土地审批制度、程序及基本要求

土地审批制度.程序及基本要求

一、土地管理基本知识

＞L土地制度及土地权利体系：

＞土地公有制:所有者、使用者、行使权力者、城乡二元体

制

土地权利体系：

2.土地利用总体规划体系

(1)五级规划体系

＞全国土地利用总体规划

＞省级(自治区、直辖市)土地利用总体规划

＞地市级土地利用总体规划

＞县级土地利用总体规划

＞乡镇级土地利用总体规划

(2)规划的分级审批

＞国务院批准：全国的总规；省、自治区、直辖市的总规；

省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城

市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划

＞省级批准：除上述范围外的

市级批准：乡(镇)土地利用总体规划可以由省级人民政府授权

的设区的市、自治州人民政府批准

3.土地利用计划管理

土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地

量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。

年度计划的审批程序及权限及规划审批相同。

4.现行耕地保护制度体系

(1)土地用途管制制度

＞国家实行土地用途管制制度

国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农

用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控

制建设用地问题，对耕地实行特殊保护

＞三个基本方面：

＞实现用途管制的基础是分类确定土地用途

＞实现用途管制的依据是土地利用总体规划

＞实现土地用途管制的关键是农用地转用和土地征收

审批

（2）基本农田保护制度

《土地管理法》第三十四条规定“国家实行基本农田保护制

度”

＞主要可概括为以下规定：

＞划定基本农田保护区：五类耕地、80%以上、落实到地块和

农户

＞严禁占用基本农田

a）五类耕地：

b）经批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地

c）有良好的水利及水土保持设施的耕地，正在实施改造计划

以及可以改造的中、低产田

d）蔬菜生产基地

e）农业科研、教学试验田

f）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地

（3）耕地占补平衡制度

＞《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿

制度，落实占补平衡制度中主要采取以下措施：

＞明确责任，落实耕地占补平衡的法定义务

＞建立建设项目补充耕地及土地开发整理项目挂钩制度

＞建立补充耕地储备制度逐步做到先补后占______________

＞抓好补充耕地资金的落：单独选址的，用地单位负责补充

测算等别折算系数，确£...一.在主

城市批次的，市、县、乡政府负责

补充

村庄集镇分批次建设的，集体经济

质量不降低

(4)土地开发整理复垦的有关政策

“在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,

开发未利用土地”，“国家鼓励土地整理”，“因挖损、塌陷、

压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定

负责复垦”

二、审批制度

建设用地审批管理的内涵：

建设用地审批管理是指法律授权的机关依据法律授予的职权，

对建设项目用地的申请、审查、批准以及及之相关的各个环节所

实施的行政管理。其主要任务是：保护耕地及为经济建设服务；

保护土地所有者和土地使用者的合法权益；严格审查建设项目用

地；采取有力措施，确保实现耕地占补平衡；规范建设用地审批

管理工作。

审批制度主要包括：

1.建设项目用地预审2、农地转用审批

3.土地征收审批4、土地供应审批

农用地转用审批用途管制的核心

L概念：农用地、依法、依规、划转建设用地

＞2、批准权限：

＞国务院

＞省、自治区、直辖市人民政府

＞设区的市、自治州人民政府审

L农用地转用审批权限

国务院的审批权限

(1)国务院批准的建设项目和省、自治区、直辖市人民政

府批准的道路、管线工程及大型基础设施建设占用土地。(单独

选址)

(2)在土地利用总体规划确定的直辖市、计划单列市和省、自

治区人民政府所在地的城市以及人口在100万人以上的城市建

设用地规模范围内，为实施该土地利用总体规划，按照土地利

用年度计划申请城市分批次建设占用土地。（城市批次）

省级人民政府的审批权

除国务院审批权限以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为

建设用地的，需报省、自治区、直辖市人民政府审批。

设区的市、自治州人民政府审批权

如果乡镇土地利用总体规划已由省级人民政府授权的设区的市、

自治州人民政府批准，则该乡镇所在地的镇区及所属村庄、集镇

的建设用地规模范围内的农用地转用，可以由设区的市、自治州

人民政府批准。

＞2.土地征收审批权限

＞国务院

＞省、自治区、直辖市人民政府

国务院的审批权限

（1）基本农田

（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的

（3）其他土地超过70公顷的

省级人民政府的审批权限

征收除国务院审批权限以外土地的，由省级人民政府批准

（1）低于35公顷面积的耕地（不包括基本农田）

（2）低于70公顷面积的其他土地

注：其他土地是指耕地（含基本农田）以外的土地。

包括除耕地以外的农用地（包括园地、林地、牧草地等）、

建设用地和未利用土地等

3.土地供应审批权限

县级（含）以上人民政府

建设项目用地报批程序（单独选址的）

1.建设项目用地预审

2.用地单位提出用地申请

3,市（县）拟定一书四方案

4.逐级报至有审批权一级政府审批

5.批后实施（2-4为组件报批过程）

三、预审

建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核

准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查

＞1、法律依据：

＞《中华人民共和国土地管理法》第五十二条

＞《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）

＞《中华人民共和国土地管理法实施条例》

＞各省建设项目用地预审管理实施办法

＞2.预审原则：

＞符合土地利用总体规划保护耕地，特别是基本农田

＞合理集约利用土地

＞符合国家供地政策

＞3.分级预审

＞需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批

的建设项目，由该级人民政府的国土资源管理部门预审

需核准和备案的建设项目，由及核准、备案机关同级的国

土资源管理部门预审。

4.预审程序

A.申请：

需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位

提出预审申请；

需核准的建设项目在项目申请报告核准前，由建设单位

提出用地预审申请；

需备案的建设项目在办理备案手续后，由建设单位提出

用地预审申请。

B.受理：

应当由国土资源部预审的建设项目，通常委托项目所在

地的省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定

的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门

受理。受理后，提出初审意见，转报国土资源部。

涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设

用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。

应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通

讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管

理部门预审，并报国土资源部备案U

申请预审应当提交下列材料：（已批准项目建议书的审批

类项目、需备案的建设项目）

建设项目用地预审申请表（国土资源部统一制定的）

建设项目用地单位申请预审的报告（内容包括拟建项目的

基本情况、拟选址占地情况、拟用地面积确定的依据和适用

建设用地指标情况、补充耕地初步方案、征地补偿费用和矿

山项目土地复垦资金的拟安排情况等）

大项目建议书批复文件或者项目备案批准文件

大单独选址建设项目拟选址位于地质灾害防治规划确定

的地质灾害易发区内的，提交地质灾害危险性评估报告

*单独选址建设项目所在区域的国土资源管理部门出具

是否压覆重要矿产资源的证明材料

标注项目用地范围的乡级以上土地利用总体规划图及相

关图件

市、县国土部门列入年度计划的承诺（陕西省）

建设单位不开工承诺（陕西省）

（直接审批可行性研究报告的审批类建设项目及需核准

的建设项目，申请用地预审的不提交大项材料。但项目单位

应当在用地预审完成后，申请用地审批前，依据相关法律法

规的规定，办理地质灾害危险性评估及矿产资源压覆情况证

明等手续）

受国土资源部委托初审的，在转报用地预审申请时，应

当提供下列材料:

对申报材料作出的初步审查意见

标注项目用地范围的县级以上土地利用总体规划图及相

关图件

属于《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改

土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划

修改方案、规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会

纪要

＞5,预审内容

＞建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家

供地政策和土地管理法律、法规规定的条件

＞建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定

A建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行

＞征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况

属《土地管理法》第二十六条规定情形，建设项目用地需修改土

地利用总体规划的，规划的修改方案、规划修改对规划实施影响

评估报告等是否符合法律、法规的规定

＞6.其他规定

＞国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料

之日起二十日内，完成审查工作，并出具预审意见。二十

日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部

门负责人批准，可以延长十日

＞预审意见是有关部门审批项目可行性研究报告、核准项目

申请报告的必备文件

＞建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计

算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等

进行重大调整的，应当重新申请预审

未经预审或者预审未通过的，不得批复可行性研究报告、核准项

目申请报告；不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手

续。预审审查的相关内容在建设用地报批时，未发生重大变化的,

不再重复审查

四、组卷报批程序及要件

L单独选址项目

(1)省级批准的单独选址项目一一程序

＞向市、县政府提出用地申请

＞市、县国土资源管理部门拟定“一书四方案”，经同级人

民政府审核同意后，报上级国土资源管理部门审查

＞有关国土资源管理部门收到上报的材料后，报经同级人民

政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将材

料及时送该级国土资源管理部门

有批准权的国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准

单独选址项目用地组卷报批程序

b地

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(9)建设项目初步设计批准文件或其他设计批准文件

(10)市县人民政府关于建设项目征地补偿费用标准合法

性、安置途径可行性及履行法定征地程序的说明

（11）被征地农民社保落实的证明

（12）是否压覆矿产资源的有关材料（涉及压覆矿产资源

的，提供省级以上国土资源主管部门出具的审批文件及压覆

登记书）

（13）是否位于地质灾害易发区的有关材料

（14）其它有关说明

图件材料

（1）建设用地勘测定界技术报告书和勘测定界图

（2）拟占用土地的1:1万标准分幅土地利用现状图

（3）补充耕地位置图（在1:1万标准分幅土地利用现状

图上标注）

（4）建设项目总平面布置图或线型工程平面图

其他材料

（1）委托国土资源部门补充耕地的，附具耕地开垦费缴

纳证明；已完成补充耕地的，附具补充耕地验收文件

（3）涉及规划局部调整，附具土地利用总体规划局部调

整方案

（4）建设用地规模超过有关指标规定的，附具国土资源

部门关于项目用地超标的说明

（5）以有偿使用方式供地的，要附具草签的国有土地出

让合同及有关市县人民政府关于新增建设用地土地有偿使用

费准备情况的说明

（6）涉及占用林地的，提供林业主管部门出具的林地审核同意

书建设单位有关资质证明

（3）国务院批准的单独选址项目

《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报

批工作的通知》国土资发（2009）8号2009年3月1日起

实施

,改革要点：

/提前介入：报国务院批准用地的建设项目批准（核

准）后的初步设计阶段，市、县国土资源管理部门要提前

介入，主动了解项目涉及用地有关情况，落实建设项目用

地预审意见，开展用地报批的准备工作

/优化程序：在建设用地报批前，市、县国土资源管

理部门就征地位置、面积以及补偿标准、安置途径等拟订

征收土地方案，按照规定履行征地报批前告知、确认、听

证程序，确认方案有关内容。征收批准后，进行公告、登

记等实施

/分段呈报：线性工程往往因为涉及多个市、县，原

则上以省为单位一次报批，但先行完成用地组件报批工作

的，也可以地［市.）为单位分段呈报国务院批准用地。

/简化材料：由现行的35件减少到10件，减少约70%

深化论证：切实做好实地踏勘和专家论证工作

审查责任：市、县做好基础性工作，省级进行实质性审查,

部是进行合规性复核

调动省级国土资源管理部门工作的积极性，使中央部门

从繁琐的审批事务中解脱出来，用于宏观政策制定和用地批

后监管。

市、县国土资源管理部门：受理申请、组织报件，审查申

请用地条件，核实权属、地类和面积，编报“一书四方案”，

履行告知、确认和听证程序等；向上级国土资源管理部门报

告上述内容的审查情况；对申报材料内容的真实性负责。

省级国土资源管理部门：审查用地是否落实预审意见、符

合土地利用总体规划、纳入土地利用计划，涉及规划调整是

否符合有关规定；是否确权登记、地类和面积是否准确；是

否符合国家供地政策、用地总面积符合土地使用标准和节约

集约要求；是否落实征地补偿安置和被征地农民社会保障措

施，是否落实耕地占补平衡和补划基本农田；审查是否按规

定办理压覆矿产资源审批、地质灾害危险性评估备案和土地

复垦方案评审；对存在未批先用等违法用地行为的，审查是

否已进行依法查处，是否追究有关责任人的行政或法律责任

等。省级国土资源管理部门就上述内容形成报部的审查报告,

说明审查依据，提出审查意见，对审查内容和意见的真实

性、合法合规性负责。

国土资源部:对省级国土资源管理部门的审查内容和意见

进行复核性审查，对用地是否符合法律法规和有关规定提出

结论性意见，必要时依据有关规定进行实地核实。对符合要

求的项目用地，在一个月内完成用地审查。

报国务院批准单独选址建设项目用地报批材料目录

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一

关于***建设项目用地的审查报告

一、建设项目基本情况

（项目概况）、（有关审核许可手续）、（动工用地情况）

二、申请用地现状

（勘测定界）、（权属、地类和面积）

三、用地规划计划及落实预审意见情况

（用地规划计划）（落实预审意见）

四、土地利用及供应情况

（供地政策）（用地标准）（缴纳新增建设用地土地有偿使用费）

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的凭证、被征地村组和群众对征地补偿标准和安置途径的意

见、动工前将征地补偿费发放到被征地村组和群众的承诺)；

6.申请先行用地的工程位置示意图(附电子版)。

2.城市批次用地程序

(1)省级批准城市批次项目

＞市、县政府提出用地申请

＞市、县国土资源管理部门拟定“一书三方案”，经同级人民

政府审核同意后，报省级国土资源管理部门审批

＞审级国土资源管理部门会审，报同级人民政府批准

未按规定缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，不予批准

(2)国务院批准城市批次项目

5.标注申请用地位置的1比1万标准分幅土地利用现状

图；

6.标注申请用地位置的土地利用总体规划确定的中心城

市建设用地范围控制图；

7、上一年度城市农用地转用和土地征收方案的实施情况

说明。

附件：**城市人民政府关于农用地转用和土地征收方案

的编制说明；

当地出台的关于征地补偿安置及被征地农民就业和社会

保障等有关规定或办法，耕地占补平衡的有关规定或办法。

报国务院批准的城市建设用地，城市人民政府向省级人

民政府申报农用地转用和土地征收实施方案时，需提交以下

材料：

1.XX市建设用地请示文件；

2.XX市农用地转用和土地征收实施方案表（参考表）；

3.标注申请用地和补充耕地位置的标准分幅土地利用现

状图；

4.建设拟征（占）地土地权属情况汇总表；

5.建设用地勘测定界技术报告和勘测定界图；

6.其他有关资料（由省、自治区、直辖市确定）。

报省级人民政府批准的城市分批次建设用地

1.市（县）国土部门经市（县）级人民政府同意的用地请

示文件

2.市级国土资源管理部门建设用地审查情况表

3.建设用地项目呈报材料“一书三方案”（建设用地呈报

说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）

4.建设拟征收土地权属证明和土地权属汇总表

5.县级以上人民政府对征地补偿标准合法性、安置途径可

行性及履行征地程序情况的说明

6.陕西省被征地农民社会保障方案审核表或试点地区政

府（管委会）缴纳社保费用的额承诺

7、征收土地预告知书、听证告知书、送达回执单及听证

纪要或放弃听证的证明

8、补充耕地情况说明（含占、补耕地数量和质量情况）、

补充耕地信息确认单

9、城规规划部门出具的申报地块规划用途的说明文件

10、渭河（汉中）流域治理、移民搬迁、重点示范镇建设

用地审核表（涉及该建设类别填写）

11.涉及占用林地的，需附省级（国家级）林业部门的使

用林地审核同意书

12.违法用地处罚决定书以及缴纳罚款的票据、对相关责

任人的处分决定（涉及违法用地的提供）

13.勘测定界报告书（包括勘测定界技术报告书、勘测定

界图、验收意见、勘测定界界址点成果表、勘界单位资质证

明）

14.拟征收土地1:1万标准分幅土地利用现状图（标注变

更时间、经办人签字、盖市、县国土资源部门印章）

15.拟征收土地1:1万乡级土地利用总体规划图（标注批准时间、

经办人签字、盖市、县国土资源部门印章）

16.其他有关材料，根据具体情况而定

4.土地征收报批的新要求

征地程序方面提出了“告知、确认、听证”的要求，即“在

征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安

置途径告知被征地者；对拟征土地现状的调查结果须经被征

地农村集体经济组织和农户确认：确有必要的，国土资源部

门应当依照有关规定组织听证。要将被征地者知情、确认的

有关材料作为征地报批的必备材料。”

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五、省级审查要点

/1.审查依据:

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,《中华人民:

/《中华人民:3、现状调查,施条例》

/各省（市、\ITh

/其它相关法:Arfa）主

应对报国务直相福直螃宵的量实性、合法性和准确负责

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2.省级审查意见（报告）内容

（1）工程情况

•项目批准机关【可研和初设）

•工程设计标准

•总额投资

•申请用地总面积

•功能分区

（2）农用地、未利用地转用方案

•是否符合规划、调整规划的说明

•占用基本农田的理由

•哪一年度的土地利用计划

•农转用面积（分别写明国有和集体所有的耕地、建设用地

和未利用地的面积）

•占用林地的，是否有林地审核意见书

省批农转用、国务院批征收的，注明农转用批准机关、时间和文

号。

（3）补充耕地方案

•已经完成的，注明省级土地部门验收时间、文号、结论

•计划完成的，写明对应的土地开发整理项目名称、设计新

增耕地面积、补充耕地地点和面积、责任单位、资金落实

情况、计划完成时间

省批农转用、国务院批征收的，注明农转用批准机关、时间和文

号，占补平衡落实情况

（4）征收土地方案

•征地的范围：乡（镇）级权属单位名称、村级权属单位个

数

•权属状况

•土地补偿费用和安置补助费标准、征地总费用、征地补偿

综合标准

•安置农业人口、劳动力数目

•劳动力安置方案、安置具体途径

•方案是否可行

（5）供地方案

•用地指标审核情况

•功能分区具体情况

­供地方式

（6）结论性意见

•是否符合规划、是否纳入计划、补充耕地是否落实、补偿

是否合法、劳动力安置是否可行、供地方式是否合理

六、报国务院批准项目审查要点

・L国土资源部参及审查部门

•耕地保护司、规划司、利用司、地籍巨、办公厅、执法局、

法规司、环境司、储量司等

•2,审查范围

•按照土地管理法第四十四条的规定（按项目批准）

•土地管理法第四十五条规定（征收权限）

•土地管理法实施条例第二十四条规定（项目性质）

•3.审查原则

•切实保护耕地和基本农田，保障被征地农民合法权益，保

证国