行政管理学夏书章 第十三章行政监督-第十四章公共危机管理

第十三章

行政监督如何保证政府官员成为真正的公共利益的捍卫者而不至于损害国家和公民的权益？职务犯罪立案情况行政监督的意义1、促进行政机关及其工作人员依法行政，确保国家法律、法规、方针政策的贯彻实施。2、维护人民的合法权益3、惩治腐败，克服官僚主义，推进廉政建设。第一节

行政权力制约的基本理论第二节

行政监督体系第三节

我国行政监督机制的完善第一节

行政权力制约的基本理论分权制衡理论：以权力制约权力人民主权理论：以权利制约权力社会契约论：以道德制约权力行政监督：P313指各类监督主体依法对行政机关及其工作人员行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。第一节

行政权力制约的基本理论一、分权制衡理论：以权力制约权力P314也称权力制约论，它是西方国家的立法、行政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。源于亚里士多德的分权思想，创立学说于17-18世纪，代表人物是英国的洛克，法国的孟德斯鸠，美国的杰斐逊和汉密尔顿。孟德斯鸠主张立法权应当由人民选举的代表来行使；认为行政权力和军队应交由国王掌握；强调司法独立原则。该理论是近现代西方国家政治制度和监督制度的重要理论基础。能有效制约权力，但不可能解决所有权力滥用的问题。三权分立中司法权最弱，行政权最具扩张性，因此很难达到理想制衡。二、人民主权理论：以权利制约权力P316人民主权理论是西方思想家基于社会契约论和主权论提出的民主理论，是近代西方政治发展史上一个重要的理论成果，认为人民拥有主权，国家的祝愿源于人民权来看的让渡，因此人民对国家有天然的监督权。系统提出人民主权理论：法国启蒙思想家卢梭。政府作为代理人实际上很难做到按照其委托人-人民的意志行事，

很难有效制约公共权力。原因是：1）代理人的目标函数并不总是与委托人相一致；2）在委托代理中，人民或代议机构与政府之间的信息始终是不对称的；3）在承接公共权力的代理中，不存在代理权的竞争，政府是独家垄断的，即享有垄断代理权。三、社会契约论：以道德制约权力在西方思想史上，霍布斯、斯宾诺莎、洛克、卢梭、康德和罗尔斯等都从不同层面来探讨社会契约论。各种契约理论的形式有所差别，共同点是：1）契约签订的直接动力在于契约双方当事人之间要达到某种目的。维护社会公共利益是社会契约论对行政道德的内在规定。2）契约意味着双方当事人之间权利义务的对称。政府公共权力的执行者必须对自己的行政行为负责。道德制约权力的模式主要通过自律和他律两种方式实现权力的约束。由于权力主体的道德水平是无法衡量的，且道德的约束是软约束缺乏刚性，因此道德制能力并不十分理想。第二节

行政监督体系行政监督的内容行政管理内部监督体系行政管理外部监督体系行政监督体系：P321是指具有法定监督权的多元的监督主体在对政府机构机关及其工作人员进行监督时的任务和权限划分体系。第二节

行政监督体系一、行政监督的内容

P321-324（一）监督决策是否科学、合法行政领导最重要的职责就是进行决策。当前对决策监督的重点应是防止主管盲目的决策，防止为了追求政绩而做出急功近利的决策，坚持杜绝“三拍现象”和“形象工程”。（二）监督行政管理行为是否合法、合理行政管理行为分为抽象的行为和具体的行为。抽象行为是指立法行为，监督要以防止国家政策部门化为重点。具体行为指行政管理主体依照职权做出的、对被管理对象的合法权益产生实际影响的管理行为。合法性监督是指法律法规明确规定的行政管理行为不得逾矩违规，合理性监督是指没有明确规定的要以民为本的做出具体行为。一、行政管理的内容

P321-324（三）监督公共部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力腐败的本质是公共权力的滥用。体现为以权谋私、失职渎职等。（四）监督自由裁量权是否被违规滥用自我裁量权是指行政部门及其工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依据立法目的和公共合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由做出相应决定的权力。自由裁决权可以弥补立法的不足，但经常被滥用，产生一系列负面效应：1）损害被管理对象的合法权益；2）助长官僚作风和特权思想；3）导致行政管理人员法律观念淡薄；4）使自由裁量行为反复无常、宽严不一；

5）形成不良的社会风气，滋生腐败现象。P324罗伯特.克利特加德的“腐败条件”公式：腐败条件=垄断权+自由裁量权-责任制二、行政管理内部监督体系行政管理内部监督：P325

指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督机关对一般行政管理机构以及行政部门对其工作人员进行的监督，它是行政管理系统内部建立的检查、监督等自我约束、自我制衡等主体监督体系。专门行政监督机关在中国主要是指行政监察机关和审计机关。内部监督的优势：1）监督内容更具全面性；2）监督方式更具多样性；3）监督程序更具时效性。内部监督的缺点：内部监督是自我监督，公信力弱于权力机关、司法机关和其他监督主体所实施的外部监督。且难以避免或消除偏袒的可能性。二、行政管理内部监督体系行政管理内部监督体系的基本形式：P326-329（一）一般监督指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关之间、同级行政管理机关之间以及行政管理机关对其自身或所属公务员进行的监督活动。（二）专门监督

指在行政管理主体内部设置专门监督机关，即专门监察机关实行的监察活动。1.行政监察体制：行政监察机关实行双重领导机制；2.

行政监察形式：监察监督执法情况、受理控告和检举、调查处理违纪行为、受理申诉；3.行政监察权限：P328。二、行政管理内部监督体系（三）行政复议

指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行政复议机关户复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。行政复议是一种行政自我纠错机制。做好行政复议工作要采取的措施P329。（四）特种监督

指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。1.审计监督机制：审计机关实行双重领导体制，对本级人民政府和上一级审计机关负责，以上级审计机关领导为主；2.审计监督形式：P330;3.审计监督权限：四个方面-调查权、强制权、建议权和出具审计意见与作出审计决定权。三、行政管理外部监督体系行政管理外部监督：P330

指行政管理组织以外的各种监督主体对行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道、多种形式的异体监督。（一）权力机关监督

P330权力机关监督是指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施的监督，是最具法律效力的最高层次的异体监督。三权分立的国家由议会或过会进行监督，“议行合一”的国家国家权力机关进行监督。我国实行人民代表大会制度，人民代表大会行使监督权。世界各国权力机关监督的方式主要有质询、诘问、不信任表决、弹劾、审批、调查。我国由人民代表大会及其常务委员会对政府进行监督的主要方式有：P331。三、行政管理外部监督体系（二）司法机关监督

P330司法机关监督是指国家司法机关作为监督的主体对机构及其活动实施的强制性的监督活动。司法机关监督主体是国家检查机关和国家审判机关即国家法院。司法监督实践包括：1）由专门的宪法法院或普通法院系统对政府颁布的行政管理法规和行政措施进行审查，以判断其是否违反宪法。2）由司法机关对政府管理有关的行政纠纷进行审理和裁判，以维护当事人的合法

权益，即行政诉讼和行政裁判。我国司法机关是人民

检察院和人民法院。我国人民法院监督的具体方式：P332我国检查机关的具体监督方式：P333三、行政管理外部监督体系（三）政党监督

P333在西方实行两党制和多党制的国家中，政党监督主要

是通过：制造社会舆论来支持和反对政府的某些决策

和行为；政党议员代表本党利益对政府工作进行监督。我国实行以共产党领导的、多党合作的政党制度。主要的党的监督通过以下方面实行：P334民主党派监督为辅通过以下方式监督：P334三、行政管理外部监督体系（四）社会监督

P3341.社会团体的监督：包括群众性组织、行业性组织、公益性组织。2.公民的监督：通过信访；通过人民代表向行政管理机构提出批评、建议；通过向人民法院提出诉讼；通过向有关机关提出申诉、控告、检举等方式。3.社会舆论的监督：公民利用新闻自由和言论自由，通过大众传播媒介对行政管理主体及其工作人员的管理行为发表评论、提出意见和建议，并对行政管理实行监督。四、构建权威高效的监督体系构建全国统一的国家监督机构--国家监察委员会，核心是改变监督权配置模式，包括：P3371）在基本思路方面，坚持党的统一领导，扩大检查范围，整合监察力量，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监督体系。2）在基本职能方面，国家监督体系设计既要体现党的绝对领导，从组织体制上确保国家监察职能在纪委负责的框架下开展，又要体现人民主权原则和人民代表大会制度，由人民代表大会选举产生。3）在基本要求方面，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督。4）在基本原理方面，确保国家政权的人民性，是中国共产党的执政使命。第三节

我国行政监督机制的完善我国行政监督机制存在的问题完善我国行政监督机制的措施一、我国行政监督机制存在的问题P338-341是指由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等要素构成一体，以及各要素之间相互依存、相互制约和相互作用的关系。行政监督工作依靠监督人员来完成，因此效果很大程度依靠监督人员的主管能动性，取决于道德规范、责任机制、激励机制。我国行政监督体系主要依赖监督人员的道德水平，因为责任

机制不完善，缺少奖惩机制。表现为1）监督机构力量分散，惩防不力；2）监督机构隶属地方和部门，独立性有待加强；3）反腐败刑事司法呈同体监督，司法反腐公信力存在隐性流失；4）执纪执法边界不清，存在以纪代法的现象。我国实施监督所必需的法治规范不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则。因为1）人大在实施监督时缺乏具体的法律作保障；2）人大自身的工作制度影响监督效果，实行会期制，时间短；3）信息不对称，获取的信息有限，政务公开程度低；4）人大代表的素质不能完全适应监督的需要。二、完善我国行政监督机制的措施P341-343一是全面提高监督人员的素质，加强道德素质自律教育；二是明确监督主体的职责与责任，建立

和完善责任追究制度，包括责任确定机制和责任奖惩机制，并与

晋升和物质结合。表一是从加强监督立法入手，形成行政监督体系网络；二是建立一个专司行政监督协调的权威机构。在行政监督立法、守法、执法三个环节齐抓共管。因为1）人大在实施监督时缺乏具体的

法律作保障；2）人大自身的工作制度影响监督效果，实行会期制，时间短；3）信息不对称，获取的信息有限，政务公开程度低；4）

人大代表的素质不能完全适应监督的需要。二、完善我国行政监督机制的措施P341-343新闻舆论的监督作

用通过1）加强新闻立法，2）实现舆论监督与其他监督相结合。

人民监督的作用通过1）强化人民监督的法律保障，制定专门法律，2）建立更广泛的公开办事制度，3）继续加强信访举报工作，4）

科学推行群众评议、领导干部任前公示制等制度。内容包括：1）设立监察委员会，行使监察职权；2）监察委员会的职权P344；3）监察委员会的性质；是反腐败工作机构，和纪委合署办公，是政治机关。监察委员会的监察对象：P34531第十四章

公共危机管理第一节

公共危机管理概述第二节

公共危机管理的体制第三节

公共危机管理的机制32第一节

公共危机管理概述33一、公共危机管理的基本概念二、公共危机的分类、分级与分期三、公共危机管理的重要性和必要性一、公共危机管理的基本概念34（一）危机（二）公共危机与突发公共事件（三）公共危机管理（四）公共危机处理中新技术的应用一、公共危机管理的基本概念35（一）危机的含义英文韦伯词典中定义为有可能变好或变坏的转折点或关键时刻。中文解释为“危险与机遇并存”。研究危机的先驱查尔斯.赫尔曼认为危机事件认定标准是突发性、威胁性、决策时间短。尤里埃尔.罗森塔尔等人强调危机是一种特殊的决策过程，要求决策者对“形势”的准确判断与迅速反应。（二）公共危机与突发公共事件P347

公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。36“公共危机”与“突发公共事件”的关系37“突发公共事件”突出的是事件发生的不可预测性和结果的不确定性；“公共危机”作为特殊的危机类型，具有突发性，但一般是通过偶然的、独特的突发事件的形式引发。“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公共危机”的外延比“突发公共事件”稍大。危机管理是一个动态的过程，包括了危机

前的预警管理，危机中的应急处置，以及

危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境监测、偶发性的规划以及特定危机有关的管理措施。38（三）公共危机管理危机管理的涵义格林(Green)认为危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机事件中把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。强调控制芬克（Steven

Fink）认为，任何防止危机发生的措施，

皆为危机管理；任何为消弭危机所产生的危机与疑虑，

而使人更能主宰自己命运的手段或措施，皆可称为危机管理。强调管理措施和手段39公共危机管理P349

公共危机管理是指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共资源，有效地预防、控制、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管理过程。40（四）公共危机处理中新技术的应用41二、公共危机的分类、分级与分期公共危机的分类1公共危机的分级2公共危机的分期123外生型危机内生型危机内外双生型危机依据不同的分类标准，公共危机有不同的分类方法。13根据公共危机发生的领域，可分为：政治性危机、社会性危机、宏观经济性危机、生产技术性危机、自然性危机等。根据公共危机中的主体态度，可分为：利益一致型和利益冲突型。根据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为：结构良好的、结构不良的。14类型危机事件示例自然灾害水旱灾害，台风、冰雹、雪、高温、沙尘暴等气象灾害，地震、山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等灾难事故民航、铁路、公路、水运、轨道交通等重大交通运输事故，工矿企业、建筑

工程、公共场所及机关、企事业单位发生的各类重大安全事故，造成重大影

响和损失的供水、供电、供油和供气等城市生命线事故以及通讯、信息网络、特种设备等安全事故，核辐射事故，重大环境污染和生态破坏事故等

突发公共卫生事件突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件。突发社会安全事件重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件

经济危机资源、能源和生活必需品严重短缺、金融信用危机和其他严重经济失常、经济动荡等涉及经济安全的突发事件454月14日青海玉树地震，损失惨重。464748澳大利亚山火，2019年-2020年3月超478人丧生，超1300英亩地被焚毁492001年美国“911”事件2004年3月11日西班牙马德里爆炸案50不同的危机类型有着不同的特征，同类型公共危机事件也会呈现出不同的状态。根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府统一领导和协调应急处置工作。21（二）公共危机的分级

P353级

别应急层次特别重大（I）重大（II）较大（III）一般（IV）国家√省级√√市级√县级√2223颜色威胁程度确认与响应红特别重大I级后果极为严重，其影响超出本省范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府统一领导和协调应急处置工作。橙重大II级表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或者是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制。黄较重III级表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府的控制和应对能力，需要动用市级有关部门力量方可控制

。蓝一般IV级影响局限在社区和基层范围内，可被县级政府所控制。四阶段论

（斯蒂文•芬克）危机潜伏期（Prodromal）—

预防。危机突发期（Breakout

or

Acute—

应对。危机蔓延期（Chronic）—

控制。危机解决期（Resolution）—

解决。54（三）公共危机的分期

P35412缩减（Reduction）

预备（Readiness）

反应（

Response

）恢复（Recovery）55五阶段模型（米特罗夫）信号侦测阶段

准备和预防阶段损失控制阶段

恢复阶段学习阶段分期发生阶段管理任务预警期征兆出现时期防范和阻止突发公共事件的发

生，或把其控制在特定的范围内。爆发期紧急阶段快速反应，及时控制突发公共事件并防止其蔓延。缓解期相持阶段保持应急措施的有效性并尽快恢复正常秩序。善后期得到有效解决对整个事件处理过程进行回顾、审视、调查和评估，使之成为今

后类似突发公共事件管理的基础。56四阶段说（中国薛澜、钟开斌）P355（一）我国正面临公共危机频发的威胁（二）我国公共危机管理有待完善57三、公共危机管理的重要性和必要性1.从社会发展角度看，经过多年的改革开放，中国经济已进入“黄金发展时期”，也进入了一个危机频发期。2.从自然的角度分析，中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多、发生频度高、灾害损失严重。3.从事故灾难的角度，中国安全生产形势严峻，安全事故频发。4.从公共卫生的角度，近年来中国内地食源性疾病、严重职业病对健康的危害呈上升趋势，食品卫生、职业卫生等公共卫生形势依然严峻。58（一）我国正面临公共危机频发的威胁1.公共危机管理体制不够完善。表现在应对公共危机的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对机制尚未形成。2.公共危机管理机制有待进一步完善。体现在一些政府官员的危机意识不强，危机应对的专业知识需要提高。3.公众的危机意识同样有待提高，心理承受风险能力与自救与互救能力都需要加强。同时，专家咨询队伍的建设还需加强。59（二）我国公共危机有待完善第二节

公共危机管理的体制60一、公共危机管理的领导体制二、公共危机管理的职能与机构一、公共危机管理的领导体制P35861（一）公共危机管理的统一指挥体制；能够快速反应与调动资源，节约管理成本，提高管理效率。实行首长负责制。（二）公共危机管理的政府职权划分；不同类型的危机日常管理依托于相应的专业管理部门，由其做好信息搜集、分析等方面的工作，为政府决策机构提供有价值的决策咨询和建议。（三）公共危机管理的责任制度；明确每一项危机应对工作中的政府职责，将责任明确到每一个工作机构和相应人员，同时根据实践进一步明确、调整各项责任。（四）公共危机管理的监督制度；包括领导检查监督与专门从事检查监督的督查部门检查监督。一、公共危机管理的领导体制62另，应发挥媒体监督与公众监督的作用。大众媒体应与政府积极合作，发挥新闻舆论监督的作用；

并发挥“意见交流桥梁”的沟通作用，实现政府、媒体、公众

三者良性互动。一方面，媒体及时向公众解释政府行为，另

一方面，新闻媒体向政府传递社会的舆论状态与公众目前的

心理状态，以便政府根据公众舆论调整或加强危机应对措施。二、公共危机管理的职能与机构（一）公共危机管理系统与基本职能

P36063二、公共危机管理的职能与机构64（二）公共危机管理的机构设置国务院：公共危机应对的最高行政领导机构。中央政府与地方各级政府：公共危机管理的决策机构。应急管理办公室，简称“应急办”：我国政府专门设立的公共危机综合管理办事机构。最高层级的应急办设在国务院办公厅，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥指挥与协调的作用。公共危机管理的工作机构：负责相关类别突发公共事件的应急管理工作的有关部门，如卫生部门、公安部门等。第三节

公共危机管理的机制一、公共危机的预警机制二、公共危机的决策机制三、公共危机的应对机制四、公共危机的善后机制65一、公共危机的预警机制指公共危机管理的主体-主要是以政府为主的公共部门，根据本国或本地区有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出科学的估计与推断，并发出确切的警示信息，使政府和民众提前了解事件发展的状态，以便及时采取相应策略，防止或控制不利后果发生的活动。完善的公共危机预警机制，是我国政府公共危机管理从被动的危机应对转变为主动地危机防范的关键之处。66一、公共危机的预警机制67建立、完善公共危机预警机制的内容：P362-366（一）制定、健全相关的法律法规；2007年通过并施行《中华人民共和国突发事件应对法》。（二）制订、健全预案体系；制定危机预案应遵循预见性、可行性、全面性的基本原则，有四个要素：情境、主体、措施、目标。（三）进行信息监测与分析；包括议题信息和风险信息，用“可能性”和“冲击度”两个标准来分析。（四）完善各项基本资源储备；包括信息通信设备、医疗卫生设备、公共安全设备与其他物资设备等。（五）加强公共危机应对的培训；包括应对危机的政府人员与公众。提高危机意识和法律意识可通过教育宣传、定期培训等方式。通过虚拟仿真技术提高危机应对能力。2003年非典爆发后，国务院成立应急预案小组，提出我国的应急预案建设。2004年全面推进预案建设。2005年预案体系初步完成，2006年1月8

日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》。68总体应急预案专项应急预案部门应急预案地方应急预案企事业单位据有关法律法规制定的应急预案举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应制订应急预案69国家突发公共事件应急预案体系公共危机预警流程70二、公共危机的决策机制71危机决策是指当组织遇到某种紧急事件或处于某种紧急态势时，为限制危机所带来的危害，在有限的时间、信息、人力资源等约束条件下，打破常规，以尽快的速度做出反应。（一）公共危机决策的原则

P3671.权力集中原则结果优先原则短期目标优先原则强制原则勇于承担风险原则二、公共危机的决策机制72（二）公共危机决策机制的基本内容

P3681.