省级政府推进新一轮国家减负政策的困境与出路

/省级政府推进新一轮国家减负政策的困境与出路——基于23个地区减负方案的政策分析【摘要】2018年教育部联合九部门颁布《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》，开启了新一轮“减负”。本研究通过分析新一轮减负政策中23个省级政府推进国家减负方案的政策文本，发现地方“减负方案”在政策话语、政策内容、推进方式、政策支持四个方面存在不足，表现为：政策话语含糊不清，政策内容形异神似，政策推进方式多态并存，政策支持措施迟滞。为提高地方推进减负政策的效力，应当转换政策话语，倡导“轻负提质”；政策内容力求“地方定制”，探寻减负方案的地方表达；融合常态化和运动式两种推进方式，协同共进；超越“减负”，寻求改革的多方位支持。【关键词】减负；学业负担；地方政府；困境

一、省级政府推进国家减负政策的总体状况 自2018年12月28日，《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》(以下简称教育部“减负三十条”)颁布以来，各省、市(直辖市)、自治区相继出台了各地的“中小学生减负实施方案”，笔者通过各地教育厅、教委网站和相关新闻媒体平台共收集到23个省级地区的“中小学生减负实施方案”。通过对其政策文本进行分析，可以发现地方推进中小学减负政策的总体特征。 从颁布时间上看，各地颁布时间不一，跨度较大。最早的是辽宁省于2019年5月5日颁布的《辽宁省落实教育部等九部门关于中小学生减负措施实施方案》，距离教育部颁布“减负三十条”半年之后，河南、山西、安徽、青海、河北、甘肃在6月底前相继公布了地方减负方案。相比于以上省份的快速响应，宁夏、贵州、湖南、广西、浙江等省份均在10月以后才颁布，广东和黑龙江迄今为止仅向社会公布了“征求意见稿”，正式稿尚未发布。北京、山东、海南、四川、湖北、山东、江苏、内蒙古尚未公布相应的地方减负方案。从地方减负方案颁布时间的差异，可看出减负方案推进之难、地方差异之大。 从行文体例上看，各地总体相似，个别地区差异不一。从标题上看，大部分地方的文件标题均为“XX省/市/区中小学生减负实施方案”或者“XX省/市/区进一步做好中小学生减负工作的通知”，湖南、天津、上海、宁夏四地有所不同。此外，各省、市、自治区减负方案基本按照“指导思想”“基本原则”“具体措施”“组织保障”等四部分组成，辽宁、黑龙江、安徽、青海、新疆、重庆、浙江、河南等省份参照这个体例。上海、广东、云南、陕西等省的文本直接以“重要措施”“重点任务”等表达，具体呈现相关措施条目；湖南、吉林、甘肃三省，在政策文本上以专项行动进度的形式呈现落实方案。 从具体内容上看，各地总体一致，发达地区发挥着政策引领作用。教育部“减负三十条”在措施上主要从规范学校办学行为、严格校外培训机构管理、家庭履行教育监护责任、强化政府管理监督四个方面展开。在规范办学行为上主要措施为严格参照国家课程标准开课、教学，限制作业量，控制作业难度，建立弹性离校制度，加强体育锻炼，管控学科竞赛等措施。在严格管理校外培训机构上，主要从整改违法经营的培训机构、严禁超标培训、严禁聘用教师、控制培训时间。在家庭教育方面树立科学育儿观念，各地以建立家长委员会、家长学校等形式提高家长素养。在强化政府管理上，各地主要以加强舆论引导、管控竞赛活动、深化考试招生制度改革、加强减负督导来落实。发达地区对减负政策的推进做了地方化的探索。上海、浙江两地依靠本地教育经费充足、高校资源丰富的优势出台了一系列减负的新举措，如上海研制“学生负担指数”，将学生负担指数作为区政府教育质量监测的核心指标，定期向社会公布。浙江省拟建立基于源数据库的中考试卷质量分析系统监测中考难度，要求浙江省初中期中、期末试卷难度控制在0.7以上，单个题型难度不宜低于0.4；建立区域基础教育生态监测发布制度，采集学生负担指数。①在招生方面，浙江省严格实施公民办同步招生，严禁跨区域争抢优质生源。 二、省级政府推进国家减负政策中的困境 (一)话语含糊：多重话语中的减负困扰 新中国成立以来，“减负”从一种个体困扰转化为公众议题[1]，继而上升为“政策话语”为社会所关注。所谓话语，意味着“产于并依赖于社会实践的观念或规则的集合”。[2]公共政策中的话语理论认为话语是人们对公共生活的“意义宣言”和价值建构活动，话语本身具有阐释、框定、批判功能。从这个意义来说，“减负”是政府、专家、媒体、学校、教师、家长、学生和其他社会公众多主体共同建构的公共话语。不同主体在参与话语建构的过程中总是以自身的视野去赋予“减负”个性化的意义，致使减负话语一直以来陷入了自身困扰。 减负政策话语的多元建构使“减负”的内涵模糊、边界不清。从历史发展来看，不同时代的减负具有不同的内涵。范国睿在全面分析减负政策的历史发展后发现：50年代，减负主要关注课外作业多，政治类社团多；60年代的减负背景是新中国成立后第一代学龄儿童剧增；80年代，“尊重人才，尊重知识”口号下，导致了学校片面追求升学率；90年代则是面临独生子女入学的压力[3]，其他学者的研究也有类似的观点。 从当下的政策本文看，国家和地方的减负政策话语表达亦有差异之处。以2018年新一轮减负政策为例，教育部“减负三十条”中，减负对象的表达是过重的学业负担，而在地方推进政策的文本中13省(浙江、湖南、广西、天津、河北、河南、辽宁、江西、山西、青海、安徽、贵州、陕西)的地方减负政策文本的表述是“学业负担”，5省、市(重庆、宁夏、广东、吉林、黑龙江)的表达是“课业负担”，其他省份的文本未明确表示“课业负担”或者“学业负担”。回溯此前的国家教育减负政策可以发现，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》的表述为“课业负担”，2018年教育部颁布《教育部等九部门关于印发中小学生减负措施的通知》使用的是“学业负担”。可见，官方政策文本中没有明确“学业负担”与“课业负担”的差异。故，有学者认为“学业负担”与“课业负担”同义。[4]胡惠闵认为我国政策文件中的减负是包括学校的课业负担，学生在学业上的心理负担和社会对减负关注的舆论负担等广泛意义。[5]从学理上看，课业负担对应的是学校课程学习过程，学业负担对应的是学习过程。课程教学无法脱离学生学习发生，而学习则是可以独立于规范化课程教学之外。从这个意义上看，学业负担的内涵远比课业负担要大。据此，本研究认为学业负担的内涵比课业负担丰富，在政策文本中应以学业负担为宜。在当前的减负政策文本中，地方减负政策的具体外延包含三类：其一，过重的学业负担(或课业负担，下同)；其二，有损身心健康的学业负担；其三，违背教育教学规律的学业负担。 在减负的具体措施上，各地方的政策文本以禁止性话语表达居多，如作业“小学不超过1小时”“初中不超过1.5小时”；“义务教育阶段每学期统一考试不得超过两次”等。约瑟夫·巴雷特和罗纳德·尤金将其称之为缺陷性话语[6]，即以“问题为中心的世界观”让我们聚焦于管理世界中的问题，忽视已有的优势。缺陷视角是组织管理中长期存在的一种现象，减负政策中的“缺陷话语”让减负政策的措施碎片化。 (二)形异神似：地方减负推进政策同质化 政策同质化是我国地方政策实施的普遍现象。[7]新制度主义者迪马乔(P.J.DiMaggio)和鲍威尔(W.W.Powel)将其称为“制度同构”[8]，即政策执行过程中存在一种力量推动着政策单元的政策实施方式日益相似。地方推进减负政策的同质化体现为两种类型，即自上而下的政策对齐与同级地方政府间的政策对标。自上而下的政策对齐是指地方政府在推进国家减负政策的过程中倾向于将上级政府的政策文本作为政策“模版”，主动将本地区的减负措施与之对齐，如辽宁省减负方案共33条，是在教育部减负30条的基础上增加的3条，其下的大连市减负方案在辽宁省方案的基础上删去了两条，共31条。其中，教育部“减负三十条”、辽宁省减负方案与大连市减负方案三者有28个条款一致。福建省以转发教育部“减负三十条”传达国家减负政策精神，未制定省级方案。自上而下的政策对齐是地方政府规避政策风险、贯彻减负政策的国家意志。 自上而下的政策对齐是减负政策同质化的主要原因，除此之外，同级政府间的政策对标也进一步导致了减负政策的同质化。同级政府在政策实施过程中是一种“竞争对标”关系。为了避免上级政府的督导问责，地方政府往往采取“相互对标”，以减少地方政策推进中“不作为”“乱作为”的政策风险，如上海在减负方案中提出研制学生负担指数来评估学业负担，浙江在其区教育生态评价体系中也提到将学业负担指数纳入计算。自上而下的政策对齐与同级政府间的政策对标相互作用，构成了减负政策同质化的政策逻辑，使得周期性的减负政策变得形异神似。政策同质会异化地方教育政策生态，破坏教育政策的地方多样性。无论是自上而下的政策对齐还是同级政府间的政策对标都加剧了地方政策的“离土性”。省级政府的政策推进要更多关注政策本身的地方性，以寻求地方方案与本地政策文化、政策空间、政策受众的自洽。 (三)多态共存：常态化推进与运动式推进并行 在新一轮的减负政策推进实施中，各地方教育行政部门的减负政策推进方式存在一定差异。总体来看有两类推进方式：第一类，常态化推进。地方教育部门参照教育部“减负三十条”并结合本地的具体情况做一定增减、修正制定出本地区的“减负方案”。辽宁、河南、安徽、河北、新疆、陕西、重庆、天津、吉林、云南、上海、江西、宁夏、贵州、广西、浙江等地区均以发布本地的“中小学生减负实施方案”的方式推进。常态化推进是地方政府推进国家政策的常规方式，在地方减负政策推进方式中占主流地位。第二类，运动式推进，以专项行动的方式开展“中小学减负”专项行动，如湖南、甘肃、吉林三省。湖南省于2019年11月6日颁布《湖南省中小学生减负专项行动实施方案》。该方案以开展“端正办学思想大讨论”和“学习推广典型经验”②的方式端正湖南省教育系统的教育观念。吉林、甘肃两省的“运动式推进”虽未体现在方案标题，却在具体内容上以专项行动的方式展开。两省援引教育“减负三十条”为条款，并附上具体的行动方案。吉林省方案分全面学习(2019年8月)、集中宣传(2019年9月)、对照整改(2019年10月-12月)、县级检查(2020年1月-7月)、政府督导(2020年8月-11月)、推广经验(2020年12月前)等六个步骤进行。甘肃省的方案“分摸底分析，制定方案”(2019年5月底前)、“对照落实，集中整治”(2019年8月底前)、“形成机制，长期实施”(长期)等三个阶段进行。 (四)单兵作战：相关政策支持措施迟滞 综合来看，教育减负问题具有三重性，相关的配套改革缺乏紧密呼应。首先，减负行动实施需要社会层面的理性省思。在宏观意义上，社会竞争的激烈使社会分流成为社会公众普遍关注的问题。教育作为社会分流的工具，教育经历成为社会分流的“硬通货”。在“文凭社会”，社会竞争的问题已经转化为教育资源的争夺。[9]为了竞争有限的优质教育资源，作为“理性决策者”的个人必然会选择追加教育投入(时间投入、经济投入、学力投入)以获得更好的社会地位，学业焦虑、学业负担加重是社会竞争的必然产物。[10] 其次，减负行动过度依赖于学校力量。在中观层面，优质教育资源不足，“整齐划一的教学方式”阻碍了学生个性化发展的需求。[11]教师和家长执迷于社会竞争中的“个体理性”，拒绝教育改革所倡导的政策理性。在竞争本位、个体理性主导下，学校教育、课堂教学、家庭教育从属于社会竞争的洪流。各利益主体的教育逻辑依附于社会竞争逻辑，这是教育减负政策长期阻滞不前的深层根源。 最后，减负政策行动还未真正关注到“个体生命”。在微观层面，学业负担是一种个体的心理体验，个体的学业负担感是教育减负问题的微观基础。在教育减负问题域中，存在群体学业负担感和个体学业负担感的差别。教育政策所力图解决的是群体学业负担感，即社会群体对中小学生学业负担的群体感受。然而群体学业负担感和个体学业负担感不是完全匹配的，社会群体的学业焦虑不等同于教育个体的学业焦虑。减负政策受众的群体性与学业负担感的个体性难以两全，使得减负政策常常陷入“一刀切”的过度减负。个体对学业负担感与个体的学业能力、学业任务难度、群体环境有关。大众媒体对减负政策的过度宣传在一定程度上加剧了学业焦虑，这使得很多学生在学业焦虑问题上“被焦虑”。独生子女、家庭离异、情感淡漠等社会问题则导致了中小学生学业负担感阈值的下降。 三、省级政府推进国家减负政策的出路 (一)话语转换：从“减负”到“轻负提质” 在公共政策中，话语不仅在阐述着事实，也在以隐匿的方式形塑着人们对政策世界的认识，左右着公众对政策的意义赋值。[12]为此，“话语意识”是后现代政策研究的一个重要倾向。[13]面对组织管理中缺陷性话语引发的问题，约瑟夫·巴雷特和罗纳德·尤金提出以优势文本的视角替代“缺陷性视角”，聚焦组织中的优势发展。地方政府在推进减负政策方案的文本中，不仅要在“减”上下功夫，更要在“增”上有所作为。在减负标语上，减负政策应从强调“减负”转变为提倡“轻负提质”。“减负”政策产生于社会对学生学业负担过重的群体焦虑，学业负担只是教育问题的表象，更深层次是要改变机械、重复作业、题海战术等低效的学习方式。从话语研究的历程看，作为一种公众话语减负，其本身具有低层次、散碎化、模糊性的特点。[14]一方面，“减负”给人一种误区，即“学业负担”是不好的，应该消除。然而，有研究表明一定的学业焦虑和负担有助于学生进取心、创造力的激发。[15]减负政策的政策目标不是消除学业负担，而是减轻过重负担，将中小学生的学业负担降到学生可承受的范围内。另一方面，“减负”本身是手段，减负的话语会容易让公众忘记减负的最终目的是为了提高学习的质量，减负让政策实施者和参与者只知“减”，不知“增”，陷入“堵式”减负[16]的困境。为此，政策制定者应从一味地高喊“减负”转变为倡导“轻负提质”。 减负不仅是做“减法”[17]，而是“加减乘除”并举。“加减”和“乘除”是两个层面的隐喻，“加减”是基础层面，主要是针对学业任务量；“乘除”是减负的进阶层面，主要针对学生对学业负担的感受，即学业负担感。“减”是要减去有碍于学生身心健康成长的过重学业负担。但盲目的减负对学生学业发展没有益处，一定的学业压力能激发学生的学习动机，挑战有难度的学习任务。因此，对于学业负担感不强、学业能力较强的学生应该适当增加有难度的学业任务。“乘”是指家长和老师要引导学生获得积极的学习体验，让学生的学习体验感获得加乘，提升学生学业负担感的阈值。“除”是指要降低学生的学业挫败感，减少学生对学业任务的不良体验，增强自我效能感。 在减负的方式上，需要“放权”与“规范”并举。教育部减负三十条提倡促进家校合作，明确家长在减负工作上的责任。但家长是非教育专业人员，难以要求所有家长都树立正确的教育观、人才观、学习观，教育理念也难以通过家长学校一天、两天的培训获得改观。因此，在减负的主体上，学校和教师作为专门的教育机构和教育人员应当承担主要引领职责，指导家长和社会人员对减负政策的落实，在给家长为学生“减负”放权的同时，也要注重对家长运用“减负”权利的引导与规范。 (二)地方定制：寻求减负方案的地方表达 政策从国家到地方是一个渐进推进、逐步细化的过程。优质的教育决策既需要国家宏观政策的顶层设计，也需要地方政府的基层探索。高度同质化的地方政策实施会使得国家政策推进低效，压抑地方政府的政策创新力。一般而言，减负政策制度的构建与推进，来自于“自上而下”和“自下而上”两种变革路径。我国政策变革更多地运用“自上而下”式的变革，对国家政策的地方探索不足。为此，在2019年全国教育工作会议上，陈宝生部长特别提到要将“顶层设计”和“基层探索”相结合。减负政策的地方化，能规避“一刀切”减负带来的政策风险，通过让地方发声来挖掘国家政策的地方活力，引导地方参与国家政策的个性化实施，提升减负行动的政策弹性。 同时，通过各省市在尊重国家减负政策基本精神的基础上，构建减负行动的多元化模式，有利于地方政府从“政策竞争”转变为“政策共进”。一般而言，地方教育部门对教育部“减负三十条”做出地方化表达，需要充分研究国家整体的减负战略，更需要回归地方的减负现状以及背后的学情、省情、市情，避免“一刀切”的粗放政策行动，塑造和凝练减负问题真正解决的地方专业智慧，为全国以及同级政府的政策构建提供有效性对照。在“百花齐放”中做到“百花争鸣”，从政策竞争、彼此参照中逐步走向可持续性的政策共进，成为彼此可以共同借鉴的地方肩负行动的“政策实验”。 中小学减负政策的地方化能兼顾各个地区的情况，提升国家政策与地方的契合性，这需要地方政策政策制定时具体考虑以下几个方面：(1)发达地区注重利用高新技术和理论模型，引领减负政策地方化的方向。北京、上海、广东、江苏、浙江等发达地区应利用本地区内的资源优势，依靠科研力量研制学业负担指数、减负模型，引领减负政策地方落实的新方向。(2)欠发达地区在减负政策上应更加注重本地区减负政策对教育公平和基本公共教育服务的提供。欠发达地区由于本身发展程度有限，地区资源负担常常陷入“不敢减”“学校减，家长增”等“减负怪圈”，要在减负政策落实措施中注重教育质量提升，以提质促减负。(3)民族地区应关注本地区的民族文化、习俗、制度。民族地区应更加注重减负政策的地区特色。许多民族地区有着不同的教育观念与传统，减负政策要与本地的文化相融合。 (三)协同共进：融合“常态化”和“运动式”两种推进方式 构建不同地方的减负政策方案与文本是政策静态层面的“多元化”与“创造性”，将文本方案有效落实则需要考虑动态层面的可持续性。当前，常规治理和运动式治理是我国国家治理过程中常见的两种政策运作方式。常规治理是以“理性—技术”主义为基础的科层治理方式，运动式治理是作为常规治理失败而产生的补偿和替代机制。[18]常规治理与运动式治理在地方政府推进国家减负政策过程中演化为国家减负政策的常态化推进与运动式推进两种政策实施方式。 常态化推进方式是地方政府贯彻落实国家政策的常规方式。常态化推进立足于国家政策的地方化，强调国家政策话语的地方解释，注重地方政策方案的适切性、创生性、发展性。运动式推进注重国家政策的强有力实施，在短时间内集中政策力量，针对中小学减负问题开展大规模、大力度的整治，能起到立竿见影的效果。运动式推进的不足在于短时间的集中治理将减负问题当成是政治运动，容易造成减负政策的仪式化，形成不了长效机制。运动式减负也会让学校、教师、家长、学生产生“突击整治”的印象，对减负的内涵、意义认识不清。多元的政策实施方式能丰富地方政府政策实施的选择余地，赋予地方政府政策实施自主权，有利于激发地方政府活力，发挥地方积极性。 地方政府在推进减负政策时不能拘泥于常态化推进和运动式推进中的某一种方式，应该融合两种推进方式的优势，协同推进地方减负政策。在推进过程中应注意两方面：一是因地制宜。地方政府在选择政策推进方式的时候要考虑各地区的政策环境。在校内教学、校外培训班管理不够规范的地方应采取运动式推进，集中力量优化校内外教学环境；在教育质量相对优质、减负压力不是很严重的地区宜采取常态化减负，突出政策推进的长期性、特色性、地方性。二是综合施治。常态化推进与运动式推进各有优势，减负政策在地方推进的过程中要综合利用两种推进方式的优点，力求达到地方减负效果的最大化。 (四)超越“减负”：政策有限理性视角下的多方位支持 公众对政策的期待总是无限的，而政策的效力是有限的。美国管理学家赫伯特·A.西蒙提出了管理中理性的限度，即：基于知识的有限性、困难的不可知及种种的不可测因素，管理者总是在有限理性的条件下进行决策。[19]有限理性理论表明政策不是万能的，任何一项政策的实施有其自身的限度。面对公众的无限期待与政策的有限效力，政策实施者要充当政府与公众的“磨合器”，弥合政策意志与公众期待的鸿沟。有鉴于此，要系统解决减负问题就要破除视野局限，超越减负政策本身。在减负政策之外开展配套的教育教学改革、评价改革；在教育改革之外，寻求减负的专业支持、社会支持。 在配套改革措施上，国家和地方配套的减负方案是其主导政策，同时应伴随教育评价改革、教育教学改革等培养改革措施，推进中小学生减负现象的全面改观。在评价改革上，要根除评价体系中的“固瘴顽疾”，以“破五唯”为抓手，转变评价理念，优化评价方式，以评价改革推动教学改革。在教育教学改革上，要形成以“育人”为中心的教学方式，树立科学的教育质量观，构建以质量观、人才观、教学观、学习观为核心的新时代教学改革观念体系。将评价改革、教学改革、中小学生减负政策同时并进，将三类改革聚焦于中小学生核心素养提升。减负是一项长久事业，全面的政策体是中小学生减负落到实处的政策保障。 为保证减负政策的长效推进，除了政策保障外，还需要汇集专家智慧为减负改革提供专业支持。不少地区在减负督导上开始成立专业的减负督导委员会(或者相关组织)，如浙江省拟组建减负工作专家指导团队，并建立区域基础教育生态监测发布制度，通过区域基础教育生