我国现行住房保障制度的主要问题

我国现行住房保障制度的主要问题从1994年住房制度市场化改革启动至今，我国已逐步构建起以公租房、保障性租赁住房、共有产权住房为主体，统筹棚户区改造、农村危房改造、保障性安居工程配套建设的多层次住房保障体系，“十三五”期间全国棚改累计开工超过2300万套，帮助超过5000万居民“出棚进楼”，住房保障覆盖范围从最初的城镇户籍最低收入群体逐步拓展至新市民、青年人等常住人口群体。但随着新型城镇化进入深度推进阶段，人口跨区域流动趋势、居住需求结构、地方财政支撑能力发生深刻变化，现行住房保障制度在运行中暴露出的多重结构性、机制性问题，正在制约保障效能的充分释放，距离“住有所居”的民生目标仍有明显差距。保障供给与实际需求的空间、群体、品类错配问题长期存在。从覆盖规模看，第七次全国人口普查数据显示，2020年我国城镇常住人口达到9.02亿，其中流动人口规模3.76亿，新市民、青年人总量超过3亿，而住建部2023年公开数据显示，截至2022年底，全国累计建设筹集各类保障性住房和改造安置住房约5800万套，覆盖城镇常住人口比例约18%，对比发达国家25%-40%的保障覆盖水平存在明显差距，且供给规模的空间分布与人口流动方向严重背离。在珠三角、长三角、京津冀等人口持续净流入的核心城市群、都市圈，保障性住房供需缺口尤为突出，深圳、杭州等核心城市2022年保障性租赁住房公开配租的认筹比普遍超过14:1，中签率不足7%，新市民群体平均排队轮候时间超过2年；而在东北、西北等区域的人口净流出县域、三四线城市，保障房供给规模超过本地实际需求，据住建部2022年全国住房保障工作督查数据，部分收缩型城市的公租房空置率最高超过32%，建成的房源因无人申请长期闲置，造成公共资源的严重浪费。从品类匹配看，早期建设的保障房普遍存在区位偏远、配套不足、户型不适配的问题，2022年住建部对全国120个城市2100个保障房项目的抽查显示，23%的公租房项目距离最近的轨道交通站点超过3公里，31%的项目周边3公里范围内没有达标中小学、社区卫生服务中心、便民商业网点，17%的项目以50平方米以下的单身户型为主，无法满足多子女家庭、老人随迁家庭的实际居住需求，甚至出现“宁在市区合租群租、不赴远郊住保障房”的逆向选择。从群体覆盖看，现行保障房准入门槛多绑定本地户籍、连续社保缴纳年限、收入证明等刚性条件，大量灵活就业的新市民、从事快递外卖、家政服务、环卫公交等行业的一线劳动者，因社保缴纳不连续、缺乏本地户籍被排除在保障范围之外，国家统计局《2023年农民工监测调查报告》显示，全国进城农民工中缴纳城镇职工社保的比例仅为38.3%，也就是说超过6成的进城务工人员无法达到多数城市公租房、保障性租赁住房的准入要求；与之形成对比的是，部分收入水平、房产持有情况早已超出保障标准的户籍家庭，因退出机制不完善长期占用保障房源，某直辖市2022年开展的保障房领域专项整治中，清退的不符合承租条件的家庭里，承租时间超过10年、家庭年收入超出准入标准3倍以上的占比达到47%，进一步挤压了刚需群体的保障空间。保障房建设运营的可持续机制存在明显短板。从资金支撑看，当前我国保障房建设资金主要来源于中央财政补助、地方土地出让收益计提、地方政府专项债、政策性银行低息贷款四个渠道，财政部数据显示，2022年全国保障性安居工程财政支出3856亿元，其中地方财政支出占比超过85%，按照政策要求，各地土地出让收益用于保障性住房建设的计提比例不低于10%，但受近年房地产市场深度调整影响，全国国有土地使用权出让收入从2021年的8.7万亿元下滑至2022年的6.68万亿元，2023年进一步降至4.8万亿元，对应计提的保障房建设资金实际到位率不足60%，尤其是财政实力薄弱的三四线城市、县域，根本无法承担保障房建设的配套资金压力。与此同时，社会资本参与保障房建设运营的激励机制严重不足，保障性租赁住房的租金标准要求低于同地段同品质市场租金10%-30%，扣除运营成本、折旧成本后的年均投资回报率仅为2%-3%，投资回收周期长达18-25年，远低于市场化长租公寓4%-6%的回报率水平，尽管国家层面出台了税收减免、民用水电气价格等支持政策，但多数政策仅针对新建项目，对存量商办用房、闲置住房转化为保障房的支持细则不明确，2021-2023年全国保障性租赁住房建设筹集的资金来源中，社会资本占比不足20%，远低于政策设定的40%的参与目标，单纯依靠财政投入的模式难以为继。从土地供应看，自然资源部要求人口净流入城市保障房用地供应占年度新增住房用地比例不低于25%，但2022年全国35个大中城市中，仅有11个城市达到这一要求，核心原因是保障房用地多采用划拨方式供应，地方政府无法获得土地出让收益，还要承担周边道路、学校、医院等公共配套的建设成本，因此在土地供应安排上普遍存在“重商品、轻保障”的倾向，优先将区位好、配套成熟的地块作为商品房用地出让，将位置偏远、配套不足的地块用于保障房建设，甚至部分城市将产业园区配套宿舍、集体经营性建设用地上的租赁房源全部抵充保障房用地指标，实际面向新市民集中就业区域供应的保障房用地占比不足30%。从准入退出机制看，目前全国多数城市的保障房申请审核仍依赖人工提交纸质证明、部门间人工比对信息，住建、民政、税务、公安、银行、不动产登记等部门的数据尚未实现实时互联互通，难以精准核查申请家庭的真实收入、房产、财产情况，2022年某省开展的保障房领域专项整治中，累计排查出1.2万户违规承租家庭，存在隐瞒房产、虚报收入、转借转租等问题，其中不乏公职人员利用职权违规占用保障房的案例；而退出环节缺乏刚性约束手段，对不符合保障条件、拒不腾退房源的承租家庭，多数城市仅采取提高租金、约谈劝说的方式，极少通过司法途径强制执行，导致保障房房源流转效率极低，住建部调研数据显示，全国公租房的年均流转率仅为8%左右，远低于发达国家公租房20%以上的年均流转水平，大量房源被不符合条件的群体长期占用，真正有需求的刚需群体排队多年无法获得保障资格。保障权益的差异化配置与覆盖盲区削弱了保障的公平性。长期以来，我国城镇公共服务权益与房屋产权深度绑定，不同类型保障房对应的公共服务权益存在明显落差，公租房、保障性租赁住房的承租家庭在子女入学、社区服务、落户积分等方面的权益远低于产权类住房的权益所有者。据全国人大常委会2023年开展的住房保障工作执法检查数据，全国超过60%的城市规定，租赁公租房、保障性租赁住房的家庭子女入学由区教育部门统筹调剂安排，无法保证就近入学，而购买共有产权住房、商品住房的家庭则可以享受对应学区的就近入学权益；近30%的城市将保障性租赁住房的租住时长排除在居住证积分累计范围之外，直接影响新市民的落户、职称评定、公共服务申请等权益。不同保障品类之间也缺乏平滑的衔接机制，当前公租房主要面向城镇户籍低收入住房困难家庭，保障性租赁住房主要面向新市民、青年群体，共有产权住房主要面向有一定支付能力的刚需购房群体，但三类保障之间没有建立梯度衔接通道，承租公租房的家庭收入提升后，一旦超出公租房准入标准，若暂时不具备购买共有产权住房或商品住房的能力，就只能直接退出保障体系进入市场化租赁市场，面临租金大幅上涨的压力；而共有产权住房的产权份额划分、上市交易、政府回购等规则在各地缺乏统一标准，部分城市规定共有产权住房满5年可上市交易，但政府优先回购的价格核算机制不透明，甚至出现过回购价格低于家庭初始购房成本的案例，损害了保障对象的合法财产权益。此外，现行保障制度对特殊群体的适配性保障存在明显盲区，针对老年群体、残障群体的无障碍保障房供给严重不足，全国老龄办2023年数据显示，我国城镇老年人口中存在住房适老化改造需求的超过1200万人，但目前已建成保障房的适老化改造覆盖率不足20%，大量老旧公租房没有安装电梯、无障碍坡道、扶手等设施，无法满足老年人、残障人士的基本居住需求；针对新业态灵活就业人员、城市一线公共服务人员的精准供给不足，多数城市的保障性租赁住房对毕业年限作出严格限制（普遍要求毕业3年以内），而大学生毕业3-5年正是收入水平相对较低、购房能力不足的“爬坡期”，反而被排除在保障范围之外，快递、环卫等一线劳动者的保障房源供给占当地保障房总量的比例不足10%，与群体规模严重不匹配。法治保障滞后与管理能力不足制约了制度的长期稳定运行。当前我国住房保障领域的最高层级制度依据是住建部出台的《公共租赁住房管理办法》《保障性租赁住房建设运营管理暂行办法》等部门规章，尚未出台专门的住房保障高位阶法律，现有规则法律层级较低，对保障房建设的资金来源、土地保障、准入退出标准、违规行为处罚、各方主体权责等内容缺乏刚性约束，比如对骗取保障资格、违规转租转借保障房的个人，目前的处罚措施多为取消资格、5年内不得再次申请，违法成本极低；对保障房建设中出现的质量不达标、配套不到位、挪用建设资金等问题，也缺乏明确的法律追责条款，难以对违规主体形成有效震慑。对比发达国家的住房保障制度体系，英国早在1890年就出台了《工人阶级住房法》，新加坡通过《建屋发展局法令》明确了组屋建设的资金、土地、管理权责，以高位阶立法保障住房保障制度的稳定性和连续性。从管理体制看，当前我国住房保障管理队伍的配置与承担的职责严重不匹配，国家层面由住建部住房保障司统筹全国住房保障工作，省级层面多为住建厅下属的住房保障处承担相关职能，到市县一级，多数地区的住房保障管理机构为公益类事业单位，人员编制普遍不足，缺乏行政执法权限，如部分常住人口超过300万的地级市，住房保障中心的工作人员不足20人，要负责全市数万套保障房的申请审核、配租配售、运营维护、监督检查等工作，根本无法实现精细化管理；部分地区甚至将保障房的运营管理权限完全委托给市场化物业公司，出现了租金收缴不规范、维修响应不及时、服务标准不统一等问题，2023年全国12345政务服务热线收到的住房保障类投诉中，物业服务不达标、维修不及时的问题占比达到42%，严重影响了保障对象的居住体验。此外，部分城市在存量商品房转化为