我国中小学师德建设政策内容与政策工具：基于8份重要政策文本的分析

/我国中小学师德建设政策内容与政策工具：基于8份重要政策文本的分析【摘要】文章选取《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布以来有代表性的8份重要政策文件，就其中有关中小学教师师德建设内容，展开横向X政策工具维度(命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具)和纵向Y政策内容维度(师德教育、师德评价、师德监管、师德激励和师德保障)的二维分析。研究发现，我国师德建设中政策工具配置较为齐全，师德建设内容较为全面，不同工具和内容之间的比重差异显著，并且不同政策内容使用的政策工具侧重点不一。建议未来有关师德建设的政策要优化政策工具使用结构，均衡考虑政策内容要素，适配师德建设工具和内容，提升师德建设政策的有效性、合理性和契合性。【关键词】政策内容；政策工具；中小学教师；师德建设

一、问题提出 目前我国正处于社会转型期，人才是推动社会经济发展的关键，教师则肩负“筑梦人”的重任，其职业特殊性决定了必须加强师德建设。基于此，本研究选择《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》)颁布至2020年7月国家层面制定的关于中小学教师师德建设具有代表性的政策文本，分析政策背后的思维逻辑和行动方式，重点探讨师德建设政策工具的选择、特征和构成，阐明师德建设的现状、问题及原因，并据此提出相应的政策建议，为未来师德建设政策的优化和完善提供参考。 二、研究设计 (一)文本选择 本研究于教育部官网检索有关“师德建设”的公开的政策文件，将检索结果按下列标准进行再筛选：一是发文主体为中央政府(国务院及各部委)，因其颁布的政策文件通常具有统领性，是其他政府部门制定政策的母本，代表的是国家层面的政策意见，具有权威性与基础性；二是与中小学教师师德建设密切相关；三是政策类型为意见、办法或通知公告等，相关讲话、工作报告等不计入在内；四是颁布时间处于2010年7月至2020年7月之间。最终梳理出具有代表性的影响力较大的我国中央政府层面关于中小学教师师德建设政策文本8份，具体如表1所示。 (二)分析框架 政策工具视角将政策工具视为实现目标或结果的手段和方式。[1]本研究拟以此为出发点，整理中小学教师队伍建设中，有关师德建设的主要政策内容与措施，形成横向政策工具维度和纵向政策内容维度二维分析框架，通过对政策文本的量化分析考察师德建设政策中政策工具使用结构和各政策内容要素受重视程度。 1.横向X维度：政策工具维度 麦克唐纳尔(McDonnell)和艾莫尔(Elmore)从政策手段和问题之间的适切性出发，提出五种政策工具类型：命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和后期增加的劝告工具。[2]本研究基于前文对政策工具视角的看法，将师德建设的政策视为解决师德问题和提升教师师德的手段和方式，符合麦克唐纳尔和艾莫尔的理论前提。因此，结合师德建设政策的具体情况，搭建以命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具为基本分析单位的政策工具维度。 命令性工具是指运用政府的权威允许、禁止或要求某些行为，如指示指导、命令执行和法律规范等，词语表现为“必须”“贯彻”等。激励性工具包括如奖励补贴或政策优惠等正向激励和通报处罚等负向激励，语词表现为“鼓励”“激发”等。能力建设工具是指提供资源、信息或教育等使行动者具备行动能力，如教育培训、基础建设或技术支持等，词语表现为“加强”、“开展”。[3]系统变化工具是指组织结构的变革，主要形式有组织变化、职责变动或机制调整等，词语表现为“建立”“成立”。[4]劝告工具是指引导目标群体的价值和行动与政策目标一致，如舆论宣传、典型示范或价值引导等，词语表现为“引导”“呼吁”。 2.纵向Y维度：政策内容维度 在对师德建设政策的研究中，政策工具可以反映政策为实现目标所采用的手段，但无法凸显政策目标，因此要和政策内容结合分析。已有研究成果认为，师德建设中应包括师德教育、师德评价、师德激励、师德监督和组织保障等内容。[5]当前国家已通过一系列政策建立了师德教育、师德宣传、师德考核、师德激励、师德监督、师德惩处和师德保障相结合的师德建设长效机制，结合前人的理论研究成果，为师德建设政策内容维度的划分提供了较为全面和客观的依据。因此，本研究将师德建设政策内容分为以下五个维度：师德教育、师德评价、师德监管、师德激励和师德保障。 3.二维分析框架 基于此，本研究构建了师德建设的政策文本二维分析框架(见图1)。 图1师德建设的政策文本二维分析框架 (三)编码方法 本研究择取样本中有关中小学教师师德建设高度相关的部分内容，按照“序号—章节—条款—项目”排序对样本中的8份中小学师德建设政策内容进行编码，“序号”由颁布时间决定，如《纲要》颁布时间最早，则其序号为1；“章节”“条款”“项目”则为师德建设部分在原始政策文本中的条款项顺序，例如“117521”指颁布时间最早的《纲要》中第十七章五十二条第一项师德建设内容，具体是“加强教师职业理想和职业道德教育，增强广大教师教书育人的责任感和使命感”。 三、研究结果与分析 按照相同或相近原则，将各分析单元归类至所属的政策工具和政策内容。若某个项目中涉及多种工具或内容，则进行重复编码。最后利用二维分析框架对师德政策文本分别进行横向、纵向以及交叉统计分析。 (一)政策工具维度分析 中小学教师师德建设综合运用各类政策工具，其分布具有类别化特征，按照响应频次大致可分为三类。第一类为响应频次较高的“能力建设工具”，共计67条，占比37％，远超过第二类和第三类政策工具的使用频率。能力建设工具适用于政策执行者因缺乏经验或培训等，导致政策执行力不足的情境。[6]这主要与我国中小学教师师德建设能力薄弱相呼应。当前教师的师德建设主要通过教师教育这一途径，但我国教师教育先天基础较差，职前职后教育不能满足教师师德养成的需要，造成师德建设落后于时代的要求。[7]现在师德建设政策中大量能力建设工具的运用，例如《中小学师德修养培训课程指导标准》的制定，就具有较强的现实针对性，能为师德教培的有效开展提供指导，同时表明政府对师德建设的决心与信心。 第二类为响应频次中等的“系统变化工具”和“命令性工具”，合计分别为48条和40条，占比分别为26％和22％。系统变化工具和命令性工具旨在调整公共服务的供给和全体成员行为一致化的情境。[8]当前师德建设“一维化”和“形式化”的问题突出，师德制度建设、师德活动和师德管理等过于集中在(地级)市以及以上层面，基层组织出现“管理依赖”思维和实施“形式化”问题，师德建设体系“上繁下虚”“上重下轻”等“体虚”特征明显。[9]“系统变化工具”和“命令性工具”的运用能调动各部门组织的力量和资源，配合当前行政管理体制深化改革，由上至下形成师德建设机制。自国家先后出台各级各类师德建设政策后，31个省(自治区、直辖市)教育部门也已基于本地实际制定了实施细则和办法，显示出政府对各级和整体师德建设的关注，对师德建设实效的重视。 第三类为响应频次较低的“劝告工具”和“激励性工具”，合计分别为21条和6条，占比分别为12％和3％。劝告工具旨在影响公众的思想意识，激励性工具适用于鼓励差异。[10]针对当前社会对教师形象和职业存在质疑等问题，通过劝告工具和激励性工具，即舆论宣传和相应奖惩比如“四有”好教师的宣扬、“全国教书育人楷模”的推选等活动，有利于全社会尊师重教氛围的形成，引导社会、学校和教师形成正确师德观，激发其师德建设积极性，表现出政府对教师社会地位的重视，通过物质奖励和精神引领保障教师基本需求，激发教师的师德建设动力。 (二)政策内容维度分析 调查可知我国师德建设相关内容考虑比较全面，其分布同样具有类别化特征，按照响应频次大致可分为三类。第一类为响应频次较高的“师德教育”，共计73条，占比40％，显著多于第二类和第三类政策内容的比重。这与上一维度中的能力建设工具相对应，师德建设能力薄弱很大程度上就是因为教师教育基础差，影响教师整体素质的提高。[11]对此，政府通过加强教师警示教育、职业理想和道德教育，创新师德教育形式等方式引导教师职业道德发展，将师德教育置于师德建设的首要地位，助力教师师德养成。当前我国中小学教师培训已呈现出师德与师业合一的动向[12]，有效奠定了师德建设提升的基础。 第二类为响应频次中等的“师德保障”，合计48条，占比26％。师德受到职业幸福感的制约，教师的高尚师德追求首先建立在自身权益得到保障的基础上。[13]通过上一维度系统变化工具和命令性工具等工具的运用，政府在师德保障方面予以更多财政、基础建设等支持，惠及各级各类学校和教师，表明政府对师德建设的力度之大，切实保护教师权益，满足教师基本需求，促进教师产生更高的自我追求。在对中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》实施监测评估时，我国已基本实现教育经费优先投入教师队伍，保障体系普遍建立。 第三类为响应频次较少的“师德激励”“师德监管”和“师德评价”，合计分别为25条、20条和16条，占比分别为14％、11％和9％。针对教师功利心太强和工作积极性低等问题[14]，政策中配备一定的劝告工具和激励性工具，加强教师职业道德宣传，发挥舆论导向作用，将教师师德考核和工资奖金挂钩等进行师德激励营造师德建设氛围，调动教师师德提升积极性。采取系统变化工具和命令性工具建立健全师德师风问责制度，教师行为规范和督查制度来加强师德监管；对师德评价随意性化问题通过建立师德档案制度、民主评议制度等规范师德评价，显示出我国师德建设的系统化进程。 (三)政策工具及内容二维分析 1.师德教育方面政策工具的使用情况 调查显示，师德教育中能力建设工具运用最多，其后依次为劝告工具、命令性工具和系统变化工具，激励性工具未得到使用。教师教育质量对教师素质产生直接影响，但当前师德教育存在诸多问题，师德教育能力欠缺[15]，因此政策中大量使用能力建设工具提高师德教育水平。但仅仅通过教育培训不易激发教师内在师德建设动力，还需运用劝告工具对教师的师德师风建设进行宣传，在全社会形成尊师重教氛围，营造师德建设环境。此外，承担师德教育的机构和人员自身也需要学习提高师德建设能力，对此政策中配备了命令性工具和系统变化工具，反映在教育部举办师德师风建设专题研修班等活动上，由上至下形成师德教育体系。激励性工具未得到使用的原因可能在于师德教育贯穿教师培养培训始终，是教师教育的固有部分，无需通过激励就可达到政策预期行为。 2.师德评价方面政策工具的使用情况 师德评价主要通过命令性工具和能力建设工具予以执行，激励性工具、系统变化工具和劝告工具未得到使用。针对师德评价难、没有统一标准、未形成有效评价体系等问题[16]，政策中使用命令性工具强化师德师风要求，突出师德师风第一标准，实行师德表现一票否决制，建立起师德评价的基础构架。具体的评价标准出台后需要相应的操作指引，因此运用能力建设工具加强各地各校的师德评价能力，即研究制定科学合理的师德评价方式，完善师德评价结果的运用。激励性工具、系统变化工具和劝告工具未得到使用的原因可能在于当前师德评价体系尚未形成，还处于建设阶段，因此首要工作是建立起师德评价基础体系，形成有法可依的局面，利用政府权威和投入资源支持是较快速又有效的方式。 3.师德监管方面政策工具的使用情况 师德监管主要采用系统变化工具、命令性工具和能力建设工具，激励性工具和劝告工具未得到使用。师德监管涉及各级各类政府，需要集合各方力量明晰权责划分，因此使用大量的系统变化工具来确定权责。在重新调整权责的过程中势必会涉及利益相关者的固有利益，出现矛盾和梗阻时则需要命令性工具依赖政府权威执行政策。除此之外，监管工作得以有效实施还需组织机构实际的执行力，能力建设工具的使用则能帮助提升相关主体的监管能力。自《纲要》以及新时代教师职业行为十项准则与配套的违规处理意见或办法实施后，已形成从中央到地方和学校的全方位立体式网格化师德监管体系[17]，由上至下增强师德监管。缺乏激励性工具和劝告工具的使用原因可能在于师德监管属于道德他律的方式，涉及权力结构和利益的分配，需要将其制度化，而激励性工具适用于鼓励差异，劝告工具适用于象征性的政策目标，对制度转型的作用有限。 4.师德激励方面政策工具的使用情况 师德激励主要使用命令性工具，其后依次为激励性工具、能力建设工具、系统变化工具和劝告工具。正向激励要让教师自觉追求理想师德，涉及教师自身意愿和个体差异的问题，宜用激励性工具鼓励教师遵循师德规范；而负向激励要通过明确师德底线和建立惩罚机制，达到行为一致，降低歧异性，防止教师失德行为，适宜选用命令性工具。[18]但受限于组织机构条件，不一定能最大限度发挥师德激励作用，因此还需能力建设工具和系统变化工具集合各界资源，增强对教师的师德激励。劝告工具的使用比例较低是因为师德激励主要是通过实质性的奖惩机制运行，而劝告工具适用于象征类的政策目标。 5.师德保障方面政策工具的使用情况 师德保障方面使用系统变化工具最多，其后依次为命令性工具、能力建设工具和劝告工具，激励性工具未得到使用。师德建设是一项长期工作，需要建立专门机制和组织保障师德建设的长效性，而系统变化工具具有的权威重组功能以及命令性工具具有的行动统一功能可满足这一需求。各省已出台各类实施意见和改革措施，重视发挥基层党组织和党员教师引领作用，形成中央意见统领、地方意见支撑的制度体系。[19]同时师德建设还需资源的持续供给，因此需重视能力建设工具的运用，并辅以劝告工具鼓励社会力量的参与，增强组织机构的保障供给能力。激励性工具未得到使用是因为师德建设长效机制必须明确严守的职业道德底线和失德行为的处理办法，强化制度保障，而激励性工具适用于鼓励差异，与政策目标的匹配度不强。 四、研究结论与建议 (一)研究结论 1.政策工具配置较为齐全，不同工具使用频率差异较大 师德建设以能力建设工具为主导，命令性工具、系统变化工具、激励性工具和劝告工具并重，各类政策工具之间的使用频率存在较大差异。实际上，政策工具的选择是一个复杂过程，受到政策目标、政策环境、工具性质和政策适配性等因素影响。师德建设是教师队伍建设的重点之一，关系到立德树人的落实。但师德问题却屡次成为舆论焦点，严重损害了人民教师的声誉和形象，亟须采用强有力的措施，从根本上提高教师师德。能力建设工具对建立健全中小学师德建设长效机制具有较强适配性，但应注意能力建设时间较长，见效较慢，容易产生建设过程走样或动力不足等问题。命令性工具和系统变化工具能有效推进政府的政策执行和师德建设机制的系统化，但需要考虑如何让执行者推进和适应新制度等问题。激励性工具和劝告工具能调动目标群体的积极性，但需要考虑到这两类工具投入较大，且效果具有滞后性等问题。政府在政策制定过程中，需综合评估政策问题、环境、目标、工具本身等条件和要求来配置相应政策工具，由此有效推进科学决策和师德建设长效发展。 2.师德建设内容较为全面，不同内容之间的比重差异显著 在当前师德建设政策内容中，以师德教育为主体，同时师德保障、师德评价、师德监管和师德激励同步进行，不同内容之间的比重差异显著。师德教育是师德建设的基础，关系到教师队伍的整体素质，必须重点关注，力求从源头上遏制师德问题。师德保障涉及教师的切身利益，只有满足教师的基本需求后才能激发教师的更高追求。师德评价、师德监管和师德激励能促进教师自觉加强师德修养，防范失德行为，形成重德养德良好风气。但师德评价、师德监管和师德激励所占比例相对较低，这与师德本身在理论上难以界定，无法用明确的标准统一衡量，实践领域中存在盲区有关，是师德建设中的难点。因此，仍然需要深化师德建设的理论研究，剖析师德建设的本质与需求，总结以往师德建设经验，完善师德建设机制。 3.不同政策内容使用的政策工具侧重点不一，呈现组合差异 师德教育与能力建设工具联系紧密，师德评价和师德激励与命令性工具联系紧密，师德监管、师德保障与系统变化工具联系紧密，激励性工具只在师德激励中有所体现，劝告工具只在师德教育、师德激励和师德保障中得到运用。这种组合差异反映出政府在师德建设中的政策偏好以及各类政策工具的适用范围和限度，并且将综合性地影响师德建设政策的执行。虽然短期内有利于集中资源优先发展师德建设的某一部分，但长此以往可能会出现师德建设内部结构功能失调等问题。因此，师德建设政策需综合考虑政策内容和政策工具的适切性、有效性和科学性等问题，优化政策工具和内容组合，做到精准施策，构筑师德建设长效机制。 (二)建议 1.优化政策工具使