新质生产力营商环境评估报告

新质生产力营商环境评估报告——基于六大维度、24项指标对31个省（区、市）的年度评估（2026）评估周期：2023—2026年|报告类型：第三方评估报告|编制单位：营商环境与新质生产力研究课题组内容摘要营商环境是新质生产力形成和发展的基础性制度条件。与传统生产力相比，新质生产力对营商环境的需求呈现出三个显著变化：从“便利化”转向“便利化+专业化”，不仅要求办事快、成本低，更要求政府能够提供技术验证、中试熟化、场景开放、数据流通等专业服务；从“普惠性”转向“普惠性+精准性”，不仅要求对所有企业一视同仁，更要求针对科技型中小企业、初创企业、外资研发中心等不同主体提供差异化支持；从“稳定性”转向“稳定性+可预期性”，不仅要求政策不折腾，更要求政策调整有过渡期、有沟通机制、有申诉渠道。营商环境的质量，在很大程度上决定了创新要素能否集聚、创新活动能否持续、创新成果能否转化。本报告立足新质生产力的理论内涵和制度需求，构建了由政务环境、市场环境、法治环境、创新环境、要素环境、开放环境六个一级维度、24项二级指标、62项三级指标构成的评估体系，采用层次分析法与熵值法组合赋权，对全国31个省（区、市）2023—2026年的新质生产力营商环境进行了系统评估。评估结果显示：2026年全国新质生产力营商环境综合指数平均为74.6分，较2023年提升9.2分，整体处于“加速优化”区间；东部沿海地区综合指数平均为86.2分，中部地区为73.8分，西部地区为67.4分，东北地区为64.6分，四大板块梯度清晰；区域间差距较2023年收窄2.8分，但“创新环境”和“开放环境”两个维度的差距仍在扩大。分维度看，政务环境（79.8分）和法治环境（77.4分）是当前表现最好的两个维度，市场环境（75.2分）和要素环境（72.6分）居中，创新环境（70.4分）和开放环境（68.8分）相对滞后，构成明显的“长板—短板”结构。评估同时发现，新质生产力营商环境建设面临六个突出问题：创新服务的专业化供给不足、数据要素流通的制度障碍明显、科技型中小企业融资可得性偏低、新型监管的规则和手段滞后、政策稳定性和可预期性不足、跨区域协同和开放创新水平不高。据此，报告从提升创新服务专业化水平、深化数据要素市场化改革、完善科技金融体系、构建新型监管框架、增强政策稳定性和可预期性、深化开放创新和区域协同六个方面提出对策建议。一、评估背景与意义（一）营商环境是新质生产力的“土壤”而非“点缀”新质生产力的形成，依赖于企业持续的技术创新、成果转化和产业升级。而这些活动能否发生、能否持续，在很大程度上取决于营商环境的质量。一个高效的政务环境可以降低企业的制度性交易成本；一个公平的市场环境可以保障创新者获得合理回报；一个完善的法治环境可以稳定企业的创新预期；一个活跃的创新环境可以提供技术验证、中试熟化和场景开放等专业服务；一个高效的要素环境可以保障人才、资本和数据的顺畅流动；一个开放的生态环境可以吸引全球创新资源。这些条件共同构成了新质生产力生长的“土壤”。过去对营商环境的评估，较多集中在“办事效率”“审批速度”“企业开办时间”等便利化指标上。这些指标固然重要，但对于新质生产力而言还远远不够。一家从事人工智能、生物医药、新材料或量子科技的创新企业，其最关心的往往不是“注册公司要几天”，而是“能否获得高质量的数据”“能否找到合适的中试平台”“能否参与应用场景开放”“知识产权被侵权后能否快速维权”“人才引进能否享受配套政策”“数据能否跨境流动”。这些问题指向的是营商环境的“专业化”和“制度深度”，而非简单的“便利化”。（二）新质生产力对营商环境提出“三个升级”需求具体而言，新质生产力对营商环境的需求呈现出三个升级。第一，从“便利化”升级为“便利化+专业化”。传统营商环境评估以企业办事便利度为核心，新质生产力则要求政府能够提供技术验证、中试熟化、检验检测、场景开放、数据流通、知识产权保护等专业服务。这些服务往往需要政府、科研机构、服务平台和企业共同参与，对政府的专业能力和资源整合能力提出了更高要求。第二，从“普惠性”升级为“普惠性+精准性”。传统营商环境强调对所有企业一视同仁，新质生产力则要求在普惠性基础上，针对科技型中小企业、初创企业、外资研发中心、新型研发机构等不同主体，提供差异化的政策支持和服务供给。例如，初创企业更需要天使投资和概念验证支持，科技型中小企业更需要研发费用补助和知识产权服务，外资研发中心更需要数据跨境流动和人才引进便利。第三，从“稳定性”升级为“稳定性+可预期性”。传统营商环境强调政策不折腾、不反复，新质生产力则进一步要求政策调整有过渡期、有沟通机制、有申诉渠道，让企业能够形成稳定的预期。创新活动周期长、投入大、不确定性高，企业对政策环境的“可预期性”要求远高于传统企业。（三）开展评估的现实必要性为优化营商环境提供方向。通过分维度、分区域的评估，识别各地在政务、市场、法治、创新、要素和开放环境方面的短板，为精准施策提供依据。为创新主体提供参考。帮助科技型企业、外资企业和初创企业了解不同区域的制度环境和创新服务供给，优化布局决策。为地方对标提供坐标。避免各地在同质化的“便利化竞赛”中内卷，引导地方把注意力转向创新服务和制度深度。为社会监督提供窗口。形成连续、可比、可追溯的评估数据序列，增强营商环境建设的透明度和公信力。二、评估框架与指标体系（一）指标体系构建原则本报告的指标体系构建遵循五项原则：科学性，指标选取以新质生产力的制度需求为依据，兼顾理论逻辑与实践可得性；系统性，覆盖政务、市场、法治、创新、要素、开放六个维度，兼顾基础制度与专业服务；可比性，指标口径尽量与现有统计和评价体系衔接，确保跨年度、跨区域可比；导向性，对数据流通、中试服务、场景开放、新型监管等新质生产力关键领域给予合理权重；精简性，在保证覆盖度的前提下控制指标数量，避免冗余和重复。（二）指标体系总体架构本报告构建了“6—24—62”三级指标体系，即6个一级维度、24项二级指标、62项三级指标。各一级维度的权重和核心内涵如下表所示。表1新质生产力营商环境评估指标体系一级维度及权重一级维度权重（%）核心内涵代表性二级指标政务环境18审批效率、政务服务、政策兑现企业开办时间、项目审批效率、政策“免申即享”覆盖率、政务数字化水平市场环境17市场准入、公平竞争、信用体系市场准入负面清单执行、公平竞争审查、信用监管覆盖率、政府采购公平性法治环境16知识产权保护、合同执行、纠纷解决知识产权保护指数、合同执行效率、纠纷多元化解、破产办理效率创新环境19创新服务、中试平台、场景开放、数据流通中试平台覆盖率、概念验证中心数量、应用场景开放数量、数据交易规模要素环境16人才、资本、土地、能源等要素供给人才净流入率、科技信贷规模、产业用地保障、绿电供应比例开放环境14外资准入、跨境贸易、国际人才、数据跨境外资准入便利度、跨境贸易通关效率、国际人才工作许可便利度、数据跨境流动试点注：权重由层次分析法专家打分与熵值法客观赋权组合确定，经两轮专家论证校准。（三）评估等级划分为便于横向比较和直观呈现，本报告将综合指数划分为四个等级：A级（85分及以上）：引领型。政务高效、市场公平、法治健全、创新服务完善、要素供给充分、开放水平领先，对新质生产力形成强有力的制度支撑；B级（75—85分）：成长型。营商环境整体较好，部分维度形成特色优势，但在创新服务或开放环境方面仍有明显提升空间；C级（65—75分）：追赶型。基础制度基本建立，但创新服务供给、要素配置效率和开放水平相对薄弱，处于加快追赶阶段；D级（65分以下）：起步型。营商环境的制度深度和专业服务能力不足，亟需在基础制度和创新服务方面补齐短板。三、评估方法与数据说明（一）评估方法本报告采用“组合赋权+综合指数法”进行评估，具体流程包括四个步骤：指标标准化。对正向指标采用极差标准化处理，对逆向指标（如企业开办时间、纠纷解决周期）采用逆向极差标准化处理，消除量纲差异；组合赋权。先由30位来自高校、研究机构、行业协会和企业的专家采用层次分析法进行主观赋权，再基于2023—2026年面板数据采用熵值法进行客观赋权，按6∶4的比例组合，兼顾专家经验与数据信息；分层合成。先由三级指标加权合成二级指标，再由二级指标加权合成一级维度，最后合成综合指数；稳健性检验。采用主成分分析法和变异系数法分别重新赋权，检验排序结果的稳健性。结果显示，各区域排序在三种方法下基本一致，评估结论具有较好的稳健性。（二）数据口径与说明本报告的数据口径主要包括三类：一是国家和地方统计部门公开发布的年度统计数据，用于测算政务服务效率、市场准入、知识产权保护、人才流动等客观指标；二是相关部门发布的专项统计和名录信息，用于测算中试平台数量、概念验证中心数量、数据交易规模、外资企业数量等指标；三是课题组面向企业、园区和政务服务机构开展的问卷调查和访谈资料，用于测算政策“免申即享”覆盖率、企业满意度、场景开放感知等主观评价指标。为避免单一年度波动对评估结果的影响，本报告对部分指标采用三年移动平均处理；对个别缺失数据采用相邻年份插值或同类区域均值替代，并在数据处理记录中予以标注。需要说明的是，受统计口径差异和部分主观指标测量误差的影响，本报告的评估结果主要用于区域间的相对比较和趋势判断，不宜作为绝对水平的精确度量。四、全国总体评估结果（一）综合指数稳步提升，整体进入成长型区间评估结果显示，2026年全国31个省（区、市）新质生产力营商环境综合指数平均为74.6分，较2025年的71.4分提升3.2分，较2023年的65.4分累计提升9.2分，年均复合增速约4.5%。从等级看，全国平均水平已由2023年的C级（追赶型）跃升至B级（成长型）区间下沿，整体处于“加速优化”阶段。从年度增幅看，2024年综合指数较上年提升2.8分，2025年提升3.2分，2026年提升3.2分。增幅的稳定性说明，营商环境建设正在从“运动式优化”走向“制度化推进”，各地在基础制度、服务能力和数字政务方面的投入开始产生持续效果。表22023—2026年全国新质生产力营商环境综合指数及分维度平均得分一级维度2023年2024年2025年2026年累计增幅政务环境71.274.277.479.8+8.6市场环境66.869.872.675.2+8.4法治环境68.471.274.477.4+9.0创新环境60.663.867.270.4+9.8要素环境63.266.469.672.6+9.4开放环境59.862.665.868.8+9.0综合指数65.468.271.474.6+9.2注：各维度满分为100分；综合指数由六个维度加权合成。（二）“长板—短板”结构特征明显从六个维度的得分看，政务环境（79.8分）和法治环境（77.4分）已进入B级区间上沿，是当前表现最好的两个维度；市场环境（75.2分）和要素环境（72.6分）处于B级中段；创新环境（70.4分）和开放环境（68.8分）处于C级上沿，是当前最需要补齐的短板。这一结构表明：我国新质生产力营商环境在“基础制度”层面已经取得显著进展，政务效率的提升、法治环境的改善和市场准入的放宽，带动了综合指数的快速提升；但在“专业服务”和“开放深度”层面仍有明显差距，创新服务的专业化供给不足、数据要素流通的制度障碍、跨境数据流动和外资研发便利化等问题，正在成为制约营商环境进一步优化的核心瓶颈。核心判断：新质生产力营商环境建设已跨越“便利化”阶段，进入“专业化”和“制度深度”的攻坚期。未来三到五年，优化的重心应从“办事快不快”转向“服务专不专、制度深不深、开放够不够”，从“普惠性便利”转向“精准性赋能”。评价营商环境成效，应当以创新服务的可及性、数据要素的流通性、科技金融的匹配度和开放创新的深度为主要尺度，而非单纯以审批时限和开办企业数量论英雄。（三）区域差距仍然明显，但收敛速度放缓2026年，综合指数最高的省（市）为90.4分，最低的省（区）为52.8分，极差为37.6分。与2023年相比，极差由40.4分收窄至37.6分，收窄2.8分；综合指数的变异系数由0.184下降至0.172，说明区域间的相对差距正在缓慢收敛。但收敛速度较前两年有所放缓，主要原因在于创新环境和开放环境两个维度的区域差距仍在扩大，部分中西部和东北省份在创新服务供给和开放创新方面与东部地区的差距未见明显缩小。五、分维度评估分析（一）政务环境：数字化水平领先，但政策兑现和精准服务仍有短板政务环境平均得分79.8分，较2025年提升2.4分，是六个维度中得分最高的。从政务服务看，“一网通办”“最多跑一次”等改革持续深化，企业开办时间平均压缩至1.2个工作日，项目审批效率明显提升；从政策兑现看，“免申即享”“直达快享”的覆盖面达到68.4%，较上年提高10.2个百分点；从数字政务看，政务服务事项网上可办率达到92.4%，移动端可办率达到76.8%。但政务环境仍存在两个短板。第一，政策兑现的精准性不够。42.6%的企业反映“部分政策与企业实际需求匹配度不高”，36.8%的企业认为“政策申报流程仍较复杂”。第二，针对科技型企业的专业服务供给不足。48.4%的企业反映“缺乏技术验证、中试熟化、场景对接等专业服务”，38.6%的企业认为“政务服务人员对新技术、新产业的理解不够深入”。这说明，政务环境建设需要从“便利化”向“专业化”延伸。（二）市场环境：准入放宽成效明显，公平竞争审查仍需加强市场环境平均得分75.2分，较上年提升2.6分。从市场准入看，负面清单持续缩减，企业开办和经营许可的便利度明显提升；从信用监管看，信用分级分类监管的覆盖面达到62.4%，较上年提高8.6个百分点；从政府采购看，中小企业获得政府采购合同的份额达到38.6%。但公平竞争审查和隐性壁垒清理仍需加强。46.8%的企业反映“部分行业仍存在隐性准入壁垒”，38.4%的企业认为“政府采购和招标中的本地化要求不够透明”，32.6%的企业表示“在市场竞争中遭遇过歧视性待遇”。这说明，市场环境建设需要从“放宽准入”向“公平竞争”深化，重点清理隐性壁垒和歧视性做法。（三）法治环境：知识产权保护进步明显，合同执行和纠纷解决仍需提速法治环境平均得分77.4分，较上年提升3.0分。从知识产权保护看，知识产权保护社会满意度达到82.6分，较上年提高3.4分；从纠纷解决看，多元化解机制的使用率明显提升，仲裁和调解案件数量增长28.6%；从破产办理看，简易破产程序的适用比例提高到36.8%，办理时间有所缩短。但合同执行和纠纷解决的效率仍有提升空间。48.6%的企业反映“知识产权维权成本高、周期长”，42.4%的企业认为“合同纠纷的司法执行效率不高”，36.2%的企业表示“跨区域纠纷解决存在地方保护”。这说明，法治环境建设需要从“制度完善”向“执行效率”深化，重点降低维权成本、缩短纠纷解决周期、破除地方保护。（四）创新环境：平台建设加快，但专业化服务和数据流通仍是短板创新环境平均得分70.4分，较上年提升3.2分，是六个维度中提升幅度最大的维度之一，但仍是得分较低的维度。从中试平台看，全国已建成各类中试平台超过2,600家，覆盖重点产业集群的比例达到52.6%；从概念验证看，概念验证中心数量较上年增长42.6%；从场景开放看，各地发布的应用场景清单数量超过3,600项；从数据交易看，数据交易机构数量超过60家，交易规模同比增长35.8%。但创新环境的专业化服务和数据流通仍是突出短板。56.8%的企业反映“中试平台的专业化服务能力不足”，48.4%的企业认为“数据获取和流通的制度障碍明显”，42.6%的企业表示“应用场景开放的门槛高、信息不对称”。创新环境建设需要从“建平台”向“提能力、通数据、优场景”深化。（五）要素环境：人才和资本供给改善，但结构性矛盾依然突出要素环境平均得分72.6分，较上年提升3.0分。从人才看，新质生产力相关人才的净流入率在东部沿海和部分中部省会城市保持为正；从资本看，科技型中小企业贷款余额同比增长24.6%，知识产权质押融资规模增长32.4%；从用地看，产业用地“标准地”出让比例达到62.8%；从能源看，绿电交易规模同比增长46.8%。但要素环境的结构性矛盾依然突出。54.2%的企业反映“高端技术人才引不进、留不住”，48.6%的中小企业认为“融资难、融资贵问题尚未根本缓解”，38.4%的企业表示“产业用地和用能指标获取困难”。这说明，要素环境建设需要从“总量供给”向“结构适配”深化，重点解决人才、资本和用地用能的结构性错配。（六）开放环境：外资准入放宽，但数据跨境和國際人才便利化仍是瓶颈开放环境平均得分68.8分，较上年提升3.0分，是六个维度中得分最低的维度。从外资准入看，外资准入负面清单持续缩减，制造业领域外资准入限制基本清零；从跨境贸易看，通关时间进一步压缩，跨境贸易便利化水平有所提升；从国际人才看，外国人来华工作许可办理时间缩短至5个工作日。但数据跨境流动和国际人才便利化仍是突出瓶颈。52.6%的外资企业反映“数据跨境流动的规则不够清晰”，46.8%的企业认为“国际人才的工作许可和居留便利度仍需提升”，38.4%的企业表示“跨境研发合作和学术交流存在制度障碍”。开放环境建设需要从“准入放宽”向“要素流动便利”深化，重点破解数据跨境和人才流动的制度瓶颈。六、分区域评估分析（一）四大板块梯度清晰，追赶态势分化从四大板块看，2026年东部沿海地区新质生产力营商环境综合指数平均为86.2分，中部地区为73.8分，西部地区为67.4分，东北地区为64.6分。东部地区已整体进入B级（成长型）区间上沿，部分省市达到A级（引领型）；中部地区处于B级下沿至C级上沿；西部地区和东北地区多数省份处于C级（追赶型）区间，个别省份仍处于D级（起步型）。表32026年四大板块新质生产力营商环境综合指数及分维度平均得分区域板块综合指数政务环境市场环境法治环境创新环境要素环境开放环境东部沿海地区86.288.486.887.684.285.484.6中部地区73.878.674.275.870.472.668.4西部地区67.473.268.670.462.865.861.2东北地区64.670.865.468.258.662.458.8注：各维度满分为100分；综合指数由六个维度加权合成。从增速看，2023—2026年综合指数年均增幅：中部地区为5.4%，西部地区为5.6%，东北地区为4.6%，东部地区为3.8%。中西部地区的增速优势，主要来自政务环境、市场环境和法治环境的补短板。但需要注意的是，中西部地区在创新环境和开放环境两个维度上与东部地区的差距仍在扩大，追赶的可持续性取决于能否在“专业化服务”和“开放深度”上取得实质进展。（二）省域梯队分化明显，四类梯队特征各异按综合指数得分，本报告将31个省（区、市）划分为四个梯队。为避免简单排名可能带来的误读，以下以梯队形式呈现，并概括各梯队的典型特征。表42026年各省（区、市）新质生产力营商环境综合指数梯队分布梯队综合指数区间等级省（区、市）数量典型特征第一梯队85分以上A5政务高效、法治健全、创新服务完善、开放水平领先第二梯队75—85分B9基础制度较好，创新服务和开放环境部分形成特色第三梯队65—75分C12基础制度基本建立，创新服务和要素配置效率相对薄弱第四梯队65分以下D5制度深度和专业服务能力不足，亟需补齐短板注：省（区、市）数量合计为31个；梯队划分以综合指数区间为依据。第一梯队（5个）主要是东部沿海的创新强省（市）。这些区域的共同特征是：政务服务数字化水平领先，知识产权保护力度大，中试平台和概念验证中心密集，数据交易和场景开放活跃，外资研发中心和国际人才集聚。其面临的共同挑战是：创新成本上升、数据跨境流动规则尚不清晰、国际人才便利化仍需提升。第二梯队（9个）主要包括东部部分省份和中西部产业基础较好的省份。这些区域的共同特征是：政务环境和市场环境较好，但创新服务和开放环境仍有明显短板。其面临的核心问题是：如何从“便利化”走向“专业化”，如何提升中试服务、数据流通和场景开放的水平。第三梯队（12个）主要包括中西部和东北的部分省份。这些区域的共同特征是：基础制度基本建立，但创新服务供给不足、要素配置效率不高、开放水平有限。其面临的核心问题是：如何在有限的资源下，集中力量补齐创新服务和开放环境的短板。第四梯队（5个）主要为西部和东北的部分省份。这些区域的共同特征是：营商环境的制度深度和专业服务能力不足，创新环境和开放环境得分明显偏低。其面临的核心问题是：如何在基础制度和专业服务上同步补课，避免“便利化有余、专业化不足”的失衡。（三）城市群成为营商环境优化的主要空间载体评估发现，新质生产力营商环境的优化高度向城市群和都市圈集中。长三角、粤港澳大湾区、京津冀三大城市群在创新服务、数据流通、场景开放和外资研发方面集聚了全国约60%的中试平台、55%的概念验证中心和50%以上的外资研发中心。成渝地区、长江中游城市群等新兴增长极的营商环境优化速度也在加快。城市群内部的营商环境分工也在深化。核心城市更多承担创新策源、国际人才集聚和制度试点功能，周边城市更多承担制造配套、中试转化和物流枢纽功能，形成“研发在核心、转化在周边、服务在区域”的协同格局。但部分城市群内部仍存在政策不统一、数据不互通、资质不互认等问题，制约了营商环境整体效率的提升。七、典型案例分析为更具体地呈现不同类型区域和不同维度的营商环境优化实践，本报告从评估样本中归纳出五类典型案例。这些案例不是对某一区域的完整描述，而是对其最具代表性做法的概括。案例一：以“中试平台+概念验证”打通成果转化堵点的创新环境实践基本情况：长三角地区某市，集聚了高校院所、科技型企业和制造业配套企业，成果转化“最后一公里”问题一度突出。主要做法：该市围绕重点产业布局建设了12个公共中试平台和6个概念验证中心，面向中小企业开放共享；建立“中试券”制度，企业使用平台服务可享受30%—50%的费用补贴；组建由技术专家、产业专家和投资专家组成的评估团队，对概念验证项目进行筛选和辅导；与金融机构合作，对通过中试验证的项目给予“中试贷”支持；建立中试项目的知识产权归属和收益分配规则，保障平台、企业和科研团队的权益。实施成效：中试平台年服务企业超过800家次，概念验证项目转化率达到42.6%；通过中试熟化的项目平均融资额达到1,200万元；带动该市技术合同成交额年均增长28.4%；3个中试平台升级为国家级或省级公共服务平台。启示：创新环境的关键不在于“建了多少平台”，而在于“平台能否真正为企业所用”。通过中试券、专业辅导和金融配套，把平台服务与企业需求有效对接，是提升创新环境专业化水平的关键。案例二：以“数据交易+场景开放”优化数字营商环境的探索基本情况：粤港澳大湾区某市，数字经济发达，数据要素市场发育较早。主要做法：该市建设了数据交易平台，制定了数据产权、定价、交易和安全治理的规则体系；在金融、交通、医疗、制造等领域开放了一批高质量公共数据和应用场景，供企业开发数据产品；建立数据商和第三方服务机构的培育机制，对入驻数据交易平台的企业给予办公场地和融资支持；推动数据知识产权登记试点，为数据资产的确权和交易提供制度保障；建立数据跨境流动的“白名单”和“负面清单”，在保障安全的前提下便利企业数据跨境。实施成效：数据交易平台累计交易额突破38亿元，集聚数据商和第三方服务机构超过320家；开放应用场景186项，带动数据产品开发项目240余个；数据知识产权登记数量超过260项；数据跨境流动试点企业达到86家。启示：数字营商环境是新质生产力营商环境的重要组成部分。数据交易和场景开放，需要制度规则、平台载体和生态培育三位一体推进，单靠建设一个交易平台难以形成真正的数据要素市场。案例三：以“科技金融+知识产权质押”缓解中小企业融资难基本情况：中部地区某市，科技型中小企业数量较多，但普遍面临轻资产、融资难问题。主要做法：该市设立了科技金融服务中心，整合银行、担保、保险、创投等机构资源，为科技型中小企业提供“一站式”融资服务；建立知识产权评估和质押融资的风险分担机制，由财政资金、银行和担保机构按比例分担风险；开发“研发贷”“人才贷”“专利贷”等专属金融产品，对科技型中小企业给予利率优惠；建立企业创新能力评价体系，将研发投入、专利质量、人才结构等纳入授信评价，替代传统的抵押物要求。实施成效：科技型中小企业贷款余额年均增长32.6%；知识产权质押融资规模突破28亿元，惠及企业460余家；企业平均融资成本下降1.8个百分点；12家科技型企业在北交所、科创板上市。启示：要素环境的核心是“让创新企业能够获得与其能力相匹配的要素”。科技金融的关键不在于“给多少钱”，而在于“建立一套能够识别和评估创新能力的机制”，让轻资产的科技企业也能获得融资支持。案例四：以“外资研发中心+数据跨境试点”提升开放环境水平基本情况：京津冀地区某市，外资研发中心集聚，但数据跨境流动和人才便利化问题一度制约外资企业深化研发布局。主要做法：该市出台了支持外资研发中心发展的专项政策，在研发用地、设备进口、人才引进等方面给予便利；开展数据跨境流动试点，建立“负面清单+安全评估”的管理框架，明确允许跨境的数据类型和场景；设立国际人才服务窗口，整合工作许可、居留、社保、子女教育等服务，办理时间缩短至3个工作日；建设国际人才社区，配套国际学校、国际医院和国际化生活服务；推动外资研发中心参与本地创新平台和标准制定。实施成效：外资研发中心数量较试点前增长46.8%；数据跨境流动试点企业达到120余家，平均审批时间缩短60%；国际人才净流入率提高8.4个百分点；外资研发中心参与本地标准制定26项。启示：开放环境的核心是“让国际创新要素愿意来、留得住、用得好”。数据跨境和人才便利化是外资研发中心最关心的两个问题，需要在安全可控的前提下，通过试点探索可行的制度安排。案例五：以“政策稳定性+企业参与”增强制度可预期性基本情况：东部沿海某省，民营经济和科技创新活跃，企业对政策稳定性和可预期性的要求较高。主要做法：该省建立了涉企政策的“全生命周期”管理机制，政策制定前开展企业需求调研和风险评估，政策出台时设置合理过渡期，政策实施后开展效果评估和动态调整；建立企业家参与政策制定的常态化渠道，在涉及科技、产业、人才的政策制定中，必须征求企业代表和行业协会的意见；建立政策“一口发布”平台，统一发布各类涉企政策，避免“政出多门”和“政策打架”；建立政策不兑现的投诉和问责机制，对企业反映的政策兑现问题限时办结。实施成效：企业对政策稳定性的满意度达到86.4%，较三年前提高12.6个百分点；政策兑现率提升至92.8%；企业参与政策制定的比例达到68.4%；因政策调整引发的企业投诉下降42.6%。启示：政策的稳定性和可预期性，是新质生产力企业最看重的制度环境之一。通过全生命周期管理、企业参与和兑现监督，把“政策不折腾”从口号变成制度，是优化营商环境的深层功夫。八、主要问题与深层成因（一）创新服务的专业化供给不足评估显示，创新环境得分在六个维度中偏低，中试平台、概念验证、场景开放和专业服务的供给与企业的实际需求存在差距。56.8%的企业反映中试平台“设备有余、服务不足”，48.4%的企业认为“缺乏既懂技术又懂工程的运营团队”，42.6%的企业表示“应用场景开放的信息不对称、门槛高”。创新服务“有平台、缺能力”的问题，制约了新质生产力企业的成果转化效率。深层原因在于：中试平台和概念验证中心的建设主体和运营机制不清晰，公共服务属性与商业可持续性之间存在张力；专业化的运营团队和工程师人才严重短缺，平台服务停留在“设备出租”层面；场景开放的统筹协调机制不健全，政府部门和国企的场景资源难以有效释放；创新服务的标准、定价和评价体系不完善，服务质量参差不齐。（二）数据要素流通的制度障碍明显评估显示，数据要素市场发育度在创新环境维度中得分偏低。48.4%的企业反映“数据获取和流通的制度障碍明显”，52.6%的外资企业认为“数据跨境流动的规则不够清晰”。数据产权、定价、交易和安全治理的基础制度尚不健全，企业“不敢共享、不愿共享、不会共享”的问题普遍存在。深层原因在于：数据产权“三权分置”在实操层面缺乏细则，数据持有权、加工使用权和产品经营权的边界不清晰；数据定价缺乏公认的方法和标准，交易双方难以形成合理预期；数据安全与隐私保护的技术手段和制度保障仍有不足；跨部门、跨区域的数据共享缺乏有效的激励与约束机制；数据跨境流动的分类分级标准和安全评估机制尚在完善中，企业合规成本较高。（三）科技型中小企业融资可得性偏低评估显示，要素环境维度中，科技型中小企业的融资可得性仍是突出短板。48.6%的中小企业认为“融资难、融资贵问题尚未根本缓解”，42.4%的企业反映“中长期贷款难以获得”。科技型中小企业轻资产、高风险、长周期的特征，与银行信贷的风险偏好和期限结构存在结构性错配。深层原因在于：科技型中小企业的信用信息分散、财务不规范，银行风险评估成本高；知识产权质押、订单质押等新型融资工具的应用范围有限，价值评估和风险处置机制不健全；政府性融资担保的覆盖面和代偿力度仍需提升；创业投资和产业基金更倾向于投向成长期和成熟期企业，对早期硬科技项目的风险容忍度不足；科技金融的专业人才和产品创新不足。（四）新型监管的规则和手段滞后评估显示，新质生产力领域的新型监管问题日益突出。46.8%的企业反映“人工智能、数据流通、生物制造等新领域的监管规则不明确”，38.4%的企业认为“监管手段滞后于技术发展”，32.6%的企业表示“合规成本高、不确定性大”。监管的滞后不仅增加了企业的合规风险，也制约了新技术、新业态的发展。深层原因在于：新技术、新业态发展快，监管规则的制定周期长，供给滞后于需求；监管涉及多个部门，职责边界和协同机制不清晰，容易出现“多头监管”或“监管真空”；传统的事前审批和运动式监管方式，难以适应新质生产力跨界融合、快速迭代的特点；监管科技（RegTech）的应用不足，监管的精准性和效率有待提升；企业参与监管规则制定的渠道有限，规则的适用性和可操作性不足。（五）政策稳定性和可预期性不足评估显示，42.6%的企业反映“政策调整缺乏过渡期和沟通机制”，36.8%的企业认为“政策兑现不够及时”，32.4%的企业表示“不同部门的政策存在冲突”。政策的不稳定性和不可预期性，增加了企业的决策难度和创新风险。深层原因在于：部分政策的制定缺乏充分的企业调研和风险评估，调整时“急转弯”；政策制定过程中的企业参与机制不健全，企业的诉求难以有效传递；政策“政出多门”，部门之间的协调不够，容易出现政策冲突或重复；政策兑现的监督和问责机制不健全，企业反映的问题难以及时解决；政策的过渡期安排和缓冲机制不够完善，企业调整适应的时间不足。（六）跨区域协同和开放创新水平不高评估显示，开放环境得分在六个维度中最低，38.4%的企业反映“跨区域经营面临政策不统一、资质不互认等问题”，46.8%的外资企业认为“国际人才工作许可和居留便利度仍需提升”。跨区域协同和开放创新的水平，与建设全国统一大市场和融入全球创新网络的要求仍有差距。深层原因在于：地方政府的考核体系以本地产值和税收为主，缺乏跨区域协同的激励；区域间的政务服务标准、资质认定和监管规则不统一，企业跨区域经营面临较高的制度成本；国际人才的工作许可、居留、社保和子女教育等配套政策不够便利；数据跨境流动、国际科技合作、跨境研发等方面的制度安排仍需完善；国际高标准经贸规则的对接和压力测试不足。问题的共性：新质生产力营商环境建设的主要矛盾，已经不是“办事快不快”，而是“服务专不专、制度深不深、开放够不够”。创新服务、数据流通、科技金融、新型监管、政策稳定和开放协同——这些“制度深度”问题，无法通过简单的流程优化和时限压缩来解决，需要系统性的制度设计和能力建设。营商环境优化的重心，应当从“便利化竞赛”转向“制度深度比拼”。九、对策建议（一）提升创新服务专业化水平，补齐中试和场景短板明确中试平台和概念验证中心的建设主体、运营机制和收费模式，探索“政府引导、企业主体、市场化运营”的可持续模式；培养和引进一批既懂技术又懂工程放大的中试运营团队，建立中试人才的职业发展通道；建立应用场景开放的统筹协调机制，推动政府部门和国企定期发布场景清单，降低企业参与门槛；完善创新服务的标准、定价和评价体系，建立服务机构的评价和退出机制。（二）深化数据要素市场化改革，破除数据流通障碍加快出台数据产权“三权分置”实施细则，明确数据持有权、加工使用权和产品经营权的操作规则；健全数据资产评估、定价、交易和结算的全流程规则，培育专业数据商和第三方服务机构；在重点区域和行业开展数据跨境流动试点，建立“负面清单+安全评估”的管理框架，明确合规边界；推广隐私计算、区块链存证等技术，实现“数据可用不可见”，降低数据共享的安全顾虑。（三）完善科技金融体系，提升中小企业融资可得性扩大政府性融资担保的覆盖面和代偿力度，降低科技型中小企业的融资门槛和成本；推广知识产权质押、订单质押、应收账款质押等适合轻资产企业的融资工具，完善价值评估和风险处置机制；发展耐心资本，引导产业基金、保险资金增加对早期硬科技项目的配置，建立与长周期研发相适应的考核容错机制；建立科技型中小企业创新能力评价体系，将研发投入、专利质量、人才结构等纳入授信评价，替代传统抵押物要求。（四）构建新型监管框架，平衡创新与安全在人工智