年当前农村矛盾纠纷排查化解工作的主要困难、问题、成因及对策(可编辑)

年当前农村矛盾纠纷排查化解工作的主要困难、问题、成因及对策(可编辑)当前，农村矛盾纠纷排查化解是基层社会治理的核心基础性工作，直接关系农村社会大局稳定，是保障乡村振兴战略全面落地的重要前提。随着城乡融合发展进程加快、农村产权制度改革持续深化、乡村新业态不断涌现，农村利益主体日趋多元，利益关系更趋复杂，矛盾纠纷呈现出类型多样化、主体多元化、诉求复合化的新特征，排查化解工作面临诸多新的困难与挑战，亟需系统梳理问题、深挖深层成因、精准施策破解。一、当前农村矛盾纠纷排查化解工作面临的主要困难（一）纠纷形态多元叠加，排查识别难度攀升传统农村矛盾纠纷以邻里边界、家庭赡养、宅基地通行等“小事”为主，当前已逐步拓展至土地承包经营、集体资产分配、征地补偿安置、生态环境保护等多个领域，且新型纠纷持续涌现。从纠纷类型看，据最高人民法院2023年工作报告数据，全国法院2022年审结一审涉农案件39.7万件，其中土地承包经营、宅基地使用权等不动产纠纷11.2万件，占比28.2%；婚姻家庭、赡养继承等身份类纠纷8.9万件，占比22.4%；劳务报酬、农资质量等合同类纠纷7.6万件，占比19.1%。农业农村部2023年全国农村土地流转监测数据显示，土地流转纠纷中，因流转程序不规范、租金兑付不及时、流转期限约定模糊引发的占比分别达32.7%、28.4%、16.1%，部分纠纷涉及整村整组农户，易演变为群体性事件。伴随乡村产业新业态发展，农村电商经营、直播带货产品质量、休闲农业服务、集体资产股份分红等新型矛盾年均增速达15.2%，因涉及平台、经营主体、农户、消费者等多方主体，权责界定难度大，排查识别的专业性要求显著提升。（二）排查覆盖存在盲区，动态预警效能不足受农村人口流动、居住分散、跨界纠纷增多等因素影响，矛盾纠纷排查难以实现全域覆盖、全时段监测。一是流动群体排查盲区大，据第七次全国人口普查数据，我国流动人口规模达3.76亿人，其中农村外出务工人员占比超过60%，大量青壮年劳动力长期不在村，其在外劳务纠纷、返乡后的土地权益纠纷等难以及时纳入村级排查范围。据2023年全国基层治理抽样调查显示，42.6%的行政村未将外出务工人员纳入常态化矛盾排查台账，31.8%的城郊村、城中村未将租住的流动人口纳入排查范畴。二是跨界纠纷排查协同难，农村山林、水利、土地等资源类纠纷常涉及跨村、跨乡镇甚至跨县域行政边界，因属地管理原则限制，单方面排查难以全面掌握情况，据水利部2022年统计，全国每年发生的农村水事纠纷中，跨行政区域的占比达27.3%，其中近40%的纠纷因前期排查不及时导致激化。三是动态预警滞后，多数地区农村矛盾排查仍依赖村干部定期上门、群众主动反映等传统方式，日常排查周期长、频次低，37.1%的行政村排查周期超过15天，11.3%的村仅在上级部署专项行动时开展集中排查，对苗头性、倾向性隐患的预警能力不足，往往等到矛盾激化、群众上访才被动介入。（三）化解资源分散下沉不足，多元联动效率偏低农村矛盾纠纷化解涉及政法、农业农村、自然资源、民政、信访等多个部门，但当前各类化解资源分散在不同层级、不同部门，难以形成合力。从基层资源配置看，截至2022年底，全国共有司法所4.0万个，工作人员13.2万人，平均每个司法所仅3.3人，需承担社区矫正、普法宣传、人民调解、法律援助、行政复议等十余项职能，人均对接服务人口超过1万人，难以兼顾复杂矛盾纠纷的排查化解；全国村级人民调解委员会共50.1万个，占人民调解委员会总量的72.3%，但村级调解员多为村“两委”干部兼职，自身承担大量行政事务，用于调解工作的时间不足30%。从联动机制看，人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”机制尚未完全落地，部门之间缺乏统一的分流、转办、反馈流程，据最高人民法院2023年统计，2022年全国人民调解组织共调解纠纷953.3万件，但人民调解协议司法确认案件仅12.7万件，占比不足1.4%，大量调解协议缺乏强制执行力，当事人反悔后仍需进入诉讼程序，既浪费司法资源，也降低了调解的权威性。对于涉及多个部门的复杂纠纷，常出现“谁都管谁都不牵头”的情况，比如宅基地纠纷涉及自然资源部门的用地审批、农业农村部门的宅基地管理、乡镇政府的确权职责，群众往往要跑多个部门，处置周期长、效率低。二、当前农村矛盾纠纷排查化解工作存在的主要问题（一）工作机制碎片化，责任边界模糊不清当前农村矛盾纠纷排查化解工作缺乏统一的统筹协调机制，存在“多头上管、职责交叉”的问题。从县级层面看，政法委、信访局、农业农村局、民政局、司法局等部门均有涉及农村矛盾纠纷处置的职能，但多数地区未明确牵头协调主体，未建立统一的工作调度、信息共享、督查考核机制，导致各部门各自为政，数据口径不一、工作推进不同步。据中国社会科学院农村发展研究所2023年对120个行政村的调研显示，68.3%的村存在矛盾纠纷“多头上报、重复填报”的问题，需同时向乡镇综治办、司法所、信访办等多个部门报送情况，增加了基层负担。从乡村层面看，村级矛盾纠纷排查化解的责任主体不明确，部分村由村党组织书记直接管，部分村由治保主任兼管，未配备专职工作人员，且乡、村、组三级的排查责任、化解权限、处置流程没有明确的制度规范，出现小纠纷拖着不办、大纠纷往上推的情况。此外，考核评价机制存在偏差，多数地区将信访量、群体性事件发生率作为核心考核指标，导致基层存在“捂盖子”的心态，对排查出的矛盾纠纷选择性上报甚至瞒报，反而加剧了矛盾激化的风险。（二）基层队伍适配性不足，专业化水平偏低农村矛盾纠纷排查化解队伍的能力素质与当前纠纷复杂化、专业化的要求不匹配。一是村级调解员队伍结构不合理，据司法部2022年统计数据，全国村级人民调解员中，50岁以上的占比达57.2%，大专及以上学历的仅占21.4%，多数调解员未接受过系统的法律知识培训，对《民法典》《农村土地承包法》《人民调解法》等与农民权益密切相关的法律法规不熟悉，调解时多依赖个人威望和经验，遇到涉及产权、合同等专业性较强的纠纷时往往束手无策。二是乡镇专职力量不足，乡镇司法所、综治办的工作人员多为事业编制，且人员流动频繁，具备法律职业资格、专业调解能力的人员占比不足30%，难以应对复杂疑难纠纷。三是激励保障机制缺失，多数地区村级调解员没有固定薪酬，仅靠少量案件补贴，据2023年全国基层治理抽样调查，全国村级人民调解员年均调解补贴不足1200元的占比达62.8%，其中23.5%的村完全没有调解补贴，调解员的工作积极性不高，队伍稳定性差，部分村甚至出现“有编无人、有岗无人”的情况。（三）信息化支撑滞后，数字治理效能未有效释放尽管部分地区已探索建设矛盾纠纷数字化管理平台，但整体来看，农村矛盾纠纷排查化解的信息化水平仍偏低，数字技术的支撑作用未充分发挥。一是平台建设碎片化，不同部门各自开发建设系统，比如政法委的综治信息系统、信访局的信访信息系统、农业农村部门的土地承包纠纷调解系统、司法部门的人民调解管理系统，这些系统之间数据不互通、标准不统一，基层需要重复录入数据，增加了工作负担。据农业农村部2023年统计，全国仅29.6%的县（市、区）建立了统一的涉农矛盾纠纷数字化管理平台，其中实现跨部门数据共享的不足15%。二是排查手段传统，多数地区仍采用纸质台账、人工统计的方式开展排查，信息化采集工具应用不足，网格员上报纠纷信息的渠道不顺畅，部分偏远地区甚至存在信息报送滞后数天的情况。三是智能预警能力不足，多数平台仅具备信息录入、统计查询功能，缺乏大数据分析、风险预警等功能，无法对矛盾纠纷的发展趋势、重点领域、重点人群进行精准研判，难以实现从“事后处置”向“事前预防”转变。（四）法治宣传实效性不强，群众法治意识有待提升农村法治宣传教育的针对性、实效性不足，群众“信访不信法、信上不信下”的观念尚未根本转变。一是宣传内容与群众需求脱节，多数地区的法治宣传仍以普及宪法、刑法等通用性法律为主，对农民普遍关心的土地承包、宅基地管理、婚姻家庭、赡养继承、劳务报酬等方面的法律法规宣传不足，群众遇到问题时不知道该找哪个部门、该走什么程序。二是宣传形式单一，多采用挂横幅、发传单、开大会等传统方式，内容晦涩难懂，群众接受度低，据2023年全国普法办抽样调查，农村群众对法治宣传内容的知晓率仅为41.7%，其中对涉农具体法律条款的知晓率不足30%。三是法治观念淡薄，部分群众遇到纠纷时，首先想到的是找亲戚、托关系，或者通过信访、上访给基层施压，而不是通过调解、诉讼等合法渠道解决，据最高人民法院2023年调研数据，涉农纠纷中，当事人直接选择信访渠道的占比达22.3%，其中60%以上的纠纷未经过村级调解或乡镇调处环节，增加了矛盾化解的成本和难度。三、农村矛盾纠纷排查化解工作困境的成因分析（一）城乡社会结构转型加速，农村利益格局深刻调整我国正处于城乡融合发展的关键时期，农村社会结构、生产方式、利益关系发生深刻变化，是矛盾纠纷增多、排查难度加大的根本原因。一是城镇化进程加速，大量农村人口向城镇流动，农村空心化、老龄化加剧，传统的熟人社会治理模式逐渐失效，原有的村规民约、宗族威望的约束力下降，矛盾纠纷的解决更多依赖正式制度，但正式制度的覆盖和适配尚未跟上。二是农村产权制度改革深化，承包地确权登记颁证、集体产权制度改革、宅基地制度改革等各项改革持续推进，触及农村深层次的利益关系，大量历史遗留的土地边界不清、集体资产归属不明、承包地权属争议等问题集中显现，据农业农村部数据，2018年至2022年，全国农村承包地纠纷案件量年均增长8.7%，其中因确权登记、流转收益分配引发的纠纷占比从2018年的41.2%上升到2022年的56.8%。三是乡村振兴战略全面推进，大量产业项目、基础设施项目落地农村，涉及征地拆迁、土地流转、利益分配等问题，因涉及金额大、涉及农户多，容易引发群体性纠纷，据国家信访局2023年统计，涉农信访中，涉及征地拆迁、土地流转的占比达38.6%，是农村矛盾的主要诱因。（二）基层治理权责配置失衡，资源保障力度不足基层治理中“事权下移、财权上移”的问题突出，导致农村矛盾纠纷排查化解的资源保障与工作任务不匹配。一是权责不对等，村级组织作为群众自治组织，承担了大量上级部门下沉的行政事务，据民政部2022年统计，全国村级组织平均承担行政事务达42项，其中很多属于“上面布置、下面落实”的硬性任务，村干部的时间和精力被大量占用，用于矛盾纠纷排查化解的时间不足。二是财力保障不足，多数地区的村级组织运转经费主要依靠上级转移支付，仅能维持基本运转，没有专门的矛盾纠纷排查化解经费，调解员补贴、排查工作经费、法治宣传经费等都缺乏稳定的保障，据2023年全国财政支农统计数据，全国县级及以下用于矛盾纠纷排查化解的经费占基层治理经费的比重仅为6.2%，其中村级层面的占比不足2%。三是编制资源下沉不够，乡镇一级的政法专项编制、事业编制数量有限，且多集中在城镇，偏远乡镇的司法所、综治办人手严重不足，难以满足农村矛盾纠纷排查化解的工作需求。（三）协同治理制度供给存在短板，考核评价机制存在偏差农村矛盾纠纷排查化解的制度体系不够完善，是导致工作碎片化、联动不足的重要原因。一是协同治理机制缺乏制度规范，尽管国家层面提出了“三调联动”“多元化解”的要求，但多数地区未出台具体的实施细则，对各部门的职责分工、联动流程、衔接机制没有明确的硬性规定，导致部门之间协同缺乏依据，推诿扯皮现象时有发生。二是非诉讼纠纷解决机制的权威性不足，人民调解、行政调解的协议缺乏强制执行力，当事人反悔后没有有效的约束机制，导致群众对调解的信任度不高，更愿意选择信访或诉讼渠道。三是考核评价机制不合理，当前的考核体系过于注重结果导向，以“不出事”为核心目标，对矛盾纠纷的源头排查、前端化解的考核权重偏低，导致基层更倾向于“堵”而不是“疏”，对苗头性隐患排查不积极，甚至瞒报漏报，反而导致小矛盾演变成大问题。（四）农村法治德治基础弱化，自治功能发挥不充分农村“三治融合”的治理体系尚未完全建立，是矛盾纠纷源头治理不足的深层原因。一是法治建设滞后，农村的法律服务资源匮乏，截至2022年底，全国仍有近10%的行政村没有配备法律顾问，群众获取法律服务的渠道不畅，法治宣传的实效性不足，群众的法治意识和法治素养有待提升。二是德治教化功能弱化，传统的乡贤文化、宗族文化的凝聚力下降，村规民约的约束力不足，很多村的村规民约照搬上级模板，没有结合本村实际，也没有通过村民民主讨论制定，群众认可度低，难以发挥作用。三是自治功能发挥不足，村务公开、民主决策、民主监督等制度落实不到位，据民政部2022年统计，全国仅47.3%的行政村实现了村务全公开，其中涉及集体资产、征地补偿、低保评定等群众关心的敏感事项的公开率仅为38.9%，部分村的村民代表大会、村务监督委员会形同虚设，村级事务决策不透明、不民主，容易引发群众不满，滋生矛盾纠纷。四、优化农村矛盾纠纷排查化解工作的对策建议（一）构建全域覆盖的排查预警体系，实现矛盾隐患早发现早处置坚持预防为主、关口前移，建立健全“横向到边、纵向到底、全域覆盖”的矛盾纠纷排查预警网络。一是完善分级分类排查机制，建立“日常排查+重点排查+专项排查”的三维排查体系，日常排查由村民小组信息员、村级网格员每周开展1次上门走访，逐户收集矛盾隐患；重点排查针对低保户、留守老人、外出务工回流人员、涉稳重点人员等群体，以及土地流转、征地拆迁、集体资产处置、劳务报酬等重点领域，每半个月开展1次集中排查；专项排查在春节、全国两会、秋收秋种等重要节点，以及重大政策出台、重大项目落地前开展，提前排查风险隐患。二是补齐排查覆盖盲区，针对外出务工人员，建立“流动排查”机制，通过微信、视频电话等方式定期联系，收集其权益保障方面的问题，在外出务工人员集中的地区建立流动调解站，提供异地排查调解服务；针对城郊村、城中村的流动人口，将其纳入村级网格化管理范畴，与出租屋管理结合起来，同步开展矛盾排查；针对跨行政区域的山林、水利、土地纠纷，建立跨界联合排查机制，由上级政法委或综治中心牵头，定期组织相关属地开展联合排查，建立纠纷信息共享机制。三是强化动态分级预警，对排查出的矛盾纠纷按照一般、较大、重大三个等级分类建档，一般纠纷由村级调解员主动介入化解，较大纠纷报乡镇综治中心分流处置，重大纠纷24小时内上报县级党委政府，落实包案责任制，确保隐患早预警、早处置。（二）健全多元协同的调处化解机制，提升矛盾纠纷处置效能坚持和发展新时代“枫桥经验”，构建“一站式受理、多元化调处、全链条解决”的矛盾纠纷化解体系。一是建立统一的调处平台，在乡镇层面整合综治、司法、信访、农业农村、自然资源、民政、妇联等部门力量，建设乡镇矛盾纠纷调处化解中心，实行“一个窗口对外、一体化运行、一揽子解决”，群众来访只需登记一次，由中心根据纠纷类型分流到对应部门处置，涉及多个部门的由中心牵头联合调处，实现“群众只进一扇门、最多跑一地”。二是深化“三调联动”机制，明确人民调解的前置引导机制，对事实清楚、争议不大的邻里纠纷、小额债务纠纷、土地边界纠纷等，引导当事人先通过人民调解解决；完善调解协议司法确认机制，对达成的人民调解协议，当事人可免费向基层法庭申请司法确认，赋予强制执行力，提高调解的权威性；建立行政调解与司法调解衔接机制，对行政调处不成的纠纷，及时引导当事人通过诉讼渠道解决，做好法律服务和情绪疏导工作。三是推行分类精准化解，针对不同类型的纠纷制定专门的化解路径：土地承包、宅基地、集体资产类纠纷，由农业农村、自然资源部门牵头，吸收农村产权交易专家、土地估价师参与调解；婚姻家庭、赡养抚养类纠纷，由民政、妇联牵头，吸收心理咨询师、社会工作者参与调解；涉法涉诉类纠纷，由政法部门牵头，组织律师、法律援助人员提供专业服务；群体性纠纷，落实领导包案制，组建专门工作组，逐户做好政策解释和情绪疏导工作，确保矛盾不激化、不上行。（三）建强专业化基层工作队伍，夯实矛盾化解人力基础把队伍建设作为基础性工作来抓，打造一支稳定、专业、高效的农村矛盾纠纷排查化解队伍。一是充实基层工作力量，通过政府购买服务的方式，为每个村级人民调解委员会配备至少1名专职调解员，优先从退休政法干警、退休教师、老党员、乡贤等人员中选聘，保障其有充足的时间和精力开展工作；每个村民小组配备1名纠纷信息员，由村民代表或党员担任，负责收集本组的矛盾信息，给予适当的误工补贴。二是提升队伍专业能力，建立常态化培训机制，县级司法行政部门每年至少组织2次村级调解员集中培训，重点培训《民法典》《农村土地承包法》《人民调解法》等涉农法律法规，以及调解技巧、沟通方法、心理疏导等内容，采用案例教学、模拟调解、现场观摩等方式，提高培训的实效性；实施“法律明白人”培养工程，每个村培养不少于5名“法律明白人”，使其成为群众身边的普法员、调解员。三是完善激励保障机制，将矛盾纠纷排查化解经费纳入县级财政年度预算，保障村级调解工作经费、调解员补贴、培训经费等；建立“以案定补”机制，根据调解案件的难易程度、数量质量给予调解员补贴，一般纠纷每件补贴50-100元，疑难复杂纠纷每件补贴200-500元，群体性纠纷根据实际情况给予额外补贴；建立评优评先机制，每年评选一批“优秀人民调解员”“优秀法律明白人”，给予物质和精神奖励，增强调解员的职业荣誉感和工作积极性。（四）强化数字治理技术支撑，提升排查化解智能化水平以数字技术赋能农村矛盾纠纷排查化解，推动工作从“经验驱动”向“数据驱动”转变。一是建设统一的数字化管理平台，由县级政法委牵头，整合综治、司法、信访、农业农村、自然资源等部门的矛盾纠纷数据，建设统一的“农村矛盾纠纷排查化解管理系统”，实现矛盾信息“一次录入、多方共享、全程跟踪”，减少基层重复填报负担；平台设置纠纷上报、分流处置、进度查询、统计分析、考核评价等功能，实现矛盾纠纷从排查、受理、调解到结案的全流程闭环管理。二是提升智能预警研判能力，利用大数据技术对平台收集的矛盾纠纷数据进行分析，梳理矛盾纠纷的高发领域、高发时段、高发区域，自动发出风险预警，为基层提前介入、精准防控提供支撑；比如针对土地流转租金逾期、农民工工资拖欠等问题，建立与农村产权交易平台、农民工工资支付监管平台的数据对接，实现异常情况自动预警。三是推广线上调解