推进“放管服”改革 建设阳光高效的橄榄型基层政府满分答案

推进“放管服”改革建设阳光高效的橄榄型基层政府满分答案当前县域及乡镇（街道）层面的政府治理效能，直接决定着全国政务服务体系的落地成色，而治理结构的适配性是影响效能的核心变量。传统基层政府普遍存在的“机关科室臃肿、一线力量薄弱、专业支撑虚化”的哑铃型结构，已经难以适配市场化、法治化、国际化营商环境建设要求，也无法精准回应群众日益多元的公共服务需求，必须以“放管服”改革为总抓手，通过系统重塑权责体系、组织架构、运行机制，推动形成“两端精简精干、中端支撑有力”的橄榄型组织形态——即占比约10%的决策管理层聚焦统筹协调、政策制定，避免机构重叠、人浮于事；占比约30%的专业支撑层聚焦监管执法、技术保障、法制审核，填补专业能力短板；占比约60%的一线服务层聚焦便民利企、直接响应，杜绝层层传导、责任甩锅，最终实现阳光透明、高效便民的治理目标。根据中央编办2023年发布的《基层治理体制机制创新蓝皮书》数据，全国1862个开展基层管理体制改革试点的县（市、区）中，明确按照橄榄型架构优化人员编制配置的试点地区，平均政务服务事项办理时限较改革前压减64.8%，企业和群众满意度平均提升27.3个百分点，行政执法合规率平均提升22.9个百分点，充分证明这一结构形态对提升基层治理效能的显著作用。“放管服”改革与橄榄型基层政府建设具有高度的内在一致性，二者互为支撑、协同推进。“放”的核心是做权力减法，通过简政放权、厘清边界，压减不必要的行政管理层级和冗余岗位，为两端精干创造前提；“管”的核心是做效能乘法，通过创新监管、专业支撑，充实中端专业力量，破解过去“重审批、轻监管”“会审批、不会监管”的难题，为中间厚实提供路径；“服”的核心是做服务加法，通过资源下沉、优化供给，建强一线服务队伍，为基层高效响应筑牢基础，三者协同发力，才能从根本上打破传统基层治理的结构困境。从当前改革实践看，尽管各地围绕放管服改革和基层体制创新开展了大量探索，但距离建成阳光高效的橄榄型基层政府目标，仍存在三方面突出堵点：一是放权精准度不足，存在“温差”问题。根据2024年国务院办公厅对120个县（市、区）开展的放管服改革专项督查数据，37.2%的乡镇（街道）反映承接的县级下放权限中，有21.5%的事项存在“人财物未同步下沉、承接能力不足”的问题，比如部分地区将特种设备安全监察、医疗机构执业许可核查等需要专业技术资质的事项下放到街镇，但未同步划转专业技术人员和检测设备，导致基层“接得住牌子、担不起责任”，反而让群众办事环节从“县里跑”变成“县乡来回跑”；还有部分地区放权存在“放小不放大、放责不放权”的倾向，把没有收益、监管责任重的事项放下去，把有审批权限、涉及资源调配的事项留在机关，导致权责不对等。二是结构适配性不强，存在“错位”问题。据统计，未开展结构优化的县（市、区），机关行政科室平均数量为42.7个，其中职能重叠、交叉的涉企服务、民生保障类科室占比达31.4%，比如发改、工信、商务、农业农村等部门均设有涉企服务岗位，企业申报政策扶持需要对接4-5个科室，而一线政务服务窗口人员中劳务派遣占比达58.3%，持有相关业务资格证书的仅占32.1%，中端法制审核、技术检测、数据分析岗位人员平均占比仅为12.6%，呈现“上端肿、下端弱、中间虚”的哑铃型结构，距离橄榄型的结构要求还有明显差距。三是运行透明度不高，存在“落差”问题。根据2023年全国政务公开第三方评估报告，县级政府政务公开事项达标率为72.4%，乡镇（街道）级仅为58.7%，其中办事指南要素不全、办理进度不可追溯、补贴发放信息不细化、执法结果不公开等问题占比达41.6%，部分地区的政务公开内容以工作动态、会议信息为主，群众和企业真正关心的办事流程、收费标准、惠企政策、民生资金发放等内容更新不及时、查找不方便，甚至存在“公开的信息不需要、需要的信息不公开”的问题；还有部分地区存在“数字形式主义”，政务服务平台数据不互通，群众办事需要在多个APP、小程序重复注册、重复填报信息，据统计，未实现数据共享的地区，群众办事需要重复提交的材料占申请材料总量的18.9%，“数据多跑路”沦为“数据多套表”，反而增加了基层工作人员和群众的负担。针对上述堵点，必须坚持问题导向、系统推进，以“放管服”改革的深化撬动基层治理结构重塑，加快建成阳光高效的橄榄型基层政府。第一，精准推进简政放权，筑牢橄榄型结构的权责底座。橄榄型政府的首要前提是权责边界清晰、权力配置科学，要避免“一放就乱、一收就死”的循环，建立“双评估、三同步”的放权机制：在权限下放前，由上级业务部门开展事项下放必要性评估，由承接的基层政府开展承接能力评估，对确需下放的事项，同步划转人员编制、同步配套经费装备、同步开展业务培训，确保放得下、接得住、办得好。比如浙江省在“县乡一体、条抓块统”改革中，建立了放权动态调整机制，2023年累计组织两轮放权评估，调整下放乡镇（街道）事项1274项，对219项基层暂不具备承接能力的事项明确暂缓下放或收回县级部门办理，全省乡镇（街道）事项承接到位率达98.7%，基层办事平均跑动次数从2018年的2.3次降至0.12次，即办件占比提升至89.4%。要持续降低市场准入门槛，全面推行“证照分离”“一业一证”改革，截至2024年第一季度，全国累计将1372项涉企经营许可事项纳入“证照分离”改革范围，其中直接取消审批214项、审批改备案168项、实行告知承诺379项、优化审批服务611项，全国企业开办平均时间压缩至0.39天，较2018年的22.9天压减98.3%，有效降低了市场主体的制度性交易成本。要严格落实权责清单制度，建立乡镇（街道）工作事项准入机制，上级部门不得随意将自身职责范围内的执法、招商、信访等事项转嫁到基层，确需基层协助的要明确责任边界、提供必要保障，从根源上遏制“责任甩锅”，让基层能够集中精力做好服务、管好该管的事。第二，科学创新监管体系，做强橄榄型结构的中端支撑。橄榄型结构的核心优势在于中端专业支撑层厚实，能够为一线执法和服务提供专业保障，避免过去“一线人员当救火队、专业人员在机关闲着”的问题。要优化组织架构，按照“大综合、一体化”的要求推进机构整合，压减机关冗余科室，将压减出来的人员编制充实到综合执法、法制审核、技术检测、数据支撑等中端专业岗位，形成“决策层10%、支撑层30%、服务层60%”的人员结构。比如江苏省江阴市作为全国县域集成改革试点，将原来县级机关36个涉企、涉民专业科室整合为8个综合行政机构，机关行政编制压减32%，将腾退的127个编制全部充实到综合执法指挥中心、政务服务支撑中心、风险防控中心等中端支撑岗位，改革后该市决策层人员占比8.8%、专业支撑层占比29.4%、一线服务执法层占比61.8%，完全符合橄榄型结构要求，2023年该市行政执法投诉量较改革前下降68.2%，执法合规率达99.1%，企业营商环境评价位居全国县级城市前列。要创新监管方式，构建以信用监管为基础、以“双随机、一公开”为基本手段、以智慧监管为支撑的新型监管机制，根据市场主体信用等级实施差异化监管，对信用良好的市场主体降低抽查频次，对失信主体加大检查力度，既减少对市场主体正常生产经营的干扰，又提高监管的精准性。比如广东省将市场主体按信用风险分为A、B、C、D四类，对A类主体年抽查比例不超过1%，对D类主体年抽查比例不低于50%，2023年该省累计减少对守法诚信企业检查12.7万次，市场主体对监管工作的满意度达92.3%。要推进阳光监管，严格落实行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，所有执法行为全程留痕，执法结果在7个工作日内通过政务服务网向社会公开，主动接受群众和企业监督，杜绝选择性执法、人情执法、逐利执法。比如山东省2023年累计公开行政执法结果2137万条，实现执法主体、执法人员、执法流程、执法结果全公开，群众对行政执法工作的满意度从2020年的78.3%提升至2023年的91.7%。第三，全面升级服务供给，做精橄榄型结构的一线响应端。橄榄型结构的一线服务端精干高效，是实现阳光高效治理的直接体现。要推动政务服务资源下沉，按照“就近办、家门口办”的要求，在乡镇（街道）建设标准化便民服务中心，在村（社区）建设便民服务站，将社保、医保、民政、市场监管等高频服务事项全部下沉到基层办理，打造“15分钟政务服务圈”。比如贵州省推进“政务服务村村通”工程，在全省1408个乡镇（街道）建成标准化便民服务中心，17236个村（社区）建成便民服务站，将182项高频民生事项下放到乡镇、76项下放到村，群众办事平均距离从改革前的17.2公里缩短至2.3公里，办事平均耗时压缩72%，累计为群众减少办事跑腿里程超过12亿公里。要推进政务服务标准化规范化便利化，统一编制办事指南，明确申请材料、办理流程、办理时限、收费标准，坚决杜绝“其他材料”“有关证明”等模糊要求，全面推行“一次性告知”“首问负责”“限时办结”制度，建立政务服务“好差评”机制，实现服务事项全覆盖、评价对象全覆盖、服务渠道全覆盖，评价结果直接与工作人员绩效考核、评优评先挂钩，截至2024年第一季度，全国政务服务“好差评”系统累计收到评价168亿次，好评率达99.97%，差评整改回访率100%，真正做到“服务好不好、群众说了算”。要加快数字政府建设，打通各部门政务数据壁垒，构建统一的政务数据共享交换平台，实现“一次采集、多方复用”，避免群众重复提交材料、重复填报信息，推行“一网通办”“跨省通办”“一件事一次办”，让群众和企业办事少跑腿、不跑腿。比如上海市推进“一网通办”改革，累计打通56个市级部门、16个区的政务数据，实现3471项服务事项全程网办，236项高频事项实现“一件事一次办”，新生儿出生、企业开办、退休办理等事项仅需提交一套材料、跑一次甚至零跑动即可办成，2023年该市政务服务事项全程网办率达93.8%，群众办事平均提交材料从改革前的5.2份降至1.2份，办理时限平均压减81%。建设阳光高效的橄榄型基层政府，是一项系统性、长期性的工程，需要健全长效保障机制，避免改革“一阵风”“走过场”。要强化人员能力建设，建立基层干部常态化培训机制，对一线服务人员、专业支撑人员每年开展不少于40学时的业务培训，重点培训政策法规、业务流程、服务规范、数字化操作等内容，考核合格后方可上岗，确保一线人员懂政策、会操作、能服务；要完善人员激励机制，落实基层干部待遇保障，在评优评先、职级晋升上向一线岗位、专业支撑岗位倾斜，避免“干多干少一个样、干好干坏一个样”，激发基层工作人员的积极性。要强化考核导向，将放管服改革成效、橄榄型政府建设情况、企业和群众满意度