城市具体行政管理课件

城市具體行政管理1

思考題：

1、試述城市經濟行政的涵義與特徵。

2、試述我國城市基礎設施管理的變革趨勢。2第一節城市經濟行政

一、城市經濟行政的涵義與特徵

城市經濟行政就是城市政府運用經濟、行政、法律手段對城市經濟環境經濟活動進行有效的控制和協調，以便城市經濟健康穩定地發展，取得最大的城市效益。城市經濟行政中協調控制城市經濟活動的主體是城市政府，這是由城市經濟的特點決定的。3

城市經濟與鄉村經濟相比，一個顯著區別在於城市經濟是一種集聚性、綜合性的經濟。城市是社會各種經濟活動集中的地方，大量的企業、資金、居民、資訊都集中在城市這個相對狹小的區域內。城市經濟的綜合性是指城市包含工業、商業、交通運輸業。資訊服務業等各類經濟部門，而且包含在眾多經濟部門中的成千上萬個經濟單位又涉及到各種不同的生產資料所有制形式。4

根據系統論的原理，城市經濟的這種集聚性和綜合性可以產生城市的聚集經濟效益。但是，這種聚集經濟效益的取得是有一定的前提條件的，它要求良好的城市經濟環境。要實現這個要求，離開城市政府是不行的。因此，城市各個經濟單位與外部發生的經濟聯繫雖然並不會完全局限在一個城市的範圍內，但是不可否認其中絕大多數是在城市範圍內進行的，因此協調這些經濟聯繫的責任主要應由城市政府而不是上級政府來承擔。

52、城市經濟行政的特徵城市是一個社會的經濟的有機綜合體，每個城市都是一個相對獨立的小社會。

①城市經濟行政具有區域性因此，城市經濟行政具有區域性的特徵，它是城市政府及其所屬機構對本城市區域範圍內的經濟體系和經濟活動的管理，是一種區域經濟管理。6②城市經濟行政具有雙重性城市經濟行政又具有雙重性，即既要考慮本市區域經濟發展的實際需要，又要維護國家的整體利益，要服從中央政府的統一規劃、統一政策，服從國家的憲法和法律，要把國家的總體要求和總體利益與本市的實際需要相結合，使城市經濟發展既因地制宜，又服從大局，與國家的社會經濟發展戰略相一致。7③城市經濟行政具有綜合性由於城市經濟具有綜合性，因此，城市經濟行政又具有綜合性，這種綜合性不僅表現為經濟部門的多樣性要求管理者進行綜合管理，還表現在經濟行政與城市其他公共事務的管理具有系統性、整體性的特徵，要求管理者將經濟管理與其他事務的管理（如城市生態、文化教育、社會保障等）相協調、相統一。8

二、城市經濟行政的方法

城市經濟行政的方法包括經濟方法、行政方法和法律方法。城市經濟行政工作的好壞，既有賴於對城市經濟行政主體、管理對象、管理特點的認識，更有賴於城市經濟管理方式的轉變和完善。在市場經濟條件下，城市政府對企業的生產經營活動一般不再採取直接的行政干預的行政手段和指令性計畫，而是採取間接調控手段，即經濟方法和法律方法，輔之以必要的行政方法。9

三、城市經濟行政的任務

1．制定和實施城市經濟社會的發展戰略、計畫和政策在國家的統一發展戰略和規劃的指導下，根據本市的城市性質、地理環境、自然資源和經濟技術等方面的實際情況，制定符合本市實際情況的城市經濟社會發展的戰略目標、戰略重點以及實施步驟和措施，在此基礎上編制城市經濟社會發展計畫，協調城市經濟社會發展計畫與城市規劃的關係。

102．法理和改善城市的經濟環境城市經濟環境在此指直接影響城市經濟活動的各種因素和條件，包括“軟”、“硬”兩個方面。“軟”的因素和條件主要指市場經濟體制和市場秩序，“硬”的因素和條件主要指城市基礎設施。城市政府應利用經濟、法律、技術和行政手段對城市經濟環境進行調控，使之有利於城市經濟發展。11

3．調整和優化城市產業結構按照城市經濟與外部經濟的關係，城市產業分為兩種類型：一類是為滿足城市外部（區域市場、全國乃至國際市場）需要而進行生產的輸出型產業。一般而言，城市產業以輸出型產業為主。一個城市輸出產品愈多，市場範圍愈大，城市產業發展就愈快，在全國經濟發展中的地位就愈加重要。從這個意義上說，輸出型產業是決定城市興盛與衰退的關鍵產業。12

另一類是產品為城市內市場需要（居民日常活動的需要、與輸出活動有關的需要）而生產的地方型產業（又稱內向型產業），它對城市功能的完善和發揮起著重要作用。因此，發揮城市功能作用，一定要堅持分工的原則，遵循相對優勢原理，立足於發展對整個國民經濟起重大作用的輸出型產業，在此基礎上求得行業間、產業間和部門間的協調發展。13

四、城市經濟行政的機構

現行社會經濟的發展水準、城市經濟的內容和運行形式，決定著城市政府執行經濟職能的形式和機構設置。城市政府的經濟職能在本質上是由城市的性質、國民經濟管理體制和城市經濟運行的形式決定的。城市政府的經濟職能決定著市政府經濟行政的範圍、方式，決定著城市政府經濟行政機構的設置。14

1、我國城市經濟行政機構從其管理的範圍和自身的職能來看，長期以來分為綜合經濟管理部門和專業經濟管理部門，前者主要負責本地區經濟的宏觀管理、綜合協調，後者則主要對本行業進行直接管理。

2、明確並轉變城市政府的經濟職能，是合理設置經濟管理機構的基礎。城市政府應按照市場經濟規律的要求和經濟運行機制的需要，把按行政隸屬關係、條塊分割、以直接指揮企業為主的經濟管理職能，轉變為用多種調節、監督手段，以組織和控制市場為主的間接管理職能。15

使政府的管理由調控企業轉變為控制市場，使企業的經營發展由依賴政府轉變為依賴市場，使城市政府管理經濟的職能由單一領導、指揮型轉向綜合指導服務型。在市場經濟的管理體制下，城市政府各級管理機構的設置應採取集中統一、精簡效能、分工合作的原則。城市經濟管理機構的設置，可分為決策、執行、諮詢、監督這幾個系統。

16第二節城市基礎設施管理

一、中國城市基礎設施的管理的現狀

中國城市基礎設施的管理從總體上看比較混亂，產業化程度較低。具體表現在：

1．城市基礎設施的管理制度不統一，法律規定不明確基礎設施應該根據其性質是經營性還是非經營性等決定是實行有償使用還是無償使用，還是採取優惠和補貼。

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2．管理機構和部門不統一，造成各自為政城市基礎設施是一個大系統，涉及很多門類，分屬不同條塊的部門管理並且缺乏統一協調，造成職責不清、政出多門、政策不一、爭權奪利、推委責任等弊端。

3．城市基礎設施的管理體制較為落後，效率不高如投資管道單一，競爭機制較少，壟斷經營和行政干預過分等，造成城市基礎設施的服務品質不高，經濟效益低下，影響其社會綜合效益的發揮。18

二、我國城市基礎設施管理的變革趨勢

加強和改善城市基礎設施的管理應該根據確立的城市基礎設施管理的原則，對城市基礎設施管理的各個方面進行科學管理，健全機構，理順權責，改革體制等，從而使城市基礎設施的管理達到服務水準和品質高、社會效益和經濟效益好、城市公眾滿意的水準，確保城市基礎設施有效地發揮其在國民經濟和生活發展中的作用。19

1、健全城市基礎設施管理機構城市基礎設施管理機構是城市基礎設施管理的主體。由於城市基礎設施涉及的行業較多，內容十分複雜，所以城市基礎設施的管理機構也相應地呈現出多樣性和複雜性的特點。但多樣性和複雜性並不一定意味著混亂。當前，針對我國城市基礎設施管理較為無序的特點，必須建立健全以下機構：20

（1）專業管理機構。城市基礎設施由各個子系統組成，各個子系統本身又由許多環節和方面組成。從事各個子系統或子系統內部構成部分的專門設施管理的機構就被稱為專業管理機構。（2）綜合管理機構。城市基礎設施雖然由各專業管理機構管理，但整個基礎設施的協調有序運轉的任務是專業管理機構承擔不了的，這個職能應該由市政府來承擔，但市政府本身職能較多，不能直接管轄，所以就有必要設置綜合管理機構對城市基礎設施統一管理。

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（3）協調機構。由於城市基礎設施系統性較強，一個方面的管理工作需要其他各方面的配合。但是，各專業管理機構本身的權威性不夠，要求其他專業管理機構的協調時往往力不從心。

2．強化城市基礎設施管理機構的職責城市管理機構確立後，就要用法規制度的形式對其權力職責和權益明確劃分，從而避免各機構之間相互扯皮，增加內耗，降低效率。

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強化城市基礎設施管理機構的職責，具體說來主要有以下幾方面：（1）制定城市基礎設施發展的方針和規劃。根據國家關於城市發展和基礎設施管理等方面的政策和法規要求，結合本市的實際情況，認真研究城市基礎設施管理方面的法律法規、方針政策，通過政策制定程式使之合法化，為城市基礎設施的發展創造良好的制度環境。

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（2）擬定城市基礎設施管理的各項法規。城市基礎設施的管理也要運用法律，依法管理。城市基礎設施管理機構應當根據國家頒佈的法律法規，結合基礎設施的特點，通過立法建立起法律、條例等一系列法規，規定經營者和用戶在城市基礎設施運行和使用過程中的權力和義務，規定各種管理機構在各項基礎設施管理活動中的權利和義務，以及違反規定所要承擔的責任。24

（3）組織和協調城市基礎設施的建設和發展。城市基礎設施的建設和發展牽涉到方方面面，城市基礎設施的管理機構應當做好人力、物力和財力的合理分配，做到綜合開發建設，統一管理；協調城市基礎設施和其他產業的關係，協調城市基礎設施內部的關係，協調長期規劃和近期目標、宏觀和微觀的關係等等。（4）強化城市基礎設施管理決策的資訊系統。25

資訊系統對決策至關重要，它收集的情報和提供的諮詢是正確決策的保證。城市基礎設施要實現科學化、現代化管理，就必須建立資訊系統，增強資訊系統的功能。（5）加強對城市基礎設施建設和管理的執法檢查和監督。關於城市基礎設施管理的各項法律法規和規章制度，以及城市基礎設施的規劃，都需要嚴格執行。263．深化城市基礎設施管理體制改革（1）實現城市基礎設施管理體制的轉型。我國城市基礎設施管理的目標是要實現管理體制的轉型，具體是從事業型轉為企業型；從福利型轉為營利性；從保險型轉為競爭型；從人治轉為法治。

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（2）改革城市基礎設施的投資體制。城市基礎設施在生產和消費上的特徵同私人設施不同，因此傳統上一般由政府來組織供給、投資和經營。政府直接投資這種方式的優點在於注重社會效益，籌措資金通過稅收進行，不受私人資本數量的影響；另外，在消費上基本不限制，可以充分發揮城市基礎設施的潛在效用。

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但它缺乏投資競爭壓力和投資破產風險機制，所以缺點也是很明顯的。具體表現為：投資成本高、效益差、虧損較為嚴重；投資生產的產品和提供的服務品種不多。供給品質低，使消費者處於無選擇餘地的被動地位；基礎設施使用過程中缺乏維修保養，損耗較為嚴重；隨著市場經濟的發展，單一的政府投資體制已經不能滿足城市基礎設施大發展的要求和公眾的需求。因此，改革城市基礎設施的投資體制勢在必行。29第三節城市環境管理

傳統意義上的城市發展，在顯示出對經濟發展和社會進步巨大推動作用的同時，也不斷暴露出一系列由它引發的嚴重的生態環境問題，因此加強城市環境管理已經成為現代化城市管理的重要內容。本節概括了城市生態環境的要素和特徵，並在此基礎上著手論述基於可持續發展的城市環境管理的理論。

一、城市環境的分類和特徵城市是一個複雜的巨系統，它包括城市經濟、城市社會和城市生態環境系統三個方面。30

從廣義上來說，城市環境包括城市的經濟環境、人文社會環境、生態環境等。但在一般的概念意義上講，城市環境通常是指城市生態環境。本章中所提到的“城市環境”、“環境管理”等也是在這樣一種語義上使用“環境”來指代“生態環境”。按照通常的環境要素，我們可以把城市生態環境分為以下四個主要方面：（1）城市大氣環境。大氣環境主要是由氮、氧、氫、二氧化碳等氣體組成的。31

（2）城市水環境。城市水環境指的是江、河、湖、海、地下水等貯水體，並包括水中的懸浮物、溶解物質、底泥以及水生生物在內的生態系統。（3）城市土壤環境。土壤是自然界中的複雜系統。它與大氣、水體、生物等自然因素相互作用，形成人類賴以生存的自然資源和物質基礎，是人類得以生存和發展的基本條件。

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（4）城市生物環境。種類繁多的生物群落是自然生態系統的主體。生物環境是自然環境的主要部分。作為整體的城市複合系統具有下列兩個方面的特徵：（1）城市中的人及其經濟社會活動使得城市生態環境系統發生了巨大的變化。（2）城市中的生態環境系統是不獨立的、需要與外部有輸出輸入關係的生態系統。33

二、城市環境問題及其產生原因

隨著城市化的迅速發展，人口也在迅速地向城市聚集。在傳統發展觀的影響下，城市在高速發展經濟的同時卻忽視了生態環境的保護與改善，致使城市生態環境系統超負荷運作，城市環境品質嚴重惡化。當前我國主要的城市環境問題表現在下列四個方面：

1．城市大氣環境污染34

我國城市能源消耗以煤炭為主，城市大氣污染物主要來源於煤炭的燃燒。燃燒排放的污染物占全部大氣污染的85％，其中煙塵占城市大氣污染總排放鎮的80％左右，而二氧化硫又占城市煙塵污染排放量的90％左右。

2．城市水環境污染當前我國城市地面水污染普遍嚴重，並呈惡化趨勢。其主要原因是城市工業和生活用水直接排入水體造成的。35

3．城市固體廢物排放城市固體廢物主要是工業廢渣和生活垃圾。這些固體廢棄物的堆放、處理不僅要佔用大量城市和農村用地，加劇已經非常緊張的人口與居住、綠地、城市空間的矛盾，同時固體廢棄物的處置還會給地下水、地表水、空氣帶來嚴重的二次污染。

4．城市雜訊污染城市雜訊主要來源於城市交通和區域雜訊。36

三、城市環境管理的產生與發展

從20世紀70年代開始，城市環境管理得到世界各國的普遍重視。例如，1973年美國環保局邀請城市管理協會為其做地方環境品質調查，並將城市環境問題進行了排隊。

1974年日本制定了國土利用計畫法和全國的國土利用規劃，並把城市環境規劃納入到城市建設規劃之中。37

我國也是在20世紀70年代開始從城市污染源調查和城市環境品質評價入手進行城市環境管理，到1979年成都環境保護會議提出“以管促治，管治結合”的方針，使城市環境管理走上綜合防治的軌道。自從20世紀80年代特別是1992年在里約熱內盧確立可持續發展戰略以來，人們對城市環境管理提出了一系列新的看法。由於從系統的角度看，所謂城市環境管理就是通過調整城市環境中的物質流和能量流，使城市生態環境得以良好運行。38第四節城市土地管理

土地是人類生存發展的基礎和依託。在現代社會中，城市土地由於特殊的區位決定了其愈加凸顯的意義，人們常用“寸土寸金”來形容城市土地的稀缺和珍貴。那麼，對於土地這一城市存在和發展的依託和寶貴的資源，應該如何進行管理呢？39

通過本章的學習，重點瞭解和掌握西方國家在城市土地的買賣、開發及管理諸方面的制度、規則，瞭解我國的城市管理在實現了由城市國有土地使用制度向土地有償使用制度的轉變後仍面臨著的制度和操作層面上的問題，以及城市土地利用結構優化框架下的城市土地公共政策和城市的舊城改造問題，力圖在解決我國關於城市土地管理問題上有一個更加全面的視角。40

一、城市土地概述

1．土地的含義土地是一種供給有限但用途多樣的特殊經濟資源。對土地的理解，一般有廣義和狹義之分，廣義的土地包括地球表面的陸地及各種自然資源，如土壤、水。大氣、礦物、森林、草地等，狹義的土地僅指地球表面的陸地。英國著名經濟學家馬歇爾在其《經濟學原理》一書中把土地定義為：大自然無償地資助人們的地上、水中、空中、光和熱等物質和力量。41

城市土地是一個與城市人口、城市經濟活動相關聯的地域性概念，它是城市形成和發展的前提，也是城市人口和城市各種活動的基礎。在我國，城市土地一般是指城市市區內的土地，屬於國家所有。

2．城市土地的特性研究城市土地問題，必須對城市土地的特性有所瞭解，這可以從兩個方面進行分析：（1）城市土地與其他地區的土地一樣，有其自然特性：42l）土地的稀缺性。土地的面積是有限的，作為一種資源，土地和陽光、森林等不一樣，是不可再生的。一般說來，同一土地同時只能有一種用途，而且人們不能創造出比原來更多的土地。當然，這並不是指土地資源的絕對稀缺，而是指隨著經濟的發展，那些適合於人們使用的土地相對缺乏了。

2）土地的固定性。43

土地是一種天然形成的自然物，在一個可度量的歷史時期內，它總是固定在地球的某個位置上，不可以移動。

3）土地的耐久性。土地是一種不容易損耗的、可以反復使用的財富。土地能夠被人類長久地利用，而不會喪失其利用價值。

4）土地的差異性。土地在地基條件方面具有差異性。44

在地質、地貌、水文等方面，沒有兩塊土地是絕對一樣的。土地的差異性對土地的使用價值和使用方向有很大影響。（2）從城市土地的社會特性來看：

l）城市土地價值的密集性。人類對城市土地投入了大量的勞動，因而同數量的城市土地比農業用地價值要高得多。這種勞動可以分為直接附加勞動和間接附加勞動。452）城市土地區位的效益性。即地理位置的差異性，位置與城市中心、交通樞紐和道路網等要素相互聯繫，它常常是決定城市土地租金和價格的關鍵。

3）城市土地報酬的遞減性。這涉及到西方經濟學中的土地報酬遞減規律。

4）城市土地的保值性。城市土地能夠起到一種銀行儲蓄的作用。

5）城市土地利益的複雜性。城市土地的價值具有異質性，它可以分為三類。

466）城市土地利用適應價格變動具有緩慢性。這是因為土地及其地面建築物的固定性，決定了它不可能在較短的時間內從一種用途轉到盈利更大的用途上。

二、城市土地管理

1．城市土地管理的含義城市土地管理是城市政府在國家有關土地的法律法規的指導下，為調整土地關係，組織土地合理開發利用所進行的各項工作的統稱。

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2．城市土地管理問題的提出土地是人類社會、經濟發展中最基本、最重要的因素之一，其與人類社會的關係必然會引起研究者的注意，在國外早期著名的思想家和經濟學家的著作及手稿中多涉及這一問題，且幾乎無一例外地強調了土地對人類的重要意義。從城市土地的功能來看，城市土地承受著龐大的城市人口和生產生活的全部設施，對人類具有巨大的不可代替的作用；48

城市土地又是一種有限的、不可再牛的資源，位置固定，這些都要求城市政府必須以生態效益為前提對土地進行科學的管理。對城市土地管理的理論研究也有很大進展，出現了一系列具有深遠影響的著作，其中1928年美國人阿爾伯特·T·希曼的《城市土地經濟學》一書，是有關城市土地問題最早的專著之一。

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該書對城市土地經濟學的性質、研究對象以及土地市場的運行，政府有關城市用地管理措施等進行了闡述，這表明對城市土地管理的研究有了一個飛躍。第二次世界大戰之後，隨著郊區化等城市新問題的出現，西方學者對城市土地經濟的研究進一步完善起來。該時期拉特克利夫的《城市土地經濟學》被西方學術界視為二戰以來關於城市經濟學的最重要的一部著作，其中的理論體系對其後，乃至80年代西方土地經濟學的著作都產生了深遠的影響。

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同時，伴隨著城市土地管理理論的發展，城市政府關於城市土地管理方面的措施和政策也發生了相應的演變。今天，隨著城市中各種新問題的出現，對城市土地管理的研究更加活躍。

3．政府加強對城市土地管理的必要性西方學術界一般認為政府加強對城市土地管理的原因在於：（1）提供公共物品用地。

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政府作為公共設施的提供者，勢必要對公共設施專案的用地進行科學的設計和管理。因為一旦建築物完工後再進行街道拓寬、安置給排水系統將會導致高昂的成本和嚴重的浪費。（2）在經濟生活中，往往存在外部性的問題，即一個決策者會給其他決策者帶來外部經濟或外部不經濟。

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（3）政府有關城市用地的相關政策，可以為城市土地市場的運行、私人交易提供良好的、有秩序的外部環境。（4）城市政府通過相關的土地政策加強對城市土地的管理有助於城市土地資源在橫向上和縱向上公平合理地分配。53第五節城市人口與計劃生育管理

在我國，農村人口向城市人口的轉移曾經被嚴格地限制，“城市戶口”意味著更多的優待和社會保障。那麼城市人口管理和城市社會保障管理是如何進行的呢？目前存在哪些問題？如何進行改革？城市人口管理、城市社會保障管理、城市社會治安管理和城市社區管理等城市社會管理是城市職能的重要組成部分。

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一、城市人口管理概述

1．城市人口的含義城市人口是相對於農村人口而言的，指居住在城市地區的人口，既包括擁有一個城市戶籍的常住人口，也包括來自其他城市和農村的暫住的流動人口。城市人口管理，就是指相關市政部門對城市常住人口的戶籍、人口變動、數量、品質的管理，以及對城市流動人口的管理。552．城市人口管理的主要內容作為城市社會的主體，城市人口對於城市的發展有著重要的意義。城市人口增加、城市人口占總人口的百分比的提高，是城市化的主要標誌之一，也是現代化發展的重要標誌之一。因此，城市人口管理作為市政主體的一項重要職能，在城市的發展、城市功能的發揮和維護城市正常生活秩序等方面的作用和意義越來越突出。

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總體來看，城市人口管理的內容主要有：（1）進行城市計劃生育管理、戶政管理、人口普查與預測工作，控制常住人口的自然增長和規模、結構、佈局等方面的機械變動。（2）對城市流動人口進行全面管理。（3）促進城市人口品質的提高，即逐步提高城市居民的生存能力、就業能力、創業能力、貢獻能力，促進城市經濟和社會發展的現代化進程。57

二、城市常住人口的管理城市常住人口是指擁有城市戶籍的城市人口。對常住人口的管理主要包括計劃生育管理和戶政管理，以達到控制城市人口的自然增長，全面掌握和調控城市人口規模、結構及佈局等目的。

1．城市常住人口的計劃生育管理計劃生育是我國的一項基本國策。

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城市計劃生育管理的目標是控制城市人口數量的自然增長，提高人口的品質，使城市人口的增長與城市社會發展狀況相適應。城市計劃生育的主管機構，是城市政府的常設機構——市計劃生育委員會及其所屬區、縣的計劃生育委員會和街道辦事處的計劃生育辦公室。市計劃生育委員會的職責主要是：59

貫徹執行國家有關計劃生育的法律、法規和政策；制定並實施本轄區人口生育規劃和年度計畫；組織開展計劃生育宣傳教育和人員培訓；組織和推進計劃生育科學技術的研究和推廣等。鑒於計劃生育管理工作的重要性、困難性和複雜性，各市政主體和宣傳、公安、民政、醫藥衛生等部門需要通力合作，積極配合計劃生育部門的工作。60

城市計劃生育管理的主要內容有：（1）開展深入持久的計劃生育宣傳教育工作，使計劃生育觀念進一步深入人心。一般而言，由於城市經濟文化發展水準高於農村，市民的文化程度、組織程度較高，城市計劃生育管理相對於農村來說更容易一些，在一些大城市甚至已經出現人口零增長或負增長的趨勢，但是重男輕女等傳統的封建生育觀念仍然廣泛存在於城市居民當中。61

（2）根據人口生育規劃，制定城市人口生育控制指標並層層落實。（3）組織城市醫藥衛生部門的力量，做好計劃生育的衛生保健服務和技術服務工作。（4）組織公安、民政等部門，對流入城市躲避計劃生育的人員進行宣傳教育，採取必要的行政措施。

2．城市常住人口的戶政管理62

城市常住人口的戶政管理機構是城市公安局或公安分局的派出所，它是城市常住人口戶政管理的基層單位，也是戶口登記的專門機關。派出所管轄區即為戶口管轄區，轄區內所有常住人口的戶政管理工作由轄區派出所統一負責。戶口登記以戶為單位，戶口分為集體和家庭兩種。戶政管理機構對城市常住人口的戶口管理工作，主要有以下四方面的內容：63

（1）進行戶口登記。城市戶口登記實行常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更更正七項登記制度，由戶口登記機關用其設立的戶口登記簿進行登記。（2）建立人口卡片。在戶口登記的基礎上，戶口登記機關應以人為單位建立具有戶口登記專案的人口卡片，以便於管理和查找。（3）進行居民身份證管理。

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我國於1985年9月正式公佈的《中華人民共和國居民身份證條例》規定，居民身份證由公安機關統一印製、頒發和管理。（4）進行人口統計。城市戶口管理部門應在戶口登記和資料調查的基礎上，按公安部統一制發的人口統計報表進行統計，逐級匯總上報，並向城市政府和有關部門提供人口統計資料。

三、城市流動人口的管理65

1．我國城市流動人口的特點和發展趨勢城市流動人口，是指沒有城市常住戶口而暫住或逗留在城市的人口。按照我國公安部的標準，城市暫住人口是指在一個城市居住三天以上的非常住人口。城市流動人口可以分為正常流動人口和非正常流動人口兩大類。前者包括探親訪友、旅遊、求學、公務、勞務等外地來市人員；66

後者包括盲目流入城市的無業遊民、乞丐、逃避計劃生育的夫婦，以及流竄作案分子和逃犯等。城市流動人口的主體是正常流動人口。城市流動人口的存在是社會發展的客觀現象和必然結果，城市流動人口的增長則是市場經濟發展的必然產物。改革開放以來，我國城市流動人口規模日益增大，一些城市流動人口的數量甚至超過了常住人口。67

我國城市流動人口的特點和發展趨勢是：（1）流動人口的構成主體呈現兩極化。一端是在傳統行業為了低工資而工作的農村人口，一端是相當比例的來自於其他城市的受過初、高等教育的城市人口。進城務工的農民是城市流動人口的主要部分，隨著農村經濟的發展，還將有越來越多的勞動力從土地上分離出來，進入城市打工。同時，城市之間的移民已經開始佔據越來越重要的地位。

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（2）流動人口在城市停留的時間普遍變長，有的甚至成為“永久居留者”而非“暫住者”。特別是那些來自農村的流動人口，除非受到強迫，相當多的人都不打算再回到農村。儘管許多人在家鄉還有耕地，但多數家庭都由在農村的其他勞動力來耕種或者轉租甚至撂荒。（3）流動人口受教育水準提高。69

有的城市流動人口中高中以上文化程度的比例已經接近本地出生的居民，甚至已經超過了當地居民。與此相適應，流動人口的社會層次將不斷提高，就業領域將逐步進入到城市的重要產業部門。（4）經濟發達的大城市作為政治、經濟、文化科技中心和交通樞紐作用的加強，將會更加強烈地吸引更多的和不同類型的流動人口。隨著交通的發達，資訊的暢通，過境中轉人口也將增多，這部分人口的流速將加快。702．城市流動人口對城市的影響城市正常流動人口對於城市的發展與繁榮起著積極作用。人口向城市的流動一方面解決了農村剩餘勞動力及外來人口就業等問題，另一方面也補充了城市某些行業勞動力的不足，擴大了城鄉之間、城市之間科技、文化、資訊等的交流，增加了城市收入，給城市的經濟發展、城市建設注入了活力。71

同時，城市流動人口的大量增加，也給城市帶來了一系列的負面效應，主要體現在兩個方面：一是加重了城市基礎設施的負擔，給城市的交通、住房、環境等方面造成很大的壓力；二是加大了城市治安管理和計劃生育工作的難度。城市流動人口由於其工作、住所等的不固定性，管理起來比較困難，再加上他們的就業條件、合法權益、子女的義務教育等往往得不到保障，導致流動人口犯罪逐年增長，違反計劃生育政策的現象更是屢見不鮮，給城市居民的正常生活和城市發展帶來不利影響。

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3．城市流動人口的管理城市流動人口的流動性及其對城市的雙重影響，使得流動人口管理工作成為城市社會管理中的一個熱點問題，也是十分突出的難點問題。城市有關部門必須齊抓共管，協調一致，根據“因勢利導，宏觀控制，加強管理，熱情服務，興利除弊”的指導思想，引導人口特別是農村剩餘勞動力合理有序流動，加強對流動人口的日常管理和法制教育，依法保護其合法權益，嚴厲打擊混跡其中的各種違法犯罪人員，更好地為城市的改革、發展和穩定服務。73

四、城市人口管理制度的改革

1．我國現行城市人口管理制度的特點和弊端我國現行的城市人口管理制度是中華人民共和國成立以後逐步建立和發展起來的。在計劃經濟體制時期形成的人口管理制度的最突出的特點，就是特別嚴格的戶籍管理，尤其是限制農村人口向城市轉移。

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1958年公佈的《中華人民共和國戶口登記條例》及一系列補充規定，以法律的形式限制農民進入城市，以及城市間的人口相互流動，形成了城鄉分離的“二元結構”，即以供應市鎮居民定量糧為依據劃分“農業戶口”和“非農業戶口”，並實行戶口二元管理。這種人口管理制度適應了計劃經濟時代，特別是在短缺經濟條件下，國家對勞動力、消費品等實行計畫分配，以及控制城市人口過快增長的需要，促進了城鄉經濟的協調發展，維護了社會穩定。75

但是，這種制度人為地把人口分割為城市人口和農村人口，缺乏科學性和合理性。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的建立，我國原有戶籍管理制度的弊端越來越明顯。（1）農業和非農業二元戶口結構的戶籍管理制度產生了“城裏人”與“鄉下人”在事實上的不平等。76

（2）阻礙了人口合理、自然流動。城鄉人口間、城市人口間的流動本來是經濟和社會發展的自然現象，但是在原有的城市人口管理制度下，農村勞動力因不具有城市戶口而不能順利地進入城市，而城市人口更不願放棄城市戶口或大城市戶口離開城市或到中小城市，從而限制了勞動力的合理的和自然的流動，限制了城市和農村經濟的發展。77

（3）給城市人口管理工作造成了一定程度的混亂。如城市人口統計失實。“戶籍崇拜”造成公開買賣戶口的不正常現象。“農轉非”政策誘發人口管理工作中的腐敗現象等。

2．城市人口管理制度的改革我國城市人口管理制度的改革包括多方面的內容。78

如管理手段、管理方式、法制建設，在適當控制城市人口數量的同時，有效提高人口品質、有計畫地發展衛星城鎮，疏鬆人口密度等，其核心則在於戶籍管理制度的改革。對於原有戶籍管理制度中存在的問題，近年來國家和有關部門本著積極穩妥的原則，不斷地進行改革。

隨著我國經濟的發展、城市化進程的加快、城鄉差別的縮小和城市戶籍管理制度改革的推進，城市人口管理制度的改革將逐漸深化，從而為城市的發展創造良好的條件。79第六節城市社會治安管理與

社會保障管理

一、城市社會治安管理

1城市社會治安管理的內容城市社會治安管理，是指城市主體運用法律和行政手段，對城市社會公共秩序進行維護，保障公民合法權益，打擊和處理各種違法犯罪活動。它是城市居民生命財產安全和各項建設及管理順利進行的重要保證。80

城市情況的複雜性決定了城市社會治安管理內容的多樣性。我國城市社會治安管理主要包括以下內容：（1）打擊和處理各種違法犯罪活動。城市社會治安管理的首要任務就是執行和實施國家有關預防、打擊違法犯罪活動的法律、法規和方針政策，打擊刑事犯罪分子，保護城市人民的利益。（2）處理各種違反治安管理法規的行為。81

（3）預防和處理各種突發事件。突發事件是指由於某種不特定原因引起的、突然爆發的、較大規模的群眾性活動。（4）預防和處理治安災害事故。治安災害事故是指人為原因弓l起的火災、車禍、爆炸、中毒等各種事故，對於此類事故的預防和及時處理，是社會治安管理中交通管理、消防管理。危險物品管理等的內容和任務。

2、城市社會治安管理的機構與職責

821）城市社會治安管理機構城市社會治安管理機構，是指國家政權體系中依法行使城市社會治安管理職權的專門機關。這些機構包括城市區劃內的各級各類公安機關、檢察機關、審判機關、國家安全機關和司法行政機關。

2）城市社會治安管理機構的職責（1）執行和實施國家有關預防和打擊違法犯罪活動的法律法規和方針政策，維護城市社會治安秩序，預防和打擊各類違法犯罪活動，保護社會公有財產和其他合法財產，保護公民的合法權益不受侵犯，保衛城市國家政權和社會主義制度。83

（2）研究制定城市社會治安管理的政策和法規草案。城市社會治安管理機構肩負著研究制定適合本市特點的政策，使國家法律和政策具體化的責任。同時，還要根據需要負責或參與起草、制定有關城市社會治安管理的法規。（3）研究制定城市社會治安管理的規劃及其實施措施。

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（4）組織和開展城市社會治安的綜合治理。

3、城市社會治安管理的基本制度（1）戶口管理制度戶口管理既是城市人口管理的一項基本內容，也是城市社會治安管理的一項基礎工作。戶口管理的基本制度包括戶口登記、戶口遷移、人口卡片、戶口調查、人口統計、居民身份證制度等。

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（2）社會治安秩序管理制度社會治安秩序管理制度主要包括公共娛樂場所管理制度、特種行業管理制度、危險物品管理制度、巡警制度等四項內容。公共娛樂場所指供公眾使用的影劇院、禮堂、錄影廳等演出、放映場所，舞廳、歌廳等歌舞娛樂場所以及其他具有娛樂功能的公共場所。86

特種行業指旅館業、刻制業、廢品收購業等易於被犯罪分子用來藏身、偽造印信或銷贓的行業。特種行業管理制度包括：經營特種行業要先在縣級以上公安機關登記、接受審查和領取許可證，再向工商行政管理機關申請領取營業執照；隨時接受公安機關的治安管理和安全檢查制度；堅持登記制度等。87

危險物品是指具有燃燒、爆炸、腐蝕、毒害、殺傷、放射線等性質的、容易釀成危害公共安全事故或案件的物品。危險物品管理制度主要有：登記、審批、發證制度；對危險物品的生產、儲存、銷售、運輸、使用過程進行檢查監督的制度；收繳和即時追查流散或丟失的危險製品制度等。城市人民警察巡邏值勤制度，是我國城市人民警察的一項基本的工作制度和警務方式。88

（3）城市交通安全管理制度我國城市交通安全由公安交通管理局或公安機關的交通管理處、科進行管理，並向市民進行交通安全宣傳。城市交通安全管理制度包括車輛和駕駛人員發證、驗證的管理制度，以及交通違章事故的處理制度。（4）城市消防安全管理制度我國城市消防組織由公安消防隊、較大的企事業單位自己支付開支的專職消防隊和義務消防隊三支隊伍組成，縣級以上的公安機關設立消防監督機構。89

4、城市社會治安綜合治理（1）城市社會治安綜合治理的含義城市社會治安的根本目的和任務就是打擊違法犯罪，維護社會的安全和穩定。

（2）城市社會治安綜合治理的方針、任務和原則我國在1981年5月提出了社會治安綜合治理的概念。

901991年3月，七屆全國人民代表大會常委會第十八次會議審議通過了中共中央、國務院《關於加強社會治安綜合治理的決定》（以下簡稱做定》），成為我國社會治安綜合治理的綱領性檔。根據《決定》，我國城市社會治安綜合治理方針應當是“打防並舉，標本兼冶，重在治本”，即既要打擊現行違法犯罪活動，又要採取多種措施加強防範；既要解決目前的治安問題，又要針對違法犯罪原因從根本上進行治理，並在治本上下更大功夫。91

城市社會治安綜合治理的主要任務是：打擊各種危害城市社會的違法犯罪活動，依法嚴懲嚴重危害社會治安的刑事犯罪分子，採取各種措施，嚴密管理制度，加強治安防範工作，堵塞違法犯罪活動的漏洞；加強對全體公民特別是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化道德素質，增強法制觀念，鼓勵群眾自覺維護社會秩序，同違法犯罪行為作鬥爭；

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積極調解、疏導民間糾紛，緩解社會予盾，消除不安定因素；加強對違法犯罪人員的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑滿釋放和解除勞教人員，減少重新違法犯罪。城市社會治安綜合治理的基本原則有：“誰主管，誰負責”原則，即一個地區、一個部門、一個單位的領導，對本地區、本部門、本單位的社會治安綜合治理工作負責；93

屬地管理原則，是指按行政區劃劃分的城市各級黨政機關和社會治安綜合治理領導機構，依照有關法律或法規性檔，對所管轄區域內的綜合治理工作全面負責、全面管理；依法進行原則；依靠群眾原則；激勵制約原則等。（3）城市社會治安綜合治理的領導機構與職責94

城市社會治安綜合治理的主體包括參與社會治安綜合治理的各黨政部門、專門機關、團體、企事業單位、群眾組織和公民，其領導機構是城市各級黨委、政府和社會治安綜合治理委員會。社會治安綜合治理委員會是社會治安綜合治理工作的具體領導機構，是協助各級黨委、政府領導社會治安綜合治理的常設機構。95

地方各級社會治安綜合治理委員會是所轄地區社會治安綜合治理的領導機構，是同級黨委、政府領導社會治安綜合治理工作的參謀和助手。其主要職責是：結合本地實際，貫徹落實黨和國家關於社會治安綜合治理的方針和政策；對本地區一個時期的社會治安綜合治理工作作出總體部署，並監督實施；

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組織指導各部門、各單位落實社會治安綜合治理措施；總結推廣典型經驗，表彰先進，推動後進等。（4）加強城市社會治安綜合治理社會治安不僅是一個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題，加強社會治安綜合治理是城市管理者的一項重大任務。97

（5）加強法制和道德教育，進一步落實預防青少年違法犯罪的工作措施，在城市中形成關心青少年健康成長、預防和減少違法犯罪的良好氛圍。（6）嚴格執行責任制，確保社會治安綜合治理各項措施的落實。包括社會治安綜合治理目標管理責任制，社會治安綜合治理領導責任制和社會治安綜合治理一票否決權制等各項制度。

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二、城市社會保障管理

1．城市社會保障的含義、作用與管理

1）城市社會保障的含義城市社會保障，是國家依據一定的法律和規定建立起來的、對城市社會成員的基本生活權利提供保障的一系列社會安全制度。對城市社會保障的含義可以從以下幾方面理解：

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城市社會保障的目的是為了滿足城市社會成員的基本生活需求，保證其在收入中斷或不能工作時，能獲得最基本的生活費用；城市社會保障是維護城市社會安定的經濟措施，它為社會經濟的協調發展，提供一個穩定的社會環境；城市社會保障通過國家立法或行政措施實行，帶有強制性。

2）城市社會保障的作用100

社會保障權利是我國公民的基本權利，關係到廣大公民的切身利益。它既是保障社會安全，使社會成員具有安全感的穩定機制，又是確立機會均等、效率優先的調節機制。城市社會保障對於改革時期城市的穩定和發展無疑有著重要的作用。一方面，社會保障是維持社會公平的重要手段，城市社會保障能夠使城市社會成員有安全、穩定感，減輕改革時期由於失業、職工收人差距拉大等問題帶來的社會動盪。101

另一方面，城市社會保障有利於保證勞動力的再生產，使勞動者獲取和提高競爭能力。一些在競爭中暫時失利的勞動者及其家屬，既能獲得最基本的生活資料，又可得到職業培訓、接受教育，獲取新的知識技能。使失業的勞動者重新得到參與競爭、發揮聰明才智、創造社會財富的機會，使勞動力後備力量的素質不斷提高，保證整個社會再生產的順利進行。1023）城市社會保障的管理城市社會保障管理，是指城市的社會保障職能機構貫徹落實國家的社會保障法律和政策，依法建立城市社會保障體系，籌集和運行保障資金、調節保障分配、維持保障秩序等一系列活動。城市社會保障的管理機構主要是城市的社會保險局以及民政、勞動、人事、衛生等政府部門。103

此外，工會、各種社會團體和社區組織也是城市社會保障管理的重要力量。

2．城市社會保障制度的內容

1）城市社會保險制度城市社會保險是指法律規定的勞動者在年老、患病、工傷、失業、生育等情況下，從國家、社會或有關部門獲得物質幫助和補償的制度。104

（1）養老保險制度。我國企業職工養老保險制度是建國初期建立的。

1984年起，各地開始進行養老保險制度改革。

1997年，國務院制定了《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，開始在全國建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度。105

基本養老保險覆蓋城鎮各類企業的職工基本養老保險制度，實行社會統籌與個人帳戶相結合的模式；城鎮所有企業及其職工必須履行繳納基本養老保險費的義務。

（2）醫療保險制度。1988年，我國開始對機關事業單位的公費醫療制度和國有企業的勞保醫療制度進行改革。1998年，國務院頒佈了《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，開始在全國建立城鎮職工基本醫療保險制度。

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（3）失業保險制度。建國初期，我國曾實行短暫的失業救濟制度。

1999年，國務院頒佈《失業保險條例》，失業保險制度建設進入了一個新的發展階段。

《條例規定》，失業保險覆蓋城鎮所有企業、事業單位及其職工；所有企業、事業單位及其職工必須繳納失業保險費。

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