应急预案案例分析国内案例

应急预案案例分析国内案例2021年7月17日8时至23日8时，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，全省累计面平均降雨量488毫米，共16个国家级气象站日降雨量突破建站以来历史极值；其中郑州市过程总降雨量达872毫米，超过其年均降雨量（640.8毫米）36%，7月20日16时至17时郑州站小时降雨量达201.9毫米，突破我国大陆气象观测记录历史极值，相当于千年一遇标准。此次特大暴雨引发严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾种叠加灾害，据国务院调查组2022年1月公开的调查报告数据，河南省全省因灾死亡失踪398人，其中郑州市380人（遇难362人、失踪18人），占全省总数的95.5%；全省直接经济损失1200.6亿元，其中郑州市409亿元，占全省总数的34.1%。该事件中，郑州市现有防汛应急预案体系在极端灾害面前暴露出编制不科学、执行不到位、衔接不顺畅、保障不匹配等一系列问题，属于典型的“预案备而不精、响应动而不快、处置行而不准”案例，对其进行全维度的预案视角复盘，能够为国内同类城市完善应急预案体系、提升极端天气应对能力提供可落地的参考路径。一、事前应急预案体系基本构成2021年汛期前，郑州市已建成以《郑州市突发公共事件总体应急预案》为核心，专项应急预案、部门应急预案、基层单位应急预案为支撑的四级预案体系，其中防汛相关预案主要包括以下层级：（一）市级总体与专项预案郑州市2020年修订印发《郑州市防汛应急预案》，明确市防汛抗旱指挥部（以下简称市防指）为全市防汛工作的统一指挥机构，由市委主要领导任政委、市政府主要领导任指挥长，下设12个专项工作组，覆盖应急处置、物资保障、医疗救援等领域。预案将防汛应急响应分为四级，由低到高依次为Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、Ⅰ级，响应启动需经市防指会商研判后报指挥长批准，其中Ⅰ级响应的触发条件包括“黄河干流、淮河干流发生流域性大洪水；大型水库发生重大险情；主城区2/3以上区域出现严重内涝，积水深度超过50厘米，且持续时间超过24小时；因灾死亡30人以上”等7类情形，但未明确气象暴雨预警信号与应急响应等级的直接对应关系，未将暴雨红色预警作为高级别响应的刚性触发指标。（二）重点行业专项预案郑州市内涝防治、轨道交通、城市交通、住建等领域均编制有对应专项预案：其中《郑州市城市内涝治理应急预案》明确了城市内涝监测、预警、处置的责任分工，但未划定地下空间（地铁、隧道、地下商场）的强制关闭阈值；《郑州市城市轨道交通运营突发事件应急预案》由郑州地铁集团2020年修订，将运营突发事件分为四级，但仅将“地震、火灾、列车脱轨”等作为停运触发条件，未将气象部门发布的暴雨红色预警纳入强制停运的判断标准，仅规定“降雨较大时可视情采取临时停运措施”，缺乏可操作的量化标准；郑州市城管局编制的《城市道路隧道防汛应急预案》明确了隧道出入口的防汛值守要求，但未设置隧道积水深度的强制封闭阈值，仅规定“积水超过30厘米时提醒车辆绕行”。（三）基层预案郑州市16个区县（市）、203个街道（乡镇）均编制有本级防汛应急预案，社区（村）层面普遍制定有防汛工作方案，但基层预案多为对上级预案的照搬照抄，未结合辖区内低洼小区、危旧房屋、独居老人、地下空间等具体风险点制定“一对一”处置清单，多数社区预案未明确人员转移的具体路线、安置点位置、重点帮扶对象台账，可操作性不足。部分重点单位的预案存在责任虚化问题，例如全市近40%的地下车库运营单位未制定防汛专项预案，仅在物业管理制度中提及防汛要求，无具体处置流程。二、应急预案执行全流程复盘此次灾害应对过程中，郑州市各级防汛机构的预案执行可分为预警发布、响应升级、紧急处置、灾后恢复四个阶段，各阶段与预案要求的偏差如下：（一）预警发布阶段（7月16日至7月20日12时）7月16日16时，河南省气象局启动重大气象灾害（暴雨）Ⅳ级应急响应，当日郑州市气象局发布首次暴雨蓝色预警信号。截至7月20日12时，郑州市气象局累计发布暴雨预警信号8次，其中橙色预警3次、红色预警2次；7月20日6时中央气象台发布暴雨橙色预警，明确指出“河南中部等地部分地区有大暴雨，局地特大暴雨”。根据郑州市防汛应急预案要求，气象部门发布暴雨预警后，市防指应及时组织会商研判，启动对应等级的应急响应。但实际处置中，市防指仅在7月19日17时启动防汛Ⅲ级应急响应，至7月20日12时前未针对连续发布的暴雨红色预警升级响应等级，未向地铁、隧道运营单位、中小学、企事业单位发布停课、停业、停运的预警提示，预警信息与应急响应、处置措施完全脱节。据国务院调查组核查，7月20日上午郑州市委市政府主要负责人均未组织召开防汛专题会商会议，未对预警信息作出针对性部署，预案规定的“预警-会商-响应”机制完全未落地。（二）响应升级阶段（7月20日13时至7月20日18时）7月20日13时25分，郑州市气象局发布当年第5次暴雨红色预警信号，明确“未来3小时内郑州市区降雨量将达100毫米以上”。按照国内多数城市的防汛预案惯例，暴雨红色预警应对应最高等级防汛响应，但郑州市防汛预案未设置该对应机制，市防指直至16时30分才启动防汛Ⅰ级应急响应，滞后红色预警发布时间3小时5分钟。响应启动后，预案规定的12个专项工作组中，仅6个工作组完成人员到位并开展工作，其余6个工作组因责任分工不明确、通信不畅等原因未及时履职。其中，交通管控组未按预案要求对京广北路隧道、京广南路隧道等易涝隧道实施临时封闭，截至7月20日17时30分京广北路隧道完全被淹前，隧道管理方仅在出入口摆放了警示标志，未采取物理封闭措施，仍有200余辆车辆持续驶入，最终造成6人遇难、240余辆车被淹的后果；地铁运营组未向郑州地铁集团下达停运指令，郑州地铁集团在17时30分已出现11座地铁站口进水的情况下，仍未主动全线停运，仅对部分站点采取跳站措施，最终导致5号线045号列车在海滩寺站至沙口路站区间迫停进水，造成14人遇难、5人受伤的重大伤亡。（三）紧急处置阶段（7月20日19时至7月22日12时）7月20日夜间至21日凌晨，郑州市主城区大部分区域积水深度超过50厘米，部分区域积水深度达2米以上，地铁、隧道、地下车库等地下空间大量进水，通信、电力、供水中断，全市主城区公网通信中断率最高达80%以上，多数基层网格与上级指挥机构失去联系。按照郑州市防汛应急预案要求，Ⅰ级响应启动后，应统一调度全市应急救援队伍、物资开展处置，必要时协调解放军、武警部队支援。但实际处置中，因市级指挥体系运转不畅，预案规定的统一调度机制失效：一是救援力量调度混乱，大量基层救援队伍因无指挥指令在驻地待命，而受灾严重的社区、地铁、隧道点位因通信中断无法上报灾情，救援力量与受灾需求错配，据郑州市应急管理局事后统计，7月20日夜间全市可调集的127支专业救援队伍中，仅42支在当晚投入到重点受灾点位，其余队伍因无明确指令未能及时出动；二是物资调度不畅，市级储备的12万条沙袋、370台抽水泵因道路积水无法及时运输至一线，部分街道社区因物资储备不足，只能依靠居民自发搬运杂物封堵进水口；三是人员转移安置滞后，预案规定的“街道-社区-网格”三级转移责任体系未发挥作用，据事后抽样调查，不足三成的受灾转移人员是由基层组织统一转移，其余均为自行转移，部分独居老人、残疾人等特殊群体因未收到转移通知被困。（四）灾后恢复阶段（7月22日之后）7月22日起，郑州市降雨基本结束，应急处置转入灾后恢复阶段。按照防汛应急预案要求，灾后恢复应包括灾情统计、医疗救治、环境消杀、基础设施修复等内容，但实际推进中暴露出预案对灾后恢复的规定过于笼统的问题：一是灾情统计口径不统一，民政、应急、住建等部门各有统计标准，导致初期上报的受灾人数、经济损失数据偏差较大，最大偏差值达47%，影响上级救援力量的调配；二是环境消杀预案未明确责任分工，初期出现部分小区无人消杀、部分区域重复消杀的情况，灾后第3天全市仍有近60%的受灾地下空间未开展消杀作业；三是灾后心理疏导、受灾群众安置等内容在预案中仅为原则性表述，缺乏具体操作流程，导致部分安置点出现物资分配不均、生活保障不足等问题，部分安置点的饮用水、食品供应缺口达30%以上。三、应急预案体系存在的核心问题剖析从此次灾害的应对过程来看，郑州市防汛应急预案体系的问题不仅体现在编制层面的科学性不足，更体现在执行、衔接、保障等全链条的短板，具体可归纳为以下五个方面：（一）预案编制的风险预判不足，科学性欠缺一是对极端天气的风险评估严重不足，预案编制仍基于传统降雨规律，未将千年一遇、超历史极值的极端降雨纳入情景预设，导致响应启动标准、应急保障能力等均与实际灾害需求不匹配。例如郑州市主城区排水系统按1-3年一遇标准设计，下穿隧道按10年一遇标准设计，防汛预案中的内涝处置措施均基于该设计标准制定，完全无法应对此次超标准降雨。二是预案触发机制模糊，未建立“预警-响应”的刚性对应关系，将应急响应的启动权限完全交由指挥人员会商判断，缺乏量化的触发指标，导致高级别预警发布后响应滞后。三是预案内容重宏观、轻微观，市级预案多为原则性表述，对地铁、隧道、地下商场等高危地下空间的处置规定过于笼统，未明确停运、封闭的具体阈值和责任主体，导致一线处置人员无据可依。（二）预案体系的衔接性不足，协同效率低下一是横向部门之间的预案衔接不畅，防汛、气象、住建、交通、地铁、城管等部门的预案各自为政，未建立统一的信息共享、联动处置机制。例如气象部门的暴雨红色预警信息仅通过官方渠道发布，未同步推送给地铁、隧道运营单位的一线指挥人员，导致运营单位无法及时掌握降雨强度的准确信息。二是纵向层级之间的预案衔接错位，市级预案与基层社区预案的内容不匹配，市级预案要求的“三级转移体系”在社区层面未落实到具体责任人，导致转移指令无法传导至基层。三是军地、社会应急力量的预案衔接不足，预案未明确解放军、武警部队、社会救援队伍的调动流程、指挥权限、保障机制，导致灾害初期救援力量调度混乱，无法形成合力。（三）预案执行的刚性约束不足，责任落实缺位一是预案的权威性不足，未将预案执行情况纳入干部考核和追责问责体系，导致各级责任人对预案重视不够，存在“重编制、轻执行”的问题。据国务院调查组通报，郑州市、区两级防汛责任人中，有近半数未认真学习过本级防汛应急预案，对响应启动条件、自身职责等内容不熟悉。二是“叫应”机制缺失，预案未规定高级别预警发布后，气象部门必须直接叫应本级和下级政府主要负责人，导致预警信息无法及时传递到决策层，错失响应时机。三是预案执行的监督机制缺失，未建立预案执行的动态监督、督促落实机制，导致响应启动后，各部门、各单位的履职情况无人监督，出现推诿扯皮、行动迟缓等问题。（四）预案演练与培训不到位，实战能力不足一是演练频次低、形式化严重，郑州市每年仅开展1-2次防汛演练，且多为桌面推演，实战化演练不足，尤其是针对地铁停运、隧道疏散、大规模人员转移等极端场景的演练几乎为空白。据郑州地铁集团事后披露，2020年至2021年汛期前，集团未开展过暴雨导致列车迫停区间的应急演练，一线员工对区间疏散的流程不熟悉，导致5号线列车进水后，乘务人员未能及时组织乘客疏散，延误了最佳逃生时机。二是基层责任人培训不足，街道、社区的防汛责任人多为兼职，未接受过系统的防汛应急培训，对预案内容、处置流程、风险点排查等内容不掌握，灾害来临时无法有效组织群众开展自救互救。三是公众科普宣传不足，预案中规定的公众宣传职责未落实，多数市民对暴雨红色预警的含义、应对措施、逃生路线等内容不了解，导致部分市民在隧道、地下车库等危险区域被困，增加了伤亡风险。（五）预案的支撑保障体系不匹配，处置能力不足一是应急物资储备不足，预案规定的“市-区-街道-社区”四级物资储备体系未完全建成，市级储备的物资以传统防汛物资为主，针对城市内涝的大流量抽水泵、救生艇、应急照明设备等专业物资储备量远低于实际处置需求，基层社区的物资储备更为薄弱，多数社区仅储备有少量沙袋，无救生衣、救生绳等救援物资。二是应急通信保障不足，预案未明确极端灾害情况下的应急通信保障方案，仅依靠公网通信进行指挥调度，未配备足够的卫星电话、应急基站等通信设备，导致灾害发生后公网中断，指挥体系瘫痪。三是智慧应急支撑不足，预案未将城市内涝监测、风险研判、救援调度等智慧化手段纳入支撑体系，全市已建成的内涝监测点未能实现数据实时共享，无法为指挥决策提供准确的内涝积水数据。四、完善城市突发事件应急预案体系的对策建议结合该案例暴露出的问题，针对当前国内城市应急预案体系普遍存在的短板，应从以下五个方面推进预案体系的优化完善，提升极端灾害应对能力：（一）推进预案编制科学化，实现精准化适配一是全面开展风险普查与情景构建。以全国自然灾害综合风险普查为基础，全面摸清城市内涝、山洪、地震、火灾等各类风险底数，建立风险台账和风险分布图；针对极端天气、重大事故等极端情景开展“最坏情况”预设，构建超标准暴雨、特大地震、大规模火灾等极端灾害情景库，将极端情景纳入预案编制的参考依据，确保预案能够覆盖各类极端情况。二是建立“预警-响应”刚性触发机制。在各类专项预案中明确气象、水文等预警信号与应急响应等级的直接对应关系，例如暴雨红色预警发布后，自动触发防汛Ⅰ级响应，同步启动“三停一闭”（停课、停业、停运、关闭地下空间）措施，减少人为研判的滞后性和随意性。三是推进预案“清单化”“卡片化”改造。市级预案要明确各部门的责任清单、任务清单、措施清单；基层社区、重点单位的预案要简化为“一页纸预案”“明白卡”，明确风险点位、转移路线、安置点、重点帮扶对象、联系人等核心信息，确保一线人员一看就懂、拿过来就能用。（二）强化预案全链条衔接，构建协同处置体系一是加强横向部门衔接。建立跨部门的预案联审机制，各类专项预案编制完成后，需征求相关部门意见，确保部门之间的预案职责清晰、流程衔接；依托应急指挥平台建立统一的信息共享机制，实现气象、水利、住建、交通、城管等部门的监测数据、预警信息、灾情信息实时共享，消除信息孤岛。二是加强纵向层级衔接。建立上下级预案的对应机制，市级预案明确的责任、任务要逐级分解到区、街道、社区，确保每一项工作都有具体责任人；推行“基层预案上级备案”制度，社区、重点单位的预案要报上级应急管理部门备案，确保基层预案符合上级预案的要求，避免照搬照抄。三是加强军地与社会力量衔接。在预案中明确解放军、武警部队、社会应急力量的调动流程、指挥权限、任务分工、保障机制，建立常态化的军地联合演练、社会力量培训机制，确保灾害发生后各类救援力量能够快速集结、统一指挥、协同作战。（三）健全预案执行刚性约束，压实各方责任一是强化预案的权威性。将预案执行情况纳入各级党政领导干部绩效考核和安全生产、防灾减灾考核体系，明确预案执行的追责问责情形，对未按预案要求履行职责、造成重大损失的，依法依规严肃追责。二是建立健全“叫应”机制。在预案中明确高级别预警发布后的“双叫应”制度，即气象、水利等预警发布部门既要叫应本级政府主要负责人和相关部门负责人，也要叫应下级政府主要负责人，确保预警信息第一时间传递到决策层和一线处置人员；对未及时响应叫应的，要严肃追责。三是建立预案执行的动态监督机制。依托应急指挥平台，对各部门、各单位的预案执行情况进行实时监督，对响应不及时、履职不到位的单位和个人及时督促整改，确保预案各项措施落到实处。（四）深化实战化演练与培训，提升处置能力一是常态化开展实战化演练。每年针对重点灾种、重点领域开展不少于2次的实战化演练，尤其要加强地铁停运、隧道疏散、大规模人员转移、城市内涝救援等极端场景的演练；推行“双盲”演练（不提前通知时间、不提前告知场景），检验各级各部门的真实处置能力；演练结束后要及时开展复盘评估，针对暴露出的问题及时修订预案，形成“演练-评估-修订-再演练”的闭环机制。二是加强基层责任人与一线员工培训。每年汛期前、火灾高发期等重点时段，对街道、社区的基层应急责任人、重点单位的一线员工开展系统培训，培训内容包括预案内容、风险排查、处置流程、自救互救技能等，考核合格后方可上岗；建立基层应急责任人“明白卡”制度，将职责、流程、联系人等信息印在卡片上，随身携带、随时查阅。三是强化公众科普宣传。将公众科普宣传纳入预案内容，明确宣传部门、应急管