度改革。参考文献[1]王跃生.户籍功能的历史与现代考察——以政策为视角[J].中国社会科学院研究生院学报.2015(03)[2]李林,陈骁.户籍录入错误,谁来买单[J].决策探索(上半月).2014(03)[3]王彦辉.出土秦汉户籍简的类别及登记内容的演变[J].史学集刊.2013(03)[4]赵方杜.户籍制度嬗变中的社会管理蕴意[J].理